摘要：推進“供給側(cè)”結(jié)構(gòu)性改革是一個重大的經(jīng)濟學(xué)理論和實踐問題。在我國糧食領(lǐng)域存在著糧食品種產(chǎn)銷結(jié)構(gòu)、供需結(jié)構(gòu)失衡問題。糧食“供給側(cè)”是基礎(chǔ)，“需求側(cè)”是目標，二者存在相互依存、相互制約、相互促進的關(guān)系。根據(jù)對我國糧食宏觀形勢作出的客觀評估，應(yīng)以“五大發(fā)展新理念”為引領(lǐng)，堅守糧食總量安全、質(zhì)量安全、農(nóng)民增收、市場穩(wěn)定“四條底線”，以糧食“供給側(cè)”結(jié)構(gòu)改革為主線，推動糧食“供給側(cè)”與“需求側(cè)”結(jié)構(gòu)改革同步發(fā)力，促進糧食“兩側(cè)”結(jié)構(gòu)相互協(xié)調(diào)與適應(yīng)。

關(guān)鍵詞：供給側(cè)；需求側(cè)；結(jié)構(gòu)改革；協(xié)調(diào)適應(yīng)

中圖分類號：F325.1文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2016）03-0042-07

我國糧食生產(chǎn)“十二連增”，2015年總產(chǎn)量達到62143.5萬噸，比上年增長2.4%；①糧食收購量“連年提升”，2015年各類糧食企業(yè)的收購總量超過42420萬噸，比上年增長2.7%。②然而，糧食“總產(chǎn)量高、收購量高、進口量高”等“三高疊加”的怪象也隨之而來。與此相關(guān)，我國糧食陷入了價格“天花板”、成本“地板”的“夾板”壓力的困境?！肮窒蟆焙汀袄Ь场睂?dǎo)致糧食市場價格扭曲、“糧食市場失靈”，并產(chǎn)生了諸多負面問題：宏觀調(diào)控措施的作用越來越失去效力，單純依靠敞開收購、提高托市收購價格來保護農(nóng)民種糧積極性的空間越來越小；糧食生產(chǎn)和庫存分布日益向核心產(chǎn)區(qū)集中，糧食主產(chǎn)區(qū)收儲壓力加??；全國政策性糧食庫存連年增加，財政負擔加重。如何應(yīng)對新挑戰(zhàn)、克服新問題，成為繞不過去的“坎”。在此背景下，對糧食“供給側(cè)”和“需求側(cè)”（以下簡稱“兩側(cè)”）結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵與辯證關(guān)系，以及以“供給側(cè)”結(jié)構(gòu)改革為主線，推動“兩側(cè)”結(jié)構(gòu)改革同步發(fā)力問題進行探討尤為重要和必要。

一、糧食“兩側(cè)”結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵及辯證關(guān)系

“供給側(cè)”結(jié)構(gòu)和“需求側(cè)”結(jié)構(gòu)包含豐富的底蘊，具有深刻的內(nèi)涵。它們都是社會再生產(chǎn)的有機組成部分，相互依存、相互制約、相互促進。其中，糧食“供給側(cè)”是基礎(chǔ)，“需求側(cè)”是目標。實施糧食結(jié)構(gòu)性改革，必須以糧食“供給側(cè)”結(jié)構(gòu)改革為重點，同時從“兩側(cè)”結(jié)構(gòu)改革同步發(fā)力，最終實現(xiàn)二者相互適應(yīng)和協(xié)調(diào)。通過實施這項重要改革，推動糧食更有質(zhì)量、更有效益、更可持續(xù)發(fā)展。

1.糧食“供給側(cè)”結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵

經(jīng)濟學(xué)意義上的“供給側(cè)”結(jié)構(gòu)一般包括勞動力、土地與自然資源、資本、科技創(chuàng)新和管理制度五大要素，其中管理制度創(chuàng)新尤其關(guān)鍵。如果對糧食構(gòu)成體系或構(gòu)成結(jié)構(gòu)進行具體分析，那么，糧食“供給側(cè)”結(jié)構(gòu)包含三個層面的內(nèi)容：一是產(chǎn)業(yè)層面的供給。即向社會和市場供應(yīng)門類多樣、品種多彩、品質(zhì)優(yōu)良的原糧或成品糧，像大米、小麥、玉米、大豆、薯類，以及加工品面粉、米粉、油脂、各種方便食品及其服務(wù)等。這種供給直接與終端消費相連接，是廣大居民最直接感受到的供給。二是要素層面的供給。指加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所必需的土地、勞動力、資本、技術(shù)，以及生態(tài)環(huán)境等。前4種是眾所公認、沒有異議的要素。這里特別強調(diào)，良好的生態(tài)環(huán)境也

收稿日期：2016-02-16

作者簡介：丁聲俊，男，中國糧食經(jīng)濟學(xué)會常務(wù)理事，研究員（北京100037）。

是極重要的要素，尤其對于提升糧食及大宗農(nóng)產(chǎn)品的“健康產(chǎn)能”更是不可或缺。三是制度層面的供給。為實現(xiàn)糧食管理高效化、標準化和規(guī)范化，必須在糧食“供給側(cè)”根據(jù)實際需要形成必要的制度體系，乃至實現(xiàn)全面的制度化，具體包括糧食流通管理條例、糧食倉儲管理制度、糧食質(zhì)量管理制度、糧食加工企業(yè)管理制度、糧食企業(yè)財務(wù)管理制度、糧食安全生產(chǎn)管理制度、糧情定期檢測制度等。以上三個層面的供給都不可或缺、不可替代。其中，“供給側(cè)”制度供給非但不可忽視，反而需要加強和完善。

