陳雨萌

(中國(guó)政法大學(xué)，北京　100088)

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中國(guó)食品安全監(jiān)管中行政法的規(guī)制研究

陳雨萌

(中國(guó)政法大學(xué)，北京100088)

當(dāng)前各種安全問題食品在市場(chǎng)上頻繁出現(xiàn)的事實(shí)，說明中國(guó)現(xiàn)有食品安全監(jiān)管體制存在很多方面的問題。從行政法的維度對(duì)這些問題進(jìn)行認(rèn)真的分析，可以發(fā)現(xiàn)中國(guó)食品安全監(jiān)管體制存在條塊分割、缺乏統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、追責(zé)力度不足等問題。有必要在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的創(chuàng)新，通過建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)垂直管理的高效行政管理體制、推行統(tǒng)一的強(qiáng)制性食品安全可追溯制度、建立食品安全監(jiān)管的多元追責(zé)機(jī)制等路徑，能使食品安全監(jiān)管效得到實(shí)質(zhì)性的提高。

行政法；食品安全；食品安全監(jiān)管；創(chuàng)新路徑

由于食品安全直接關(guān)系到人們的生命健康問題，食品安全事故甚至可能影響到社會(huì)穩(wěn)定，對(duì)其進(jìn)行行政監(jiān)管是國(guó)家履行其維護(hù)公眾利益的必然要求[1]。然而，中國(guó)當(dāng)前食品安全問題頻發(fā)的現(xiàn)狀，使食品安全行政監(jiān)管的有效性受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。有必要從行政法維度對(duì)當(dāng)前食品安全監(jiān)管的現(xiàn)狀進(jìn)行認(rèn)真分析，并據(jù)此找出對(duì)其進(jìn)行創(chuàng)新的具體路徑。

1　中國(guó)食品安全行政監(jiān)管體制現(xiàn)狀

2015年重新修訂的《食品安全法》，是中國(guó)食品安全監(jiān)管的基本法。依據(jù)現(xiàn)行《食品安全法》及其相關(guān)法律的具體規(guī)定，中國(guó)現(xiàn)行的食品安全行政監(jiān)管體制主要包括以下方面內(nèi)容。

1.1多部門共同監(jiān)管

依照2015年《食品安全法》第五條及其他相關(guān)法律(如《產(chǎn)品質(zhì)量法》《農(nóng)業(yè)法》《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》等)的具體規(guī)定，中國(guó)負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管的行政部門主要包括食品安全委員會(huì)、食品藥品監(jiān)督管理部門、衛(wèi)生行政部門、農(nóng)業(yè)部、質(zhì)檢部門、商務(wù)部等，其各自按照相關(guān)法律履行食品安全某一方面的行政監(jiān)管職能，通過多部門分工合作，采取分段監(jiān)管的形式。監(jiān)管范圍涉及同食品安全相關(guān)的所有產(chǎn)品，包括食品本身及其他輔助原材料，以及整個(gè)流程，即從農(nóng)田到消費(fèi)者口中的各個(gè)環(huán)節(jié)。在法律規(guī)定的這些行政監(jiān)管部門中，食品安全委員會(huì)并不是常設(shè)機(jī)構(gòu)，只有在涉及到緊急和重大的食品安全事件時(shí)才進(jìn)行相應(yīng)的協(xié)調(diào)。自2013年原有的衛(wèi)生部下屬的國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局升格為國(guó)務(wù)院直轄的國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局開始，食品藥品監(jiān)督管理總局在食品安全行政監(jiān)管中的主導(dǎo)地位逐漸得到加強(qiáng)[2]。然而并沒有改變當(dāng)前食品藥品監(jiān)督管理部門與其他相關(guān)部門一起分工合作，多部門監(jiān)管的局面。

1.2縣級(jí)以上人民政府全面負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)厥称钒踩O(jiān)管

依照2015年《食品安全法》第六條，中國(guó)縣級(jí)以上行政區(qū)域的食品安全監(jiān)管由地方人民政府全面負(fù)責(zé)。其法定的責(zé)任范圍非常廣泛，需要承擔(dān)與食品安全監(jiān)管相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)、組織和協(xié)調(diào)等全部責(zé)任。地方一級(jí)的食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)雖然也承擔(dān)著食品行政監(jiān)管的主要任務(wù)，但其必須在本級(jí)人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和部署下開展工作，并向本級(jí)人民政府匯報(bào)工作。

