郭　鵬

（天津社會科學(xué)院輿情研究所　天津　300191）

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關(guān)于預(yù)防和化解社會矛盾糾紛的幾點思考
——基于貴州省余慶縣的實地考察

郭鵬

（天津社會科學(xué)院輿情研究所天津300191）

【內(nèi)容摘要】有效預(yù)防和化解社會矛盾糾紛既是維護社會穩(wěn)定的客觀需要，也是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。通過考察余慶等地方實踐，發(fā)現(xiàn)社會矛盾糾紛大多產(chǎn)生于基層，必須化解在基層；應(yīng)通過解決民生實事從源頭上加以預(yù)防和化解；以實際問題為導(dǎo)向，綜合運用工作方法；與穩(wěn)步推進基層協(xié)商相結(jié)合。

【關(guān) 鍵 詞】社會矛盾糾紛基層協(xié)商民主基層地方實踐

中國已經(jīng)進入全面建成小康社會的決勝階段，但同時仍處于社會轉(zhuǎn)型期和矛盾凸顯期。在利益格局深刻調(diào)整和思想觀念多元多樣的大背景下，社會矛盾明顯增多，圍繞城鄉(xiāng)規(guī)劃、工程項目、征地拆遷、單位改制、勞資糾紛、醫(yī)患關(guān)系、社會治安、執(zhí)法司法等方面而產(chǎn)生的矛盾糾紛時有發(fā)生。十八屆三中全會提出“創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會矛盾體制”，四中全會提出“健全社會矛盾糾紛預(yù)防化解機制”，都把有效預(yù)防和化解矛盾糾紛放在了突出位置。早在三中全會之前，全國許多地方已經(jīng)就如何預(yù)防和化解矛盾糾紛開展了積極探索。其中，開始于2000年的余慶經(jīng)驗以“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、難事不出縣、矛盾不上交”為核心內(nèi)涵，全縣93%以上的矛盾糾紛在鎮(zhèn)村兩級得到化解，群眾安全感始終保持在95%左右。①余慶經(jīng)驗與浙江寧波的楓橋經(jīng)驗一起，成為預(yù)防和化解矛盾糾紛的示范性樣本。通過考察余慶地方實踐，能夠更加直觀地厘清預(yù)防和化解社會矛盾糾紛當中的幾個問題。

一、社會矛盾糾紛大多產(chǎn)生于基層，必須化解在基層

從近些年的實際情況來看，社會矛盾糾紛主要發(fā)生在民眾與民眾之間，民眾與企業(yè)、學(xué)校、醫(yī)院之間，民眾與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、村委會、居委會之間，民眾與政府部門、政府官員、執(zhí)法人員之間。中國社科院發(fā)布的《中國法治發(fā)展報告（2014）》當中對2000年1月1日至2013年9月30日的群體性事件進行梳理，結(jié)果發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致百人以上群體性事件的前三個誘因依次為勞資糾紛、執(zhí)法不當、征地拆遷。其中，勞資糾紛占到30.65%，具體包括企業(yè)改制帶來的職工下崗安置問題，拖欠工資和薪資水平過低問題，企業(yè)違法侵犯職工合法權(quán)益問題等。從參與主體和主要誘因來看，絕大多數(shù)社會矛盾糾紛產(chǎn)生于基層，而非大范圍的結(jié)構(gòu)性問題。

將矛盾化解在基層有其必要性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、行政村、社區(qū)、企事業(yè)單位對當?shù)孛芗m紛最為熟悉，對民眾的家庭背景和脾氣性格最為了解，能夠動員多方面的力量進行調(diào)解，以最小的成本化解矛盾糾紛。一旦矛盾上交，不僅需要投入較多的人員、財力、時間成本，而且很多時候并不利于矛盾糾紛的妥善解決，反而有可能溢出為更大范圍、更難根除的社會問題，造成更加惡劣的社會影響。

余慶縣預(yù)防和化解矛盾糾紛的發(fā)源、鞏固、創(chuàng)新都在基層，最大特點是做實基層一線、做強基礎(chǔ)工作。例如，全縣6000多名干部職工與10萬戶群眾結(jié)親聯(lián)戶，實現(xiàn)100%的干部直接聯(lián)系群眾和100%的群眾有干部直接聯(lián)系。建立健全村級“六包責任制”，即包調(diào)查摸底、包掌握情況、包教育溝通、包依法調(diào)處、包解決問題、包回訪鞏固。注重上門入戶、田間地頭調(diào)解，注重村民參與旁聽，最大限度將矛盾糾紛化解在基層，化解在萌芽狀態(tài)。余慶的“一線工作法”成效顯著，近5年來，全縣共排查各類矛盾糾紛7661件，成功調(diào)處7499件，成功率達到97.89%。2014年，全縣69個村（居）當中有20個矛盾糾紛零上交，23個刑事發(fā)案為零。