2.糧食“需求側(cè)”結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵

與糧食“供給側(cè)”結(jié)構(gòu)相對應(yīng)，糧食“需求側(cè)”結(jié)構(gòu)一般包括投資、消費和出口三方面內(nèi)容，通常稱作“三駕馬車”。一是關(guān)于投資。農(nóng)業(yè)糧食產(chǎn)業(yè)向來患“資金饑渴癥”，投入必要的公共財政資金是“及時雨”，包括高標準基本糧田建設(shè)、水利灌溉設(shè)施建設(shè)、現(xiàn)代糧倉建設(shè)、糧食主產(chǎn)區(qū)的轉(zhuǎn)移支付、糧食大縣（市）的獎勵等在內(nèi)的資金投入，以及小額信貸優(yōu)惠等，一般來說都是必要的有效投資。二是關(guān)于消費。糧食消費分為生活性消費與生產(chǎn)性消費：前者作為生活資料供應(yīng)給各類消費群體；后者作為生產(chǎn)資料（即原料）供應(yīng)給食品、飼料、醫(yī)藥、釀造等工業(yè)部門。糧食消費結(jié)構(gòu)包括口糧、飼料用糧、工業(yè)用糧、種子用糧，以及自然消耗。隨著民眾食物結(jié)構(gòu)和工業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，糧食消費結(jié)構(gòu)和消費數(shù)量也不斷相應(yīng)改變，其中飼料糧消費的比重更快增長，我國目前就處于這個消費階段。三是關(guān)于出口。我國糧食出口量向來有限，而且過去長期內(nèi)糧食進出口只是為了品種調(diào)節(jié)。例如，在過去出口1噸大米，換回2噸小麥。但是，改革開放以來，我國實行“兩個市場、兩種資源”，是完全必要和正確的。近年來，我國糧食開放程度更大，糧食日益趨向國際化，進口量遠大于出口量。不過，我國的多種雜糧在國際市場上獨占鰲頭，擁有廣闊市場。

3.糧食“兩側(cè)”結(jié)構(gòu)的辯證關(guān)系

從糧食再生產(chǎn)的過程看，生產(chǎn)位于前端，消費位于終端。顯然，糧食“供給側(cè)”是“源”，糧食“需求側(cè)”是“流”。時下，媒體輿論多聚焦于“供給側(cè)”結(jié)構(gòu)這個“熱詞”，而相比較少關(guān)注“需求側(cè)”結(jié)構(gòu)。這對于強調(diào)糧食供求矛盾的主要方面，即以糧食“供給側(cè)”結(jié)構(gòu)改革為主線是必要的。然而必須客觀認識到，“供給側(cè)”和“需求側(cè)”結(jié)構(gòu)存在于千變?nèi)f化的經(jīng)濟活動的統(tǒng)一體中，糧食“供給側(cè)”是基礎(chǔ)，“需求側(cè)”是目標。它們都是社會再生產(chǎn)的有機組成部分，存在相互依存、相互制約、相互促進的辯證關(guān)系。實施糧食“兩側(cè)”結(jié)構(gòu)改革，必須首先從源頭著手和著力、同時從“源與流”的“兩端”同步發(fā)力?！?016年政府工作報告》進一步強調(diào)，“加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，增強創(chuàng)新發(fā)展動力”與“深挖國內(nèi)需求潛力，開拓發(fā)展更大空間”。兩個重要觀點相輔相成、相得益彰，充分體現(xiàn)了“在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”的辯證關(guān)系。如是，既強調(diào)供求又不忽視需求，如兩條腿走路，是經(jīng)濟宏觀管理必須把握的平衡關(guān)系。endprint

與此同時，糧食“供給側(cè)”結(jié)構(gòu)改革應(yīng)是主著力點，這既符合客觀經(jīng)濟規(guī)律，又切合糧食供求關(guān)系的實際。在當前宏觀經(jīng)濟“三期疊加”及新常態(tài)的大背景下，我國糧食呈現(xiàn)“三個三”的問題：一是糧食生產(chǎn)量高、庫存量高、進口量高等“三高”的怪象；二是優(yōu)良品種和低端品種矛盾、主產(chǎn)地和主銷地矛盾、國內(nèi)市場和國外市場深層次矛盾加劇的“三加劇”現(xiàn)象；三是加工粗放、物流粗放、倉儲粗放等“三粗放”方式。造成以上問題的主要根源在于，糧食“供給側(cè)”結(jié)構(gòu)與糧食“需求側(cè)”結(jié)構(gòu)之間存在偏差和不相適應(yīng)。從歷史的原因分析，在糧食短缺時代，糧食“供給側(cè)”和“需求側(cè)”追求的政策目標都是糧食“有沒有”“夠不夠”，千方百計讓百姓“吃飽”。而如今我國已告別了糧食短缺時代，在民眾溫飽問題已得到解決的條件下，糧食“需求側(cè)”結(jié)構(gòu)已變?yōu)橐浴皟?yōu)不優(yōu)”“好不好”為追求目標，即追求糧食等食物“優(yōu)質(zhì)、多樣、營養(yǎng)、保健、安全、方便”的趨勢日益加強。然而，糧食“供給側(cè)”結(jié)構(gòu)仍然以“有沒有”“夠不夠”為政策追求目標，結(jié)果導(dǎo)致糧食生產(chǎn)與消費脫節(jié)，造成了低端品種相對過剩與優(yōu)質(zhì)品種短缺并存的現(xiàn)象，也造成了糧食“兩側(cè)”結(jié)構(gòu)之間的偏差和不相適應(yīng)。這種差異性最終導(dǎo)致了“兩側(cè)”結(jié)構(gòu)負面的相互制約作用和上述“三個三”的癥結(jié)。如果不緊緊抓住糧食“供給側(cè)”結(jié)構(gòu)改革的重點，則不僅無法解決現(xiàn)有的結(jié)構(gòu)失衡問題，而且還有可能產(chǎn)生新的糧食產(chǎn)銷、供求結(jié)構(gòu)失衡。