1.3行政監(jiān)管為主，社會(huì)監(jiān)管為輔

《食品安全法》除了對(duì)食品安全監(jiān)管的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行了具體規(guī)定外，還以法律的形式規(guī)定了社會(huì)的監(jiān)管職能。依照《食品安全法》第九和第十條，食品行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)以及其他消費(fèi)者組織和新聞媒體等社會(huì)組織也在其法定范圍內(nèi)具備相應(yīng)的食品安全監(jiān)管職能。包括《食品安全法》第九條第一款規(guī)定的食品行業(yè)協(xié)會(huì)通過行業(yè)自律促進(jìn)食品安全、第二款規(guī)定的消費(fèi)者協(xié)會(huì)和其他消費(fèi)者組織進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督、第十條第二款規(guī)定新聞媒體承擔(dān)的宣傳和輿論監(jiān)督的職能等方面?！妒称钒踩ā穼?duì)社會(huì)組織食品安全監(jiān)管職能的相關(guān)法律規(guī)定，可以在很大程度上彌補(bǔ)單純的行政監(jiān)管模式存在的不足，并對(duì)具體的食品安全行政執(zhí)法行為起到相應(yīng)的監(jiān)督作用，對(duì)食品安全行政監(jiān)管起到重要的補(bǔ)充和輔助作用。

2　中國(guó)食品安全監(jiān)管中行政法規(guī)制的功能失范

2.1條塊分割的行政監(jiān)管體制

依照2015年《食品安全法》及相關(guān)法律的具體規(guī)定，中國(guó)當(dāng)前的食品安全行政管理體制采取的是多部門分工合作，地方政府負(fù)責(zé)本轄區(qū)的模式。法律不僅沒有規(guī)定多部門分工合作過程中統(tǒng)一協(xié)調(diào)的部門，而且各行政管理部門并沒有采取上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)的垂直領(lǐng)導(dǎo)模式，而是由地方政府全面領(lǐng)導(dǎo)地方食品安全行政監(jiān)管部門。由于各部門互不統(tǒng)屬，以及地方政府同地方利益之間的密切關(guān)系，這種行政監(jiān)管模式必然導(dǎo)致多頭管理和地方保護(hù)主義，從而導(dǎo)致在食品行政監(jiān)管過程中條塊分割問題的出現(xiàn)。2013年成立的國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局并不具備對(duì)其他行政監(jiān)管部門進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)的法定職能，更不能取代地方政府對(duì)本轄區(qū)食品安全全面負(fù)責(zé)的作用，并沒有真正改變食品安全監(jiān)管條塊分割的現(xiàn)狀。一方面，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的多頭管理必然因?yàn)榉止げ幻鞔_而出現(xiàn)重復(fù)監(jiān)管或者監(jiān)管缺位的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致監(jiān)管效率低下，浪費(fèi)行政資源[3]。另一方面，地方保護(hù)主義會(huì)導(dǎo)致跨地區(qū)的食品安全監(jiān)管難以協(xié)調(diào)，甚至出現(xiàn)包庇本地區(qū)的食品安全事故或者事故隱患的情況。某種意義上來講，食品安全行政監(jiān)管中存在的條款分割現(xiàn)狀，是導(dǎo)致當(dāng)前食品安全行政監(jiān)管效果不彰的最重要的問題。

2.2缺乏統(tǒng)一的食品安全行政監(jiān)管的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)

由于多頭管理和地方政府對(duì)本轄區(qū)食品安全全面負(fù)責(zé)的原因，各食品安全相關(guān)行政監(jiān)管部門以及地方政府均制定出一套自己的食品安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，然后要求食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者按此執(zhí)行，從而產(chǎn)生了一系列屬于種類繁多且各不相同的食品安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。這些標(biāo)準(zhǔn)不僅各不相同，而且執(zhí)行的力度也不一樣。不僅使食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者無所適從，疲于應(yīng)付，而且因?yàn)槭称飞a(chǎn)經(jīng)營(yíng)者不可能完全達(dá)到所有標(biāo)準(zhǔn)的具體要求，導(dǎo)致所有的標(biāo)準(zhǔn)都得不到真正的貫徹[4]。這不僅會(huì)在很大程度上降低食品安全行政監(jiān)管的質(zhì)量和效率，而且會(huì)對(duì)食品安全監(jiān)管質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)威性產(chǎn)生極大的損害，導(dǎo)致相應(yīng)的食品安全事故隱患的產(chǎn)生，從整體上不利于保障人民生命健康監(jiān)管目標(biāo)的達(dá)成。