當然，余慶的“一線工作法”也遇到了諸多現(xiàn)實問題，如地方財政壓力較大。余慶屬于貴州省遵義市下轄縣，地處黔中腹地，2014年地區(qū)生產(chǎn)總值54.9億元，財政總收入6.63億元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入20390元，農(nóng)民人均純收入8061元。整體而言，余慶是一個缺乏區(qū)位優(yōu)勢和交通優(yōu)勢，工業(yè)基礎(chǔ)比較薄弱，經(jīng)濟總量居于全省中等偏下的山區(qū)農(nóng)業(yè)縣。對于這樣一個典型的西部山區(qū)農(nóng)業(yè)縣而言，人往基層走、物往基層用、錢往基層花、勁往基層使，必然對地方財政造成較大壓力。

對于全國許多地方政府來說，財政壓力是制約其將矛盾糾紛化解在基層的主要原因。它們更希望將財政用在基礎(chǔ)設(shè)施等方面，既能獲得更多招商引資的機會，又能提高GDP增長率；并不希望將過多的財政用在預(yù)防和化解基層矛盾糾紛上，或者用在與預(yù)防和化解基層矛盾糾紛直接相關(guān)的民生方面。余慶卻恰恰相反，在財政收入有限的情況下，敢于在預(yù)防和化解基層矛盾糾紛方面下功夫，用小財政來支撐大民生，獲得了較好的經(jīng)濟社會效益，證明追求經(jīng)濟增速與化解矛盾、保障民生之間并不沖突。

余慶地方實踐說明，把矛盾糾紛化解在基層最為有效，也最節(jié)省成本。地方政府不應(yīng)過分強調(diào)預(yù)防和化解基層矛盾糾紛所帶來的財政壓力，而應(yīng)樹立“發(fā)展是政績，穩(wěn)定也是政績”的理念，將預(yù)防和化解矛盾糾紛與促進經(jīng)濟增長有機結(jié)合起來，真正把化解矛盾糾紛納入日常工作，并給予足夠重視。在促進經(jīng)濟增長的同時還應(yīng)盡可能少的與民爭利，盡可能多的讓利于民、藏富于民，通過利民富民來消化矛盾糾紛。

二、必須著力解決民生實事，促進社會公平正義，從源頭上預(yù)防和化解矛盾糾紛

大量矛盾糾紛的根源在于民生問題，教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等一旦解決不好就容易滋生民怨，進而產(chǎn)生這樣那樣的矛盾糾紛。在目前優(yōu)質(zhì)教育和醫(yī)療資源稀缺、就業(yè)和養(yǎng)老壓力較大的情況下，因民生問題而產(chǎn)生的矛盾糾紛不可能完全杜絕。現(xiàn)實目標是更好保障和改善民生，努力縮小貧富、城鄉(xiāng)、地區(qū)差距，促進社會公平正義，緩解因民生問題和差距過大而產(chǎn)生的社會不滿情緒。

余慶通過利民富民、改善民生從源頭上預(yù)防和化解矛盾糾紛。例如，率先在全國試行農(nóng)村計劃生育社會養(yǎng)老保障制度，率先在全省基本普及高中階段教育，率先在全省全面完成了農(nóng)村危房改造和15戶以上的村莊連片整治。在解決民生實事的過程中，余慶非常注重縮小城鄉(xiāng)差距。從2001年開始，創(chuàng)建“富在農(nóng)家、學(xué)在農(nóng)家、樂在農(nóng)家、美在農(nóng)家”活動。依托“四在農(nóng)家”活動，不僅增進了農(nóng)村精神文明建設(shè)，提升了農(nóng)民的幸福指數(shù)，而且促進了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，讓70%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和80%的村組實現(xiàn)了小康。通過改善民生、統(tǒng)籌發(fā)展，有效預(yù)防和減少了盜竊等案件的發(fā)生，避免了因城鄉(xiāng)差距過大而引發(fā)社會不滿情緒。多年以來，全縣800多個“四在農(nóng)家”創(chuàng)建點無一例刑事案件發(fā)生，無一起矛盾糾紛因調(diào)處不力而激化。