二、我國糧食宏觀形勢判斷

目前我國糧食面臨的問題和挑戰(zhàn)，引起廣泛的思量和思謀，產(chǎn)生不同的策劃和策略，其主要原因在于對糧食宏觀形勢的不同判斷。有研究者認為，國內(nèi)糧食已經(jīng)“供過于求”，出現(xiàn)嚴重過剩，甚至冒出一種論調(diào)，國外進口糧食比國內(nèi)生產(chǎn)糧食便宜得多，“種糧不如買糧”，利用國際糧食市場更合算，應(yīng)“放棄國內(nèi)糧食生產(chǎn)”，讓耕地“休養(yǎng)生息”。這種貌似合算的判斷，其實是一種片面的誤判。從這種誤判出發(fā)，有可能把糧食“兩側(cè)”結(jié)構(gòu)改革引入歧途。當前我國糧食發(fā)展進入新的關(guān)鍵階段，正確判斷全國糧食宏觀形勢是促進供給和需求“兩條腿”走路的出發(fā)點。

1.國產(chǎn)糧食供給總量仍有缺口

依據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)計算，在我國糧食生產(chǎn)量“連增”和收購量“連升”的喜人成就背后，卻隱藏著令人“擔憂”的困擾，國產(chǎn)糧食供給總量與需求相比仍存在缺口。也就是說，目前我國國內(nèi)糧食供求基本面沒有發(fā)生重大變化，國產(chǎn)糧食并不存在“嚴重過?！?。2012—2014年我國糧食產(chǎn)需缺口每年在1000億斤左右。據(jù)有關(guān)測算，2014/2015年度我國糧食消費總量約在12500億斤左右，而當年的糧食產(chǎn)量為12428億斤，從糧食總量上看產(chǎn)需基本平衡，從品種結(jié)構(gòu)上看，除玉米產(chǎn)大于需1000多億斤外，稻谷、小麥產(chǎn)需亦基本平衡。③由這些數(shù)據(jù)計算可知，我國糧食產(chǎn)銷相抵不是“盈余”，而是“產(chǎn)不足需”，存在572億斤的缺口。既然糧食總量有缺口，為何會出現(xiàn)上述種種問題和挑戰(zhàn)？這在很大程度上是由于糧食“過度進口”產(chǎn)生的“外部負面效應(yīng)”所致。2015年我國各大宗農(nóng)產(chǎn)品進口量及與2014年相比的增幅如下：玉米為473萬噸，增長82%；小麥為297萬噸，增長0.05%；大米為335萬噸，增長31%；大豆為8169萬噸，增長14.42%；大麥為創(chuàng)紀錄的1070萬噸，增長98%；高粱也創(chuàng)紀錄達到1069萬噸，增長85%。此外，2015年還進口DDGS飼料682萬噸，較上年增長6%；進口木薯937萬噸，同比增長8.4%。④如此過量的、超越國內(nèi)市場需求的糧食“外部供給”，產(chǎn)生了“負外部效應(yīng)”，造成國內(nèi)糧食“供給側(cè)”結(jié)構(gòu)與“需求側(cè)”結(jié)構(gòu)脫節(jié)，形成了大量的無效供給，加大了糧食“供給側(cè)”結(jié)構(gòu)與“需求側(cè)”結(jié)構(gòu)的偏差和不平衡性。

2.個別糧食品種相對階段性“過?！?/p>

在看到我國國產(chǎn)糧食總量并不存在“嚴重過剩”的同時，必須清醒正視個別糧食品種的產(chǎn)能和庫存量確實存在階段性相對過剩。最突出的是玉米的產(chǎn)能和庫存量過大，導(dǎo)致供求失衡。在前些年，玉米曾經(jīng)供不應(yīng)求需要大量進口，然而僅僅數(shù)年就形勢大變，玉米儲存過量、銷售困難問題日益凸顯。究其原因，在糧食短缺時代，糧食政策目標偏重于增加糧食產(chǎn)量，甚至不惜成本、不顧危害生態(tài)環(huán)境。近年來，在包括農(nóng)業(yè)“獎補”政策和比較效益高等多種原因下，我國玉米種植面積不斷擴大，而大豆等雜糧作物則連續(xù)趨減。2005—2014年，全國玉米種植面積累計擴大45%，小麥擴大12%，水稻擴大7%；同期豆類、小品種谷物等雜糧作物縮減25%。與此相應(yīng)，全國玉米產(chǎn)量年均增長5.2%，同期累計增長65%。到2012年，我國玉米產(chǎn)量首次超過稻谷總產(chǎn)量，躍居全國第一大糧食作物的地位。目前，我國玉米正常年總產(chǎn)量達到2.15億噸以上，而玉米年消費量在1.7億噸—2.0億噸之間。⑤與此同時，作為玉米替代品的高粱、大麥、木薯干，以及其他精飼料的進口量猛增。2014/2015年度，我國以上三種產(chǎn)品的進口量達到3758萬噸，較上年度增加2117萬噸以上，估算這些替代品減少國產(chǎn)玉米消費量1000多萬噸。⑥與產(chǎn)量猛增相應(yīng)，同期的“臨儲玉米”收購量也顯著增加：銷售不出去的玉米，都由國家兜底收購存進倉庫里。截至2016年1月31日，我國臨儲玉米累計收購量已達到8155萬噸，到2015/2016糧食年度結(jié)束時，玉米“臨儲”收購量有望突破9000萬噸。⑦國儲玉米庫存量達到創(chuàng)紀錄的1.5億噸以上，庫存量占總產(chǎn)量之比達60%—70%。國家為“臨儲玉米”的財政支出增至1800億元，加重了公共財政負擔。這表明，造成我國玉米產(chǎn)能和庫存相對過剩，除了國內(nèi)政策和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的原因，玉米和替代玉米的各種小品種糧食及精飼料的“過度進口”，也是重要因素。我國玉米確實需要合理“去產(chǎn)能”和“去庫存”。