2.3食品安全行政監(jiān)管的追責(zé)力度嚴(yán)重不足

要保證食品安全行政監(jiān)管的質(zhì)量與效率，就必須對(duì)履行其法定監(jiān)管職能不力的行政機(jī)關(guān)和工作人員進(jìn)行相應(yīng)的追責(zé)。目前中國(guó)食品安全事件頻繁發(fā)生的重要原因之一，同當(dāng)前相關(guān)食品安全監(jiān)管行政機(jī)關(guān)擁有的權(quán)力與承擔(dān)的責(zé)任不一致，對(duì)其監(jiān)管不力的行為缺乏足夠的責(zé)任約束存在直接的關(guān)系[5]。就當(dāng)前對(duì)食品安全監(jiān)管不力進(jìn)行歸責(zé)的法律規(guī)定，無論在行政還是司法歸責(zé)上都存在追責(zé)力度嚴(yán)重不足的問題。一方面，現(xiàn)有的行政追責(zé)機(jī)制可操作性不強(qiáng)。在2015年《食品安全法》及相關(guān)法律中，對(duì)食品安全行政監(jiān)管部門的責(zé)任只進(jìn)行抽象性規(guī)定，在實(shí)踐中缺乏可操作性，從而使監(jiān)管不力的行政機(jī)關(guān)及相應(yīng)的工作人員難以得到實(shí)質(zhì)性的處罰，對(duì)其起不到足夠的威懾作用。2015年《食品安全法》中對(duì)監(jiān)管不力行為的處罰規(guī)定主要在第一百四十二條到第一百四十五條中。規(guī)定了縣級(jí)以上人民政府及相應(yīng)的行政管理部門在沒有依法履行相應(yīng)職責(zé)或者違法履行職責(zé)的法律后果，由監(jiān)察機(jī)關(guān)或任免機(jī)關(guān)對(duì)主要負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人根據(jù)情節(jié)輕重予以記過、記大過、降級(jí)、撤職或者引咎辭職的處分。但這一規(guī)定并沒有對(duì)具體的情節(jié)輕重進(jìn)行可量化的明確解釋，因此在實(shí)踐中很難具體執(zhí)行。另一方面，對(duì)食品安全監(jiān)管的司法追責(zé)機(jī)制尚未真正建立。對(duì)食品安全行政監(jiān)管不力進(jìn)行司法追責(zé)的法律主要有《刑法》和《行政訴訟法》?！缎谭ā返南嚓P(guān)規(guī)定主要表現(xiàn)為“玩忽職守罪”的設(shè)置，對(duì)監(jiān)管不力且造成極為嚴(yán)重后果的責(zé)任人予以刑事制裁。由于《刑法》的追責(zé)只有在出現(xiàn)極端情況時(shí)才能發(fā)揮作用，因此現(xiàn)代社會(huì)對(duì)食品行政監(jiān)管不力進(jìn)行司法追責(zé)的主要法律應(yīng)當(dāng)是《行政訴訟法》，即食品安全事件的受害者可以對(duì)行政監(jiān)管不力的行政機(jī)關(guān)及其工作人員提起相應(yīng)的行政訴訟，在食品安全事故的直接責(zé)任人缺乏賠償能力時(shí)承擔(dān)相應(yīng)的補(bǔ)充賠償責(zé)任。然而，根據(jù)現(xiàn)行的《行政訴訟法》，只有八種行政行為被列入行政訴訟的范圍，其中并不包括因?yàn)楸O(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管不力對(duì)相關(guān)人員造成的損害。因此，通過行政訴訟的方式對(duì)監(jiān)管不力的行政機(jī)關(guān)和相關(guān)人員進(jìn)行追責(zé)的可能性并不存在，除非出現(xiàn)極端情況需要承擔(dān)刑事責(zé)任，食品安全監(jiān)管不力行政機(jī)關(guān)和相關(guān)人員根本不用擔(dān)心司法追責(zé)的問題。