民生問題在不同地區(qū)、不同時間段有著不同的表現(xiàn)，但體現(xiàn)出一定的規(guī)律性。例如，每年八、九月份許多地方的投訴、糾紛比較多，主要是因為兒童入學(xué)問題；十、十一月份許多北方城市的投訴較多，主要是因為供暖糾紛；春節(jié)前后許多農(nóng)村地區(qū)的治安問題較多，一個重要原因是大量農(nóng)民工返鄉(xiāng)，農(nóng)村娛樂場所、消遣途徑的缺乏增加了酗酒、賭博、斗毆等的幾率。地方政府解決民生實事，需要遵循民生問題的規(guī)律性，同時結(jié)合地方實際，有預(yù)見性、針對性地開展。例如，余慶從勞動力輸出地和勞動力整體素質(zhì)、就業(yè)技能不高的實際情況出發(fā)，開展職業(yè)技能培訓(xùn)。從2004至2013年，投入資金549.79萬元，舉辦培訓(xùn)班230期，培訓(xùn)14978人次，有效促進了農(nóng)村剩余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，通過穩(wěn)定就業(yè)和增加收入降低了矛盾糾紛的發(fā)生幾率。

余慶地方實踐說明，大量矛盾糾紛的根源在于民生問題，解決民生實事恰恰抓住了癥結(jié)所在。解決民生實事，既要有整體上量的投入和提高，又要有內(nèi)部結(jié)構(gòu)性質(zhì)的優(yōu)化，縮小貧富、城鄉(xiāng)、地區(qū)差距，促進社會公平正義。地方政府應(yīng)注重對于民生問題規(guī)律性的研判，立足本地實際，把民生問題解決在矛盾糾紛產(chǎn)生、激化之前。

三、必須以實際問題為導(dǎo)向，綜合運用工作方法

預(yù)防和化解矛盾糾紛需要與之配套的一系列工作方法，全國許多地方已經(jīng)進行了若干探索。例如，遼寧的民心網(wǎng)、山東濟南的12345市民服務(wù)熱線、四川遂寧的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估等，以不同形式致力于民眾合理訴求表達和矛盾糾紛預(yù)防化解，取得了不錯的效果。對于地方政府而言，把預(yù)防和化解矛盾糾紛落到實處，就必須以本地實際問題為導(dǎo)向，善于借鑒其他地方成功經(jīng)驗，綜合運用工作方法。

“三不出一不上交”作為余慶預(yù)防和化解社會矛盾糾紛的內(nèi)涵和特征，建立在多層次、系統(tǒng)性工作方法基礎(chǔ)之上。一是實施團隊接訪、包案、穩(wěn)控，施行聯(lián)席會議制度和排查例會制度，動員、引導(dǎo)民間組織和民間協(xié)會，有效整合了各個領(lǐng)域的治理資源和力量。二是建立健全了風(fēng)險評估、排查整治、多元調(diào)解、應(yīng)急處置、考核激勵等多種社會治理機制。三是成立縣委群工委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委群工站、村居（社區(qū)）群眾說事室，建立完善全覆蓋的組織網(wǎng)絡(luò)、便捷實用的工作平臺（包括網(wǎng)絡(luò)、電話、短信平臺等）、精干過硬的調(diào)解隊伍、靈活務(wù)實的調(diào)解方式，有效暢通了民意訴求表達渠道，形成了融洽的干群互動關(guān)系。當然，余慶的工作方法并非完全獨創(chuàng)，而是借鑒了許多地方的成功做法；也不是一蹴而就，而是在解決實際問題的過程中適時調(diào)整、逐步完善的。余慶之所以取得成功，一個重要原因是善于篩選、綜合運用多種工作方法，并逐漸創(chuàng)造出上述帶有余慶特色的多層次、系統(tǒng)性的工作方法。

另外，工作方法的關(guān)鍵是能夠解決實際問題。各地面臨的實際問題千差萬別，工作方法自然有所不同。對于城市化進程明顯、工程項目和征地拆遷較多的地區(qū)而言，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估和突發(fā)事件應(yīng)急處置的重要性顯而易見。對于人口構(gòu)成復(fù)雜、流動人口較多的地區(qū)而言，治安排查的重要性毋庸置疑。對于農(nóng)業(yè)人口較多、家族觀念較重的地區(qū)而言，多元調(diào)解和入戶走訪、田間地頭的靈活方式比較實用。同時，工作方法還應(yīng)盡量呈現(xiàn)多層次、系統(tǒng)性，畢竟各地面臨的實際問題往往并不單一，而是帶有復(fù)雜性、多樣性。

余慶地方實踐說明，預(yù)防和化解矛盾糾紛必須依靠一整套多層次、系統(tǒng)性的工作方法。工作方法應(yīng)在借鑒其他地方成功做法的基礎(chǔ)上，根據(jù)本地面臨的實際問題做出篩選，根據(jù)實際問題的復(fù)雜程度有所側(cè)重，根據(jù)實際問題的變化及時調(diào)整。