綜上所述，我國糧食形勢有喜有憂，總體上“喜大于憂”；有盈有缺，個別品種“盈大于缺”，主要是玉米等品種存在階段性、結(jié)構(gòu)性過剩，供給結(jié)構(gòu)與需求結(jié)構(gòu)之間存在偏差。對糧食宏觀形勢的客觀判斷，為以糧食“供給側(cè)”結(jié)構(gòu)為重點、“兩側(cè)”結(jié)構(gòu)改革同步發(fā)力的結(jié)構(gòu)改革提供了基本依據(jù)。endprint

三、糧食“兩側(cè)”結(jié)構(gòu)的“短板”

推進以糧食“供給側(cè)”為主著力點、從“兩側(cè)”結(jié)構(gòu)同步發(fā)力的重大改革，必須首先認清糧食“供給側(cè)”和“需求側(cè)”結(jié)構(gòu)的“短板”，以精準發(fā)力，有效加強“兩側(cè)”結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性。

1.糧食“供給側(cè)”結(jié)構(gòu)的短板

從糧食再生產(chǎn)的“前端”，即“供給側(cè)”結(jié)構(gòu)考察，目前存在“五短”，或者叫“五低”。

第一，“兩個積極性”低。即糧食主產(chǎn)區(qū)和廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性低。多年來，糧食生產(chǎn)成本快速上漲，進入高成本時代，致使種糧比較收益降低。20世紀90年代中期以來，我國農(nóng)業(yè)投入產(chǎn)出環(huán)境發(fā)生了轉(zhuǎn)折性變化，最突出的就是各類農(nóng)產(chǎn)品投入量的增長普遍高于產(chǎn)出的增長，農(nóng)業(yè)收益率出現(xiàn)了趨勢性下降。種子、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜、機械作業(yè)、排灌、土地租金、勞動成本等直接生產(chǎn)成本是推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總成本上升的主要因素，已占總成本的80%以上，還呈上升勢頭。⑧此外，機會成本增加也是一個不可忽視的重要原因。農(nóng)業(yè)糧食生產(chǎn)成本快速上揚的直接影響就是擠壓農(nóng)民種糧的收益日趨低微，農(nóng)民靠種糧增收愈加困難。與此相關(guān)，農(nóng)村青壯年勞動力“種糧意愿”明顯減弱甚至“厭農(nóng)”“棄糧”，土地撂荒、“空心村”現(xiàn)象在多處可見，造成農(nóng)業(yè)糧食缺乏現(xiàn)代職業(yè)隊伍。如何保護糧食主產(chǎn)區(qū)和農(nóng)民種糧的“兩個積極性”，是越來越值得重視的基本問題。

第二，要素資源人均數(shù)量和稟賦低。我國人均要素資源的一個顯著特點是，人均數(shù)量少，特別是耕地和淡水資源稀缺，人均耕地不及世界平均水平的1/4。同時，由于化肥施用量過多及施用結(jié)構(gòu)不合理，造成土壤板結(jié)和有機質(zhì)降低，加之面源污染嚴重，致使耕地稟賦降低。據(jù)統(tǒng)計，目前我國有8類土地污染問題最為突出，分別是重污染企業(yè)用地及周邊土壤、工業(yè)廢棄地、工業(yè)園區(qū)、固廢集中處理處置場地、采油區(qū)、采礦區(qū)、污水灌溉區(qū)、干線公路兩側(cè)等局部地區(qū)，其中重金屬已成為最主要的污染物。目前，有5000多萬畝耕地重金屬污染嚴重，已不適于耕作。⑨另外，作為農(nóng)業(yè)糧食生產(chǎn)命脈的水源短缺，地下水超采，在華北地區(qū)形成許多“地下漏斗”。耕地和水源短缺及其后備資源不足，導(dǎo)致資源約束壓力愈益加重。

第三，生產(chǎn)布局與資源配置對稱性低。隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整，我國糧食生產(chǎn)格局發(fā)生根本轉(zhuǎn)變，重心北移，糧食生產(chǎn)日益向北方主產(chǎn)區(qū)集中，突出標志就是由“南糧北調(diào)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨奔Z南運”，這種轉(zhuǎn)變導(dǎo)致生產(chǎn)布局與資源配置明顯不對稱。例如，需要日照充足、水源豐富、土壤肥沃的稻谷生產(chǎn)，由條件優(yōu)越的南方尤其是長江流域，轉(zhuǎn)移到氣溫低、日照短、水源缺等條件都比較差的北方特別是東北地區(qū)。一些適宜于種植雜糧作物的干旱、半干旱地區(qū)，卻大面積種植玉米，致使玉米產(chǎn)能大幅度提高，而雜糧作物生產(chǎn)萎縮。這種“供給”明顯違背經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，更與合理利用和保護農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境格格不入。

