朱靜如

摘 要：黨的十八屆三中全會(huì)公布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中強(qiáng)調(diào)“加快房地產(chǎn)稅立法，并適時(shí)推進(jìn)改革”。本文由對(duì)這句話的分析引入個(gè)人住房房產(chǎn)稅改革問(wèn)題。首先對(duì)個(gè)人住房房產(chǎn)稅房產(chǎn)稅的功能定位進(jìn)行詳細(xì)剖析，然后分析為實(shí)現(xiàn)功能應(yīng)在稅制設(shè)計(jì)上注意的問(wèn)題，主要是如何合理確定征稅范圍、計(jì)稅依據(jù)和稅率。最后，提出了房產(chǎn)稅稅收收入的使用對(duì)于其功能實(shí)現(xiàn)有直接性的影響。

關(guān)鍵詞：個(gè)人住房房產(chǎn)稅；功能；征稅范圍；計(jì)稅依據(jù)；稅率；用途

房產(chǎn)稅在我國(guó)已經(jīng)不是一個(gè)新的稅種。自1986年國(guó)務(wù)院頒布《中華人民共和國(guó)房產(chǎn)稅暫行條例》起，房產(chǎn)稅便在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)始征收。限于當(dāng)時(shí)社會(huì)環(huán)境的影響，房地產(chǎn)市場(chǎng)尚未興起，住房大多是由政府或單位配給，對(duì)居民自用性住房實(shí)行免稅政策適應(yīng)當(dāng)時(shí)形勢(shì)。隨著社會(huì)的發(fā)展，若是繼續(xù)沿用之前的做法顯然與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r脫節(jié)。2013年在黨的十八屆三中全會(huì)公布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中，出現(xiàn)了完善稅收制度的要求，并強(qiáng)調(diào)“加快房地產(chǎn)稅立法，并適時(shí)推進(jìn)改革”。這短短一句話卻寓意深刻?！凹涌旆康禺a(chǎn)稅立法”，即遵守立法先行的原則，我國(guó)現(xiàn)行的十八個(gè)稅種中，除個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅、車(chē)船稅這三個(gè)稅種是由法律規(guī)定征收外，其余十五個(gè)稅種都是按國(guó)務(wù)院制定的暫行條例征收，加快稅收法制化進(jìn)程不可懈怠。而房地產(chǎn)稅這樣一個(gè)綜合性稅收覆蓋了房產(chǎn)稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅和契稅等多個(gè)稅種，加快房地產(chǎn)稅立法更是重中之重。“適時(shí)推進(jìn)改革”，即主要指對(duì)個(gè)人居住用房由免稅向逐步征稅改革轉(zhuǎn)型，并以法律形式將其穩(wěn)定下來(lái)，以避免房產(chǎn)稅功能的一度缺失。國(guó)家的高度重視、人民的密切關(guān)注預(yù)示著個(gè)人住房房產(chǎn)稅的開(kāi)征已經(jīng)勢(shì)不可擋，但是關(guān)于個(gè)人住房房產(chǎn)稅的開(kāi)征原因、功能定位以及如何開(kāi)征等問(wèn)題的討論也漸趨升溫。

筆者認(rèn)為個(gè)人住房房產(chǎn)稅的首要功能應(yīng)該定位為調(diào)節(jié)社會(huì)財(cái)富分配。以下將從個(gè)人住房房產(chǎn)稅調(diào)節(jié)社會(huì)財(cái)富分配的原因及可能性?xún)蓚€(gè)方面進(jìn)行闡述。

中國(guó)的貧富差距拉大是不可否認(rèn)的事實(shí)，我國(guó)收入基尼系數(shù)長(zhǎng)期超過(guò)0.4的警戒線。而房產(chǎn)是中國(guó)城鎮(zhèn)家庭資產(chǎn)的重要組成部分，2012年房產(chǎn)占城鎮(zhèn)家庭資產(chǎn)的比重高達(dá)56%。然而由于不同地區(qū)相同面積房產(chǎn)價(jià)格的巨大差異，房產(chǎn)不平等對(duì)財(cái)產(chǎn)不平等的貢獻(xiàn)度已經(jīng)達(dá)到了60%左右。[1]從這個(gè)角度看，同一時(shí)期財(cái)產(chǎn)基尼系數(shù)大于收入基尼系數(shù)是合理的。北京大學(xué)中國(guó)社會(huì)科學(xué)調(diào)查中心發(fā)布的《中國(guó)民生發(fā)展報(bào)告2014》指出，中國(guó)的財(cái)產(chǎn)不平等程度在迅速升高：2002年我國(guó)財(cái)產(chǎn)的基尼系數(shù)為0.55，2012年我國(guó)家庭凈財(cái)產(chǎn)的基尼系數(shù)達(dá)到0.73，頂端1%的家庭占有全國(guó)三分之一以上的財(cái)產(chǎn)，底端25%的家庭擁有的財(cái)產(chǎn)總量?jī)H在1%左右。房產(chǎn)兼具投資品和消費(fèi)品的雙重屬性。首次置業(yè)需求、改善性需求和投資性需求都持續(xù)旺盛，加上中國(guó)的住房保障體系和住房租賃市場(chǎng)的不健全，很多城鎮(zhèn)低收入家庭的基本住房需求難以滿(mǎn)足，這使得城鎮(zhèn)住房長(zhǎng)期以來(lái)處于明顯的供不應(yīng)求狀態(tài)。