四、未來應(yīng)與穩(wěn)步推進基層協(xié)商相結(jié)合，更好實現(xiàn)人民當家做主的權(quán)利

十八大以來，協(xié)商民主成為官方話語中的重要概念和社會熱門話題。黨的十八大《報告》、十八屆三中全會《決定》、習(xí)近平總書記在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的重要講話，連續(xù)三次論述協(xié)商民主，提出要推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展。2015年初，中共中央印發(fā)了《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，歸納了政黨協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人大協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商、社會組織協(xié)商共7類協(xié)商渠道。其中，提出要穩(wěn)步推進基層協(xié)商，及時化解矛盾糾紛，促進社會和諧穩(wěn)定。

預(yù)防和化解矛盾糾紛與穩(wěn)步推進基層協(xié)商之間具有一致性。二者都有促進社會和諧穩(wěn)定的功能，都以基層工作為重點，都非常重視涉及群眾切身利益的實際問題，在工作方法上也存在一定程度的交叉。不過，二者也體現(xiàn)出明顯區(qū)別。與預(yù)防和化解矛盾糾紛相比，穩(wěn)步推進基層協(xié)商更加強調(diào)民眾的多元參與及其偏好轉(zhuǎn)換，更多依靠民眾通過廣泛協(xié)商形成共識。基層協(xié)商除了促進社會和諧穩(wěn)定的功能，還有利于促進科學(xué)民主決策、擴大公民有序政治參與、更好實現(xiàn)人民當家做主的權(quán)利等。

包括余慶在內(nèi)，許多地方在預(yù)防和化解矛盾糾紛的過程中已經(jīng)包含了基層協(xié)商的因素。例如，余慶推行民評信訪機制，對已經(jīng)終結(jié)的信訪事項，信訪人仍然不服的，有選擇地邀請群眾代表采取信訪聽證、群眾評議等方式，對訴求的合理性、合法性，對承辦機關(guān)和職能部門的公正性、客觀性、合法性、透明度進行公開評議。與余慶相鄰的湄潭縣，從2008年開始施行村民集中訴求會議制度，一方面，村支兩委集中時間、集中地點、集中村民或村民代表，有序引導(dǎo)、傾聽村民訴說自己或集體的事，回答村民想知道的事，解決村民亟需解決的問題；另一方面，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民訴求中心、村級村民訴求工作站等，隨時收集村民的訴求事項，及時回復(fù)并合理解決。余慶和湄潭的實踐旨在調(diào)動民眾參與積極性，借助民眾力量來解決實際問題，可以歸入基層協(xié)商民主的范疇。

與穩(wěn)步推進基層協(xié)商相結(jié)合，既符合現(xiàn)代政治發(fā)展趨勢，也能夠滿足預(yù)防和化解矛盾糾紛的現(xiàn)實需要。從政治發(fā)展的角度來看，隨著政治參與渠道日益暢通多元，民眾參與熱情和參與能力逐漸提高，預(yù)防和化解矛盾糾紛將越來越依靠民眾，而政府直接參與將相應(yīng)減少。從實際工作來看，與穩(wěn)步推進基層協(xié)商相結(jié)合有利于減少決策執(zhí)行阻力，降低行政成本，培養(yǎng)基層民眾的公共精神和自治能力，更好實現(xiàn)人民當家做主的權(quán)利。地方政府應(yīng)有意識地將二者結(jié)合起來，積極探索村（居）議事會、村（居）理事會、懇談會、民評信訪、村民集中訴求會議制度等協(xié)商形式，暢通村民、居民、企事業(yè)單位職工表達合理訴求渠道。還應(yīng)重視吸納社會組織、外來務(wù)工人員、駐村（社區(qū)）單位等參加協(xié)商，逐步完善勞動關(guān)系三方協(xié)商機制等。

注釋：

①余慶、湄潭相關(guān)資料主要基于天津社會科學(xué)院“輿情表達機制建設(shè)與協(xié)商民主體系構(gòu)建”調(diào)研小組于2015年4月在貴州當?shù)氐膶嵉卣{(diào)查和數(shù)據(jù)搜集整理。

中圖分類號：D6

文獻標識碼：A

文章編號：1007-9106（2016）05-0066-04

*作者簡介：郭鵬（1983—），天津社會科學(xué)院輿情研究所助理研究員，政治學(xué)博士，主要研究方向為政治學(xué)理論、輿情研究。

*本文為2015年度天津市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃資助一般項目“基層協(xié)商民主中輿情表達與政府回應(yīng)機制研究”（TJSR15-011）階段性成果。