第四，農(nóng)民組織化程度低。隨著農(nóng)村改革的深化和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，一家一戶的“小農(nóng)生產(chǎn)方式”越來越不適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、市場化、國際化的需要。一是生產(chǎn)規(guī)模小，難以使用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)裝備，難以采用現(xiàn)代技術(shù)方法；二是組織化程度低，市場地位低下，在國內(nèi)外市場上的競爭力弱??；三是農(nóng)戶身單力薄，面對自然災(zāi)害無能為力，損失嚴重。雖然近年來我國農(nóng)民專業(yè)合作社組織取得長足發(fā)展，但數(shù)量依然較少。截至2015年10月底，全國農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)量達到147.9萬個，比2014年年底增長15.5%；入社農(nóng)戶9997萬戶，覆蓋全國41.7%的農(nóng)戶。在合作社總數(shù)中，各級示范社約有13.5萬多個。⑩農(nóng)民組織化水平低，難以運用現(xiàn)代技術(shù)、現(xiàn)代裝備、現(xiàn)代方法，難以與國內(nèi)外大市場連接，已成為發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的束縛。

第五，糧食競爭力低。我國糧食在國內(nèi)外統(tǒng)一市場尤其是在國際市場上的競爭力很低，話語權(quán)微弱。總體看，我國農(nóng)業(yè)糧食生產(chǎn)還處在粗放化狀態(tài)，科技種田的水平低，而物質(zhì)消耗高、成本高、污染重。所有這些，導(dǎo)致我國糧食的市場競爭力薄弱。近年來，我國糧食企業(yè)在與國際大糧商的競爭中多處于下風(fēng)與被動地位。國外糧食大量涌入導(dǎo)致“過度進口”，給國內(nèi)農(nóng)業(yè)糧食產(chǎn)業(yè)和糧食市場帶來沉重壓力。這就是國內(nèi)糧食企業(yè)競爭力薄弱的一個表現(xiàn)。糧食“過度進口”意味著“外部供給”過量，必然沖擊國內(nèi)市場。

2.糧食“需求側(cè)”結(jié)構(gòu)的短板

與糧食“供給側(cè)”結(jié)構(gòu)相對應(yīng)，糧食“需求側(cè)”結(jié)構(gòu)也明顯存在“五短”，或者叫“五弱”。

第一，市場機制作用勢弱。2005年以來我國實行了糧食最低收購價政策，從2008年以后對玉米、大豆實施了臨時收儲措施。在當年的歷史環(huán)境條件下，實施“托市”和“臨儲”的政策措施是必要的。但在它發(fā)揮重大歷史作用的背后，“悄悄”形成了以政府定價為主的強勢“政策市”，形成國內(nèi)外糧食價格倒掛，原糧與成品糧倒掛，致使“稻強米弱”“麥強面弱”持續(xù)多年，愈演愈烈。由此產(chǎn)生的結(jié)果是，糧食價格扭曲，市場機制作用受抑，“市場市”漸漸式微。

第二，現(xiàn)代流通模式和業(yè)態(tài)發(fā)育幼弱。隨著農(nóng)業(yè)糧食的連續(xù)增產(chǎn)，全國糧食流通量迅猛擴大。2015年，全國各類糧食企業(yè)收購總量超過42420萬噸，5年累計托市收購糧食42300萬噸、油菜籽1573萬噸，通過價格托底、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、產(chǎn)后減損等措施，帶動農(nóng)民增收約2500億元。與糧食流通量不斷擴大相對應(yīng)，傳統(tǒng)的糧食流通模式和形式越來越不適應(yīng)需要，而現(xiàn)代流通模式和業(yè)態(tài)發(fā)育幼弱。然而，適應(yīng)社會與廣大消費者需要的現(xiàn)代業(yè)態(tài)，像連鎖制、代理制、配送制等形式還有待進一步推廣普及。至于現(xiàn)代流通模式與形式的創(chuàng)新力仍很幼弱，像“互聯(lián)網(wǎng)+”的新流通模式更是鳳毛麟角，需要大力探索和發(fā)展。特別是廣大農(nóng)村現(xiàn)代購銷網(wǎng)絡(luò)薄弱落后，極不適應(yīng)打造糧食流通升級版的需要。

第三，糧食消費升級版的創(chuàng)新力微弱。糧食消費升級版是指采取消除營養(yǎng)誤區(qū)、符合我國居民需求、有利健康、延年益壽、促進糧食消費“轉(zhuǎn)型升級”的“科學(xué)膳食”模式。這種模式既發(fā)揚我國膳食結(jié)構(gòu)的優(yōu)點，又取長補短、汲取了國外膳食結(jié)構(gòu)的優(yōu)點，構(gòu)成獨具特色的膳食結(jié)構(gòu)。然而，目前我國創(chuàng)造糧食和食品新產(chǎn)業(yè)、新產(chǎn)品和新市場，尤其是開拓和創(chuàng)新廣闊農(nóng)村市場的動力不足，打造糧食消費升級版的創(chuàng)新力還薄弱，抑制了糧食消費潛力。endprint