3　中國(guó)食品安全監(jiān)管中行政法規(guī)制功能發(fā)揮的路徑構(gòu)建

3.1建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)垂直管理的高效行政管理體制

當(dāng)前食品安全監(jiān)管中存在的條塊分割的現(xiàn)狀，是導(dǎo)致當(dāng)前行政監(jiān)管效率低下，乃至食品安全事故頻發(fā)的主要原因之一。因此，必須打破當(dāng)前條塊分割的現(xiàn)狀，按照食品安全監(jiān)管要求的專業(yè)化、獨(dú)立化的要求，建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)垂直管理的高效行政管理體制[6]。具體來講，需要對(duì)2015年《食品安全法》及相關(guān)法律進(jìn)行以下方面的修改。首先，在法律中明確食品安全委員會(huì)的具體職能。建議將其設(shè)為國(guó)務(wù)院直接管轄的對(duì)食品安全監(jiān)管承擔(dān)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和總體協(xié)調(diào)責(zé)任的常設(shè)機(jī)構(gòu)，由其負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局、衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部等食品安全監(jiān)管行政部門在法定范圍內(nèi)展開相應(yīng)的監(jiān)管工作并進(jìn)行總體協(xié)調(diào)。其次，加強(qiáng)食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)在食品安全行政監(jiān)管中的主導(dǎo)地位?？紤]到食品安全監(jiān)管要求的專業(yè)性和獨(dú)立性，進(jìn)一步將目前由其他行政部門承擔(dān)的食品安全監(jiān)管職能整合到各級(jí)食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍之中，并以法律的形式規(guī)定各級(jí)食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)在具體的食品安全執(zhí)法過程中，負(fù)責(zé)不同執(zhí)法部門監(jiān)管工作的具體協(xié)調(diào)。再次，食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)采取垂直管理方式。所有食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)統(tǒng)一接受國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局的領(lǐng)導(dǎo)，下級(jí)食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)接受上級(jí)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。各行政轄區(qū)的食品安全由同級(jí)食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，本級(jí)人民政府及其他行政機(jī)關(guān)必須在其職責(zé)范圍內(nèi)予以積極配合。通過以上食品安全行政監(jiān)管體制上的創(chuàng)新，即可以有效克服現(xiàn)有食品安全監(jiān)管體制條塊分割，監(jiān)管效率低下的不足。同時(shí)確立由食品安全委員會(huì)負(fù)責(zé)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)、食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)主要的行政監(jiān)管工作和具體協(xié)調(diào)并實(shí)行獨(dú)立于地方政府的垂直管理方式、其他行政管理機(jī)關(guān)和各級(jí)人民政府在各自職責(zé)范圍內(nèi)予以積極配合的高效食品安全行政監(jiān)管體制。

3.2推行統(tǒng)一的強(qiáng)制性食品安全可追溯制度

在對(duì)食品安全行政監(jiān)管進(jìn)行體制創(chuàng)新，確立食品安全監(jiān)管主要由食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)上，即可以對(duì)現(xiàn)有的食品安全行政監(jiān)管質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)各不相同的混亂局面進(jìn)行清理，推行統(tǒng)一的強(qiáng)制性食品安全可追溯制度，作為食品安全行政監(jiān)管的最低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)《食品安全法》第四十二條及相關(guān)法律雖然對(duì)建立食品安全可追溯制度進(jìn)行了原則性規(guī)定，但因?yàn)槿狈ο鄳?yīng)的配套實(shí)施細(xì)則，基本上缺乏可操作性，在具體的實(shí)踐中效果并不明顯。除了規(guī)模較大的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，大多并沒有按照法律的要求建立相應(yīng)的可追溯制度。而且已經(jīng)建立的食品安全可追溯制度也五花八門，有的直接是本企業(yè)制定的安全質(zhì)量管理制度，規(guī)模更大一點(diǎn)的進(jìn)行了普通工業(yè)產(chǎn)品的ISO 9000質(zhì)量認(rèn)證體系或ISO 14000環(huán)境認(rèn)證體系，少數(shù)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者則進(jìn)行了更嚴(yán)格的綠色食品認(rèn)證或HACCP和GMP認(rèn)證。建議在2015年《食品安全法》第四十二條規(guī)定的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步制定統(tǒng)一的強(qiáng)制性食品安全可追溯制度，具體可以借鑒美國(guó)2002年制定的《生物反恐法案》，按照食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的不同環(huán)節(jié)，分別確定統(tǒng)一的GAP(Good Agricultural Practice，良好農(nóng)業(yè)操作規(guī)范)，GMP(Good Manipulate Practice，良好生產(chǎn)操作規(guī)范)，以及HACCP(Hazard Analysis and Critical Control Point，危害分析及關(guān)鍵點(diǎn)控制規(guī)范)食品安全認(rèn)證體系，并限定食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的最終實(shí)現(xiàn)期限[7]。通過統(tǒng)一的強(qiáng)制性食品安全可追溯制度的推行，可以在食品安全行政監(jiān)管過程中給予食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者明確而唯一的食品安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，從而在保證其落實(shí)的基礎(chǔ)上提高食品安全行政監(jiān)管的質(zhì)量和效率。