房?jī)r(jià)呈上升趨勢(shì)，而持有房產(chǎn)的成本又極低，這是房產(chǎn)投資屬性不斷強(qiáng)化的主要原因。我國(guó)的個(gè)人住房房產(chǎn)稅一直處于缺失狀態(tài)。較高收入家庭以及一些腐敗人員通過(guò)特殊途徑囤房炒房現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。數(shù)據(jù)顯示，如果將“偶爾居住”的存量房視為空置房，我國(guó)城鎮(zhèn)存量房空置率已經(jīng)從2007年的2.8%提高到了2011年的3.8%，東部地區(qū)的城鎮(zhèn)存量房空置率更是從3.2%提高到了4.5%。在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)征個(gè)人住房房產(chǎn)稅，提高房產(chǎn)持有成本，首先能抑制一部分投資投機(jī)需求，提高房產(chǎn)二級(jí)市場(chǎng)的交易量，進(jìn)而在一定程度上緩解住房供求矛盾。加之合理的稅制設(shè)計(jì)，使富人多繳稅而窮人少繳甚至不繳稅，即從量能課稅原則出發(fā)，能夠促進(jìn)社會(huì)所得的公平分配。[2]

關(guān)于“培植房產(chǎn)稅作為地方稅收主體稅種，組織地方財(cái)政收入”，筆者認(rèn)為其存在一定的現(xiàn)實(shí)意義，但是在當(dāng)前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下尚欠缺可行的條件。

2013年8月1日，“營(yíng)改增”在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)“1+7”行業(yè)全面推開(kāi)，對(duì)現(xiàn)行的地方稅收體系形成一定沖擊。營(yíng)業(yè)稅是地方稅種，約占地方財(cái)政收入的25%，而增值稅的稅收分配是中央占大頭（75%）、地方占小頭（25%）。隨著“營(yíng)改增”的全面鋪開(kāi)，地方主體稅種將處于“懸空”狀態(tài)，這對(duì)地方財(cái)政收入的影響不容小覷，這迫切要求新型地方稅收體系的構(gòu)建。未來(lái)地方稅收體系構(gòu)建的重點(diǎn)在于資源稅及房產(chǎn)稅。并且在下一步的稅收改革中，構(gòu)建地方稅體系的工作，不能也不宜在現(xiàn)行稅制體系中打主意，而只能也應(yīng)當(dāng)另辟蹊徑——由增設(shè)專(zhuān)屬于地方政府的主體稅種做起，增設(shè)對(duì)居民個(gè)人征收的財(cái)產(chǎn)稅就是一個(gè)重要措施，而其中就包括房產(chǎn)稅。

另外，土地出讓收入占地方財(cái)政收入的比重相當(dāng)大（如圖1）。而土地是一種寶貴的不可再生資源，隨著土地出讓?zhuān)粚谜呀窈?0年到70年的土地收益一次性收取，實(shí)際上是預(yù)支了未來(lái)若干年土地收益總和。政府手中的地越來(lái)越少，這種透支不可避免的將導(dǎo)致土地財(cái)政的衰敗，勢(shì)必會(huì)對(duì)地方財(cái)政造成巨大的打擊。而合理征收房產(chǎn)稅才是符合可持續(xù)發(fā)展的道路。從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)角度出發(fā)，房產(chǎn)稅有利于促進(jìn)政府公共部門(mén)各項(xiàng)功能的發(fā)揮；再者，由于房產(chǎn)稅具有稅源非流動(dòng)性、稅收收入成長(zhǎng)性、課稅的直接收益性、對(duì)土地強(qiáng)依附性等特點(diǎn)，使得房產(chǎn)稅有著籌集財(cái)政收入的巨大潛力。[3]