第四，糧食現(xiàn)代物流設(shè)施薄弱。我國糧食大流通的規(guī)?？焖贁U大，流通結(jié)構(gòu)和流向都發(fā)生了巨大變化。但是，迄今我國現(xiàn)代糧食物流設(shè)施，諸如倉儲運輸、批發(fā)市場、品質(zhì)檢測等，不管“硬件”還是“軟件”，都還處于孤立、分散狀態(tài)，遠未形成糧食現(xiàn)代物流系統(tǒng)。作為現(xiàn)代物流重要組成部分的散裝、散存、散運、散卸“四散”技術(shù)還處于初創(chuàng)階段，尤其是農(nóng)村的糧食儲藏條件還十分落后，導(dǎo)致糧食倉儲損失嚴重，同時降低了效率，增加了消耗和浪費。

第五，糧食加工技術(shù)裝備老弱。糧食加工是糧食流通業(yè)的“半壁江山”，是增加糧食附加值的必由之路。然而，我國雖有少數(shù)技術(shù)裝備先進的糧食加工企業(yè)，但更多企業(yè)特別是廣大農(nóng)村的糧食等農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的技術(shù)設(shè)備陳舊落后，有的甚至是原始狀態(tài)，加工成品率、合格率都相當?shù)?，生命力弱小。此外，糧食企業(yè)競爭力孱弱。雖然糧食是特殊商品，但糧食企業(yè)總體上屬于商業(yè)類范疇，分布在“購銷調(diào)存加”乃至糧食產(chǎn)業(yè)化組織經(jīng)營等領(lǐng)域。此外，企業(yè)規(guī)模小，絕大多數(shù)糧食企業(yè)都屬于中小型企業(yè)。由于規(guī)模小、分布散、設(shè)備舊，加之經(jīng)營理念落后、管理方式粗放，致使糧食企業(yè)市場競爭力弱，尤其是在國際市場上的話語權(quán)微弱。

四、以新理念精準推動糧食“兩側(cè)”結(jié)構(gòu)相適應(yīng)

實施糧食“兩側(cè)”結(jié)構(gòu)性改革，重點在“供給側(cè)”，同時不可忽視“需求側(cè)”。以“供給側(cè)”為重點推進糧食“兩側(cè)”同步發(fā)力的結(jié)構(gòu)改革需要高屋建瓴進行頂層設(shè)計，以“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展新理念為引領(lǐng)，始終堅守糧食總量安全、質(zhì)量安全、農(nóng)民增收、市場穩(wěn)定“四條底線”，精準推動糧食“兩側(cè)”結(jié)構(gòu)相適應(yīng)。

1.著力推進糧食“供給側(cè)”結(jié)構(gòu)改革

糧食“供給側(cè)”結(jié)構(gòu)改革是推動糧食“兩側(cè)”結(jié)構(gòu)改革的著重點，要堅持一切從我國實際出發(fā)，精準運用“加減法”，該“消減”的就“消減”，該“穩(wěn)增”的就“穩(wěn)增”，著力推動糧食供給結(jié)構(gòu)調(diào)整。

第一，以“調(diào)整結(jié)構(gòu)”為動力，把糧食產(chǎn)能“有增有減”視為必要的調(diào)整措施。目前玉米、粳稻等品種庫存量巨大、壓力沉重的問題，主要表現(xiàn)在糧食流通部門，但根源在“供給側(cè)”，所以必須合理調(diào)整農(nóng)業(yè)糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，促使糧食“供給側(cè)”與“需求側(cè)”結(jié)構(gòu)相適應(yīng)。實施這一調(diào)整措施，決不意味著縮減糧食產(chǎn)能，而是在調(diào)減“低端、帶病”產(chǎn)能的同時，穩(wěn)定持續(xù)增加“優(yōu)質(zhì)、健康”產(chǎn)能。一是在國家劃定的“月亮灣”地區(qū)，縮減玉米種植面積，因地制宜擴大種植雜糧作物的面積，包括增加大豆、小品種谷物，以及豆類種植。二是在黃淮海糧食主產(chǎn)區(qū)，可根據(jù)養(yǎng)殖業(yè)需要適量擴大玉米青儲飼料種植。三是在稻谷、小麥主產(chǎn)區(qū)劃定優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)，發(fā)展綠色種植，積極擴大優(yōu)質(zhì)品種產(chǎn)能。

第二，以“合理庫存”為原則，把過量庫存品種的“去庫存”視為當務(wù)之急。實行“去庫存”措施，必須采取多種形式盡快消減過量庫存品種的糧食：一是對“臨儲玉米”提供適當補貼，作為工業(yè)原料出售給符合資質(zhì)條件的加工企業(yè)，包括玉米淀粉、配合飼料、食品等加工企業(yè)。二是對庫存過量的優(yōu)質(zhì)稻米，以適當優(yōu)惠價格銷售給軍糧供應(yīng)單位，養(yǎng)老院等慈善機構(gòu)，生態(tài)脆弱和生態(tài)保護區(qū)域，以及重金屬污染嚴重、進行修復(fù)的地區(qū)。三是采取“釜底抽薪”辦法，嚴格控制玉米及飼料替代品進口，即“消減外部供給量”，包括嚴格控制轉(zhuǎn)基因玉米、高粱、木薯干等進口量。