3.3建立食品安全監(jiān)管的多元追責(zé)機(jī)制

為了對(duì)食品安全監(jiān)管行政機(jī)關(guān)及其工作人員形成足夠的威懾，必須克服現(xiàn)有追責(zé)力度不足的弱點(diǎn)，在制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)上建立包括行政追責(zé)以及行政訴訟追責(zé)在內(nèi)等食品安全監(jiān)管的多元追責(zé)機(jī)制[8]。一方面，針對(duì)現(xiàn)有行政追責(zé)機(jī)制可操作性不強(qiáng)，監(jiān)管不力的行政機(jī)關(guān)及其工作人員在實(shí)踐中難以被追責(zé)的問題。應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有2015年《食品安全法》第一百四十二條到第一百四十五條的基礎(chǔ)上，制定相應(yīng)的食品安全行政追責(zé)實(shí)施細(xì)則，具體規(guī)定“情節(jié)較重”“情節(jié)嚴(yán)重”“產(chǎn)生嚴(yán)重后果”等加重情節(jié)的量化標(biāo)準(zhǔn)，使相應(yīng)的責(zé)任機(jī)關(guān)及其工作人員能得到與其監(jiān)管不力行為相稱的行政處罰。另一方面，針對(duì)現(xiàn)有司法追責(zé)僅包括刑事追責(zé)，行政訴訟追責(zé)缺乏法律依據(jù)的現(xiàn)狀，建議在《行政訴訟法》提起行政訴訟條件的相關(guān)規(guī)定中，增加“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和相關(guān)工作人員沒有履行或沒有及時(shí)履行其法定的行政監(jiān)管職責(zé)，導(dǎo)致其人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)受到侵害的”這一條件，使因?yàn)槭称钒踩姓O(jiān)管不力導(dǎo)致其生命健康受到損害的消費(fèi)者或其直系家屬可以成為合法的行政訴訟被告。通過這一規(guī)定，不僅可以使行政訴訟成為督促食品安全行政監(jiān)管機(jī)關(guān)及其工作人員的有效工具，而且還能避免食品安全事故的受害者因?yàn)榧雍Φ氖称飞a(chǎn)經(jīng)營(yíng)者缺乏賠償能力而得不到任何補(bǔ)償?shù)那闆r發(fā)生。

4　結(jié)語

隨著中國(guó)食品商品化程度的加深，食品安全事件頻繁發(fā)生已成為社會(huì)焦點(diǎn)。從行政法的維度出發(fā)，承擔(dān)著保護(hù)公眾生命健康安全重任的國(guó)家對(duì)食品安全實(shí)行有效的行政監(jiān)管，保證人們能吃到放心食品具有不可推卸的責(zé)任。然而，當(dāng)前各種安全問題食品在市場(chǎng)上頻繁出現(xiàn)的事實(shí)，說明中國(guó)現(xiàn)有食品安全監(jiān)管體制存在很多方面的問題。對(duì)這些問題進(jìn)行認(rèn)真的分析，并在行政法的維度下對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的創(chuàng)新，是提高食品安全監(jiān)管效能的必然選擇。

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Study on administrative law regulation of food safety supervision in China

CHEN Yu-meng

(China University of Political Science and Law, Beijing 100088, China)

At present, the fact that various kinds of safety problems frequently appear in the market shows that there are many problems in the existing food safety supervision system in our country. From the dimension of administrative law on these issues for careful analysis, it can be found that food safety supervision system in our country exists a series problems, such as fragmentation, lack of unified food safety regulation standard, lack of accountability efforts. It is necessary that some corresponding innovations should be taken on the basis of the present situation, to establish an efficient administrative management system with unified and coordinated vertical management, impose an unified mandatory food safety traceability system, and establish multiple accountable mechanisms of food safety supervision, so that the food safety supervision efficiency can be improved substantially.

administrative law; food safety; food safety supervision; innovation path

陳雨萌(1995—)，女，中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院在讀碩士研究生。E-mail：chenyumeng1108@163.com

2016-06-21

10.13652/j.issn.1003-5788.2016.08.054