圖1

但現(xiàn)實(shí)的情況下能不能把房產(chǎn)稅打造成地方主體稅種，以及怎樣才能把房產(chǎn)稅打造成地方主體稅種，這些問(wèn)題一直備受爭(zhēng)議。筆者認(rèn)為，在現(xiàn)在一切都不成熟的條件下，將房產(chǎn)稅打造成地方主體稅種還為時(shí)尚早。根據(jù)滬、渝兩地試點(diǎn)的情況可以明顯得到這個(gè)結(jié)論。而且培植房產(chǎn)稅作為地方稅收主體稅種也面臨地方土地財(cái)政的阻力，房產(chǎn)稅收入與地方財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度比較平穩(wěn)，遠(yuǎn)不及土地有償使用收入的增長(zhǎng)速度，房產(chǎn)稅財(cái)政貢獻(xiàn)低，從而導(dǎo)致地方政府積極性不高，目前房產(chǎn)稅仍難改地方政府賣(mài)地沖動(dòng)，這必將影響房產(chǎn)稅的征管。[4]

筆者認(rèn)為個(gè)人住房房產(chǎn)稅稅收的功能不能定位于“調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)，遏制房?jī)r(jià)過(guò)快上漲”。首先，房?jī)r(jià)是由市場(chǎng)供求決定的，稅收不能過(guò)多干預(yù)，否則就違背了稅收中性的原則。其次，個(gè)人住房房產(chǎn)稅對(duì)房?jī)r(jià)的影響非常小。房?jī)r(jià)上漲是趨勢(shì)，征收房產(chǎn)稅對(duì)房?jī)r(jià)的抑制作用只能是短期的，不能期望房產(chǎn)稅改革會(huì)促使滬渝兩地乃至全國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格明顯下降。即便征稅增加了房產(chǎn)持有和交易成本，在需求旺盛尤其是房?jī)r(jià)上漲預(yù)期明確的情況下，投機(jī)炒房者承擔(dān)的稅負(fù)最終還是會(huì)轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者頭上，可能導(dǎo)致房?jī)r(jià)更高。

以上是筆者對(duì)個(gè)人住房房產(chǎn)稅功能定位的看法，而決定個(gè)人住房房產(chǎn)稅功能能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵還是在于如何征收管理。筆者將從征稅范圍、計(jì)稅依據(jù)、稅率設(shè)計(jì)和稅收用途這四個(gè)方面論述。

個(gè)人住房房產(chǎn)稅的征稅范圍問(wèn)題集中在是否要對(duì)存量房征收房產(chǎn)稅，計(jì)稅依據(jù)問(wèn)題在于是按面積征收合理還是按價(jià)格征收合理。目前大部分學(xué)者的主張是應(yīng)當(dāng)對(duì)存量房征收房產(chǎn)稅。筆者也認(rèn)同這種觀點(diǎn)，如果不對(duì)存量房征稅，能體現(xiàn)法律上的既往不咎、先告知再征稅的原則，更容易讓居民接受。但按增量房產(chǎn)征稅的制度缺陷也很明顯，稅收規(guī)模偏小使房產(chǎn)稅難以發(fā)揮調(diào)控功能。而對(duì)存量房征稅又是一個(gè)十分敏感問(wèn)題，由于房產(chǎn)稅是直接稅，這將直接增加居民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。這種直接性帶來(lái)的影響，猶如小區(qū)物業(yè)公司對(duì)居民收取物業(yè)費(fèi)之后，居民就會(huì)對(duì)物業(yè)的工作實(shí)時(shí)監(jiān)督，一旦小區(qū)任何一個(gè)方面出現(xiàn)問(wèn)題就會(huì)遭到居民的討伐。而在房產(chǎn)稅的征收下，小區(qū)就等于整個(gè)社會(huì)，政府所處的位置就是物業(yè)公司。一旦房產(chǎn)稅稅收收入的征收或使用有失公平，必然給政府帶來(lái)巨大的政治壓力。

其次，無(wú)論是只對(duì)增量征收還是增量、存量一并征收，都涉及普遍征稅和選擇征稅的抉擇。選擇性征稅主要是針對(duì)投資性房產(chǎn)，出發(fā)點(diǎn)是保障居民基本生活購(gòu)置房產(chǎn)不征稅，從而發(fā)揮房產(chǎn)稅促進(jìn)收入分配和調(diào)控經(jīng)濟(jì)的作用。當(dāng)然，最首要的是要考慮當(dāng)?shù)鼐用褡鳛榉恐魇欠裼屑{稅能力。國(guó)民消費(fèi)觀念是“居者有其屋”，很多家庭都是集三代之力買(mǎi)房或是貸款買(mǎi)房，以及在一些特殊的情況下有住房不代表其有納稅能力，在這種情況下就要適當(dāng)?shù)慕o予免稅優(yōu)惠。但選擇性征稅也存在問(wèn)題：一是使得稅收制度復(fù)雜化，征收成本高；二是不符合財(cái)產(chǎn)稅普遍征稅原則；三是不符合公正原則。