第三，以“優(yōu)勝劣汰”為準繩，讓市場淘汰沒有生命力的“蜂群企業(yè)”。糧食系統(tǒng)加工企業(yè)“多、低、亂、散”現(xiàn)象存在已久。所謂多，就是產(chǎn)能超過實際需要量50%以上；所謂低，就是技術(shù)低水平重復(fù)；所謂亂，就是亂建、爛建；所謂散，就是像一盤散沙分散在各地。這些糧食加工企業(yè)就像“蜂群”一樣，蜂擁而上，蜂擁而下，它們原料消耗高、能源消耗高，但加工成品率低、質(zhì)量低，屬于無生命力企業(yè)。在推進糧食“兩側(cè)”結(jié)構(gòu)改革中，要充分發(fā)揮市場無情的競爭作用，通過兼并、聯(lián)合等組成混合所有制企業(yè)，讓優(yōu)者勝、劣者亡，使沒有生命力的企業(yè)消亡。同時，經(jīng)市場洗禮、競爭，脫穎而出一批具有采用現(xiàn)代企業(yè)制度、新體制新機制、規(guī)模較大、技術(shù)先進、采用現(xiàn)代自主創(chuàng)新力強的現(xiàn)代高端生態(tài)型糧食加工企業(yè)。

2.加快補上糧食“需求側(cè)”結(jié)構(gòu)的短板

與糧食“供給側(cè)”結(jié)構(gòu)改革相適應(yīng)，糧食“需求側(cè)”結(jié)構(gòu)改革必須同步發(fā)力“提質(zhì)增效”，加快補上“短板”。

第一，強化核心市場機制，調(diào)整和健全糧食價格體系。價格機制是市場機制中最敏感、最有效的核心機制，要依據(jù)不同糧食品種、不同用途采取不同的價格調(diào)整完善措施。一是在繼續(xù)實行稻谷、小麥最低收購價政策的同時，要改變“托市價格”只升不降、導(dǎo)致“政策市”過強的價格形成機制，即及時合理確定“托市價格”。二是對東北大豆、新疆棉花繼續(xù)進行目標價格改革試點，特別是總結(jié)目標價格水平的確定及實施的經(jīng)驗。三是對國家確定的玉米優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)，必要情況下采取“臨儲”措施，實行“國家定價，價補分離”；對于其他地區(qū)種植的玉米，其購銷價格完全由市場決定，由此可能產(chǎn)生的市場風(fēng)險由生產(chǎn)者自負。四是對優(yōu)質(zhì)糧及特色品種糧食實行“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價”，包括對具有地方特色的優(yōu)質(zhì)稻谷、小麥、玉米，以及豆類、小品種谷物等雜糧實行“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價”政策。五是對特色小雜糧出口繼續(xù)實行出口退稅政策。我國許多雜糧作物產(chǎn)品在世界市場具有很高的市場份額。為鼓勵我國干旱、半干旱地區(qū)發(fā)展旱作農(nóng)業(yè)、擴大雜糧作物種植，要對豆類和小品種谷物的出口繼續(xù)實行出口退稅政策，大力鞏固傳統(tǒng)市場，積極開拓新市場，促進農(nóng)民增收。

第二，強化現(xiàn)代糧食倉儲體系，完善糧食儲備結(jié)構(gòu)。糧食倉儲是我國糧食“需求側(cè)”結(jié)構(gòu)的重要組成部分，又是降低糧食運作成本的重要環(huán)節(jié)。當下必須采取三大改革措施：一是堅持和完善具有中國特色的國家糧食垂直儲備制度，包括中央糧食儲備制度和地方糧食儲備制度。后者要求糧食產(chǎn)區(qū)和銷區(qū)都必須按照規(guī)定數(shù)量建立糧食儲備。二是確立“合理儲備”的數(shù)量和結(jié)構(gòu)。國家糧食儲備既不是“韓信點兵”越多越好，也不是“錙銖必較”越少越好，而是以合理儲備為最佳選擇。從我國人口眾多、糧食需求量大、人均耕地量小、物流運輸落后、嚴重災(zāi)害頻發(fā)等因素決定，我國的糧食安全系數(shù)應(yīng)高于聯(lián)合國糧農(nóng)組織提出的17%—18%的安全線，需要提升至25%，即糧食儲備量相對于糧食消費總量25%的比率。糧食儲備以小麥、稻谷、玉米為主，另外適量儲存豆類等。三是完善和充實地方糧食儲備，尤其是糧食主銷區(qū)必須建立相當于6個月消費量的糧食儲備，減小糧食豐產(chǎn)后主產(chǎn)區(qū)庫存的壓力。四是實行“優(yōu)糧優(yōu)存”方式。與實行糧食優(yōu)質(zhì)優(yōu)價政策相適應(yīng)，糧食儲備必須改變多年來把優(yōu)質(zhì)糧與普通糧混存的普遍現(xiàn)象，把優(yōu)質(zhì)品種的糧食存入專庫，進行專管、專運。endprint