而如何做到更加公平，這要在計(jì)稅依據(jù)上體現(xiàn)。筆者認(rèn)為應(yīng)先設(shè)置一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，家庭人均擁有住房面積達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)才開(kāi)始征稅，否則免征，而具體征收多少則要依據(jù)房產(chǎn)稅稅基評(píng)估方法確定的房產(chǎn)價(jià)值，這樣既考慮家庭之間住房面積的差異也考慮地區(qū)房?jī)r(jià)的差異，兩者相結(jié)合才能做到足夠公平。以市場(chǎng)評(píng)估值為計(jì)稅依據(jù)能更好地反映房產(chǎn)的市場(chǎng)真實(shí)價(jià)值，體現(xiàn)公平性和“量能負(fù)擔(dān)”的原則，同時(shí)也能達(dá)到使稅收和經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步增長(zhǎng)的目的。然而在當(dāng)前房產(chǎn)評(píng)估信息系統(tǒng)并不完善的情況下，筆者認(rèn)為可以暫用交易價(jià)格作為計(jì)稅依據(jù)，待評(píng)估信息系統(tǒng)建立之后必須按照評(píng)估價(jià)格征稅。

當(dāng)前對(duì)房產(chǎn)稅稅率設(shè)計(jì)的問(wèn)題爭(zhēng)議最多。較高的稅率可以較大幅度地遏制投資性需求，進(jìn)而深度影響房?jī)r(jià)，同時(shí)還能增加房產(chǎn)稅稅收，加大調(diào)節(jié)收入分配的力度，但過(guò)高的稅率又會(huì)誤傷剛性需求。[6]房地產(chǎn)行業(yè)涉及的產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)，可以說(shuō)是我國(guó)的支柱性產(chǎn)業(yè)，一旦高稅率拖垮了房地產(chǎn)市場(chǎng)，經(jīng)濟(jì)將會(huì)受到嚴(yán)重打擊。由此可見(jiàn)，高稅率的弊端可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于高稅率帶來(lái)的好處。筆者認(rèn)為，稅率問(wèn)題牽涉地方之間的發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題，尚需中央政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)決定?？捎芍醒胝?guī)定一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的幅度稅率，這個(gè)幅度稅率可定在1%到3%之間。另外，還應(yīng)根據(jù)坐落地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同和房屋用途不同規(guī)定差別稅率。

個(gè)人住房房產(chǎn)稅稅收收入該如何使用也是值得地方政府重視的問(wèn)題。這也是能否發(fā)揮其調(diào)節(jié)財(cái)富分配功能的關(guān)鍵之所在。從深層次的角度看，它決定了個(gè)人住房房產(chǎn)稅能否得到群眾支持。房產(chǎn)稅征收的稅收收入將主要用于保障性住房特別是廉租房和公共租賃住房建設(shè)等，以解決低收入家庭住房困難等民生問(wèn)題，還可以直接給予住房困難家庭一定的生活補(bǔ)貼，將房產(chǎn)稅金轉(zhuǎn)向貧困和低收入群體，這也緩解了在轉(zhuǎn)讓、出租等房產(chǎn)二級(jí)市場(chǎng)上必然存在的稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁問(wèn)題。還可以用于完善地方公共基礎(chǔ)設(shè)施。如果資金執(zhí)行不力或者在廉租房制度上仍然漏洞百出，使真正窮人得不到廉租房，而廉租房卻成為富人等特殊人群的福利品，那么個(gè)人住房房產(chǎn)稅的征收就失去協(xié)調(diào)社會(huì)不公不均的現(xiàn)實(shí)意義，甚至加劇社會(huì)不公。

總之， 房產(chǎn)稅改革是一個(gè)長(zhǎng)期漸進(jìn)的過(guò)程。改革的思路已經(jīng)從“先試點(diǎn)、再拓展”轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋攘⒎?、后推進(jìn)”。社會(huì)上對(duì)房地產(chǎn)稅立法的時(shí)間表眾說(shuō)紛紜。但可以肯定的是房產(chǎn)稅改革是一個(gè)從局部到全劇、從增量到存量、從低稅負(fù)到合理稅負(fù)的過(guò)程。（作者單位：安徽大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

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