第三，強化糧食現(xiàn)代物流系統(tǒng)，大幅降低糧食物流成本。建立和發(fā)展現(xiàn)代糧食物流系統(tǒng)，是糧食行業(yè)提質(zhì)增效的必由之路。一是推廣“四散化”。大力推廣糧食散儲、散運、散裝、散卸等“四散化”儲運方式，是現(xiàn)代物流系統(tǒng)的重要組成部分，也是現(xiàn)代流通的第四利潤來源。以“四散化”替代“包糧”儲運方式是重大的革新措施，可顯著提高糧食流通效率、大幅降低糧食流通成本、減少糧食及材料損耗。二是建立“無縫連接”系統(tǒng)，即著力建設(shè)和健全糧食現(xiàn)代物流系統(tǒng)。迄今，我國的現(xiàn)代糧食物流還處在初創(chuàng)階段，倉庫、碼頭、工具等各種儲運設(shè)施，一般互無關(guān)聯(lián)、各自分散地存在，造成效率低、損失大的結(jié)果。提高糧食儲運設(shè)施功效的有效途徑是建立和健全糧食現(xiàn)代物流系統(tǒng)，即把糧食產(chǎn)品從供應(yīng)地向接收地的實體流動過程，包括把運輸、儲存、裝卸、搬運、包裝、流通、加工、配送、信息處理等基本功能有機結(jié)合為一個“無縫連接”的系統(tǒng)，有效降低成本、提高效率和服務(wù)水平。三是發(fā)展“冷鏈物流”。隨著民眾生活方式向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變，以及糧食等食物消費日益趨向“優(yōu)質(zhì)、多樣、保健、方便、安全”，我國主食冷凍食品，像速凍水餃、包子、湯圓、燒麥等生產(chǎn)量快速提高，銷售量不斷擴大，市場前景廣闊。適應(yīng)這種趨勢，需要相應(yīng)建設(shè)和發(fā)展冷鏈物流體系，包括氣調(diào)冷庫、冷藏運輸車及相應(yīng)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，以保障主食冷凍食品的品質(zhì)和民眾的生活質(zhì)量。

第四，強化全系統(tǒng)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”活動，有力增強新動能。一是加深認識。大力推動“雙創(chuàng)”，是具有深刻意義的重大改革部署。推動“雙創(chuàng)”的主旨在于激發(fā)億萬民眾的積極性和主動性去創(chuàng)造中國經(jīng)濟的奇跡，糧食行業(yè)也是如此。各級行政職能部門和領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)要為大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新“操心”，從制度構(gòu)建入手，為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)者打通道路、減輕負擔，充分釋放活力和創(chuàng)造力。二是“清障搭臺”。廣大民眾、企業(yè)、科研機構(gòu)和院校等都是當然的“雙創(chuàng)”主力軍，但政府絕不是旁觀者，而是有力的推動者和促進者。政府通過制定法規(guī)、條例，以及采取不同形式的支持措施推動“雙創(chuàng)”，包括創(chuàng)造寬松環(huán)境、體制機制創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、優(yōu)惠融資、完善服務(wù)，激勵和激奮“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”。最重要的是要“清障搭臺”，為“雙創(chuàng)”排除障礙。其具體措施有：“簡便入場”，即進一步放寬市場準入，實行證照合一，便利市場主體注冊；“架橋搭臺”，包括建立創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新平臺，包括提供租金低廉的“眾創(chuàng)空間”；“資金支持”，包括優(yōu)惠信貸，提供政府引導(dǎo)資金；“稅費優(yōu)惠”，進一步減稅免費，減輕創(chuàng)業(yè)者負擔。三是創(chuàng)新基地。要在糧食系統(tǒng)積極建設(shè)一批創(chuàng)新平臺和創(chuàng)新基地，這是一項基礎(chǔ)性工程。借助創(chuàng)新平臺形式通過龍頭企業(yè)、“中小微”企業(yè)、科研院所、高校等多方協(xié)同，打造“產(chǎn)學(xué)研用”共享的創(chuàng)新平臺。建設(shè)“雙創(chuàng)”平臺和基地，要用好已有的設(shè)施條件，最大限度地盤活利用現(xiàn)有資源。例如，通過加大政策扶持，鼓勵將閑置廠房、倉庫、實驗室等改造為“雙創(chuàng)”基地和“眾創(chuàng)空間”，并完善現(xiàn)代服務(wù)，為廣大創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新者提供低成本、便利化、全要素、開放式的服務(wù)平臺。四是建立創(chuàng)新團隊。糧食系統(tǒng)實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略，迫切需要建立以科技創(chuàng)新為主體的創(chuàng)新團隊。政府要以多種形式積極支持各類企業(yè)、科研機構(gòu)、糧食院校以及廣大創(chuàng)客，從實際出發(fā)建立自己的創(chuàng)新團隊。糧食創(chuàng)新團隊以創(chuàng)新平臺和創(chuàng)新基地為依托，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新產(chǎn)品、創(chuàng)新品牌，促進消費轉(zhuǎn)型升級，開拓新市場，有力拉動糧食新供給，加強糧食供給與需求的相互適應(yīng)。

注釋

①《中華人民共和國2015年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，新華網(wǎng)，http：//news.xinhuanet.com/2016-03/01/c_128763405.htm，2016年2月26日。②《糧價托底等政策帶動農(nóng)民增收2500億元》，《光明日報》2016年1月10日。③趙陽、張征：《當前的糧食形勢與政策選擇》，《中國發(fā)展觀察》2016年第4期。④《中國2015年糧食進口數(shù)據(jù)揭底多個品種刷新紀錄》，中國糧油網(wǎng)，http：//www.grainnews.com.cn/a/news/2016/02/01-38089.html，2016年2月1日。⑤⑥參見國家糧食局發(fā)布的《2015中國糧食發(fā)展報告》。⑦《臨儲玉米收購量有望突破9000萬噸》，農(nóng)產(chǎn)品期貨網(wǎng)，http：//www.ncpqh.com/detail.jsp？id=349185，2016年2月14日。⑧馬曉河：《高成本時代農(nóng)業(yè)的路該怎么走》，《求是》2014年第11期。⑨《國土部：中重度污染耕地5000萬畝》，《新京報》2013年12月31日。⑩《2015全國農(nóng)民合作社數(shù)量達147.9萬家》，第一農(nóng)經(jīng)網(wǎng)，http：//news.1nongjing.com/a/201512/123803.html，2015年12月9日。

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