張大偉　周貴寶

(1.連云港市石梁河水庫管理處， 江蘇 連云港　222323；2.江蘇省水利廳， 江蘇 南京　210029)

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國內(nèi)外水庫分級監(jiān)管實踐與展望

張大偉1,2周貴寶2

(1.連云港市石梁河水庫管理處， 江蘇 連云港222323；2.江蘇省水利廳， 江蘇 南京210029)

本文介紹了國內(nèi)外水庫管理的法規(guī)、監(jiān)管特色和先進(jìn)做法，總結(jié)了中國水庫管理的現(xiàn)狀和不足，對各級水庫主管部門和管理單位的工作進(jìn)行了展望。

水庫； 分級監(jiān)管； 實踐； 展望

1　水庫分級監(jiān)管的重要性

中國具有悠久的筑壩歷史，是目前水庫數(shù)量最多的國家，有8萬余座水庫。水庫在防洪減災(zāi)中發(fā)揮重要作用，在歷次特大洪水中發(fā)揮了重大經(jīng)濟(jì)和社會效益。據(jù)統(tǒng)計，1998年特大洪水期間，中國共有1300余座大中型水庫參與調(diào)洪削峰。減免農(nóng)田損失面積3000余萬畝，避免200余座城市受淹。2007年淮河流域上游18座大型水庫攔蓄洪水超20億m3，為奪取抗洪全面勝利發(fā)揮了巨大作用。

盡管如此，不能忘記1975年發(fā)生的潰壩悲劇，板橋水庫、石漫灘水庫兩座大型水庫，兩座中型水庫，以及數(shù)十座小型水庫在短短數(shù)小時相繼垮壩潰決。因此，建立既符合中國特色又吸收國際先進(jìn)經(jīng)驗?zāi)軌虮３诸I(lǐng)先水平的水庫安全分級監(jiān)管和責(zé)任體系十分必要。

2　國內(nèi)外水庫監(jiān)管現(xiàn)狀

2.1英國

2.1.1概況

目前英國約有2600座水庫，現(xiàn)有大壩平均壩齡超過100年，建于1900年以前的大壩約占七成。

2.1.2安全監(jiān)管法規(guī)

1930年頒布《水庫法》(是世界上第一部水庫安全法，規(guī)定至少每10年進(jìn)行一次單獨檢查)，它適用于庫容超過22500m3的水庫。由于在執(zhí)行過程中，檢查、維護(hù)等規(guī)定沒有很好落實，1975年對原法律進(jìn)行了補充完善，頒布了新的《水庫法》，賦予了地方當(dāng)局水庫應(yīng)急處理的權(quán)力，對水庫安全實行監(jiān)察。

2.1.3監(jiān)管體系主要特點

目前英國將水庫管理責(zé)任人和相關(guān)機(jī)構(gòu)分為水庫業(yè)主(或運行管理單位)、執(zhí)法局、環(huán)境部、合格土木工程師等4類。水庫業(yè)主(運行管理單位)對水庫安全負(fù)責(zé)，其違反《水庫法》即是犯罪；執(zhí)法局為各級議會，業(yè)主違反《水庫法》時執(zhí)法局有權(quán)采取緊急措施并委派工程師專家組進(jìn)行處理。環(huán)保部監(jiān)督《水庫法》的實施，接受執(zhí)法局報告，監(jiān)督其履職盡責(zé)；土木工程師是英國政府和土木工程師協(xié)會協(xié)商委任的工程師，由政府任命，組成水庫檢查監(jiān)督專家小組，任期為5年。通過4者的獨立運行，保障水庫安全運行。

2.2日本

2.2.1概況

日本有2800座壩高15m以上的水庫，歸屬于國土交通省、農(nóng)林水產(chǎn)省、各地政府、電力公司、土地改良區(qū)等各種機(jī)構(gòu)管理。

2.2.2水庫管理法規(guī)

日本歷來重視水庫安全，早在1964年就制定了《河川法》，后配套出臺了一系列相關(guān)法規(guī)。

2.2.3水庫安全管理特色

a.階段分明。日本將水庫管理分三個階段，第一階段從水庫下閘蓄水到達(dá)到設(shè)計蓄水位為止，一般兩個月；第二階段，至大壩狀態(tài)達(dá)到穩(wěn)定為止，一般為三年；第三階段為大壩持續(xù)運行期。

b.日常檢查有準(zhǔn)備。日常檢查由管理人員按照水庫運行手冊執(zhí)行。

c.特殊檢查涵蓋范圍廣。對于運行年限較久的水庫(20～30年)，由政府、大學(xué)、土木研究所牽頭，組織規(guī)劃、設(shè)計、施工、地質(zhì)、操作管理領(lǐng)域?qū)＜遥瑢λ畮彀踩?、操作運行、危急管理對策進(jìn)行評價。

d.自動化管理水平高。日本水庫現(xiàn)代化管理水平較高，管理人員甚為精簡，一般為7～8人。

2.3加拿大

2.3.1概況

加拿大共有各類大壩14000座(壩高大于2.5m)，其中壩高15m以上的有933座，功能上大部分以水力發(fā)電為主，兼顧防洪、灌溉、供水、旅游等。

2.3.2安全監(jiān)管特色及做法

加拿大大壩安全管理一直處于世界領(lǐng)先水平，歷史上僅有兩次造成人員傷亡(共造成4人死亡)的垮壩事件發(fā)生。1991年首次將風(fēng)險分析用于大壩安全管理領(lǐng)域，相關(guān)研究和實踐一直領(lǐng)先其他國家。

加拿大水庫基本由水庫所在省管理，國家和省相繼出臺了水庫安全管理法規(guī)和技術(shù)規(guī)范，如加拿大大壩協(xié)會1999年出版了《大壩安全導(dǎo)則》，該導(dǎo)則為大壩安全管理提供了依據(jù)，水庫所在的魁北克等省出臺了《水壩安全法》。

目前加拿大每座水庫均制定了運行監(jiān)測維護(hù)手冊，用于指導(dǎo)水庫的運行、監(jiān)測、檢查、維修。每座水庫均編制了應(yīng)急預(yù)案(EPP文件)，包括：緊急事件的分級(大壩事件、大壩警報及潰壩的定義)、通告流程圖、潰壩淹沒圖，EPP測試、更新及員工培訓(xùn)，文件中特別明確了大壩業(yè)主與下游應(yīng)急機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)和任務(wù)，文件簡潔明了，便于操作和使用。

加拿大對從事大壩安全管理工作人員的執(zhí)業(yè)資格有較高的要求；大壩安全復(fù)核時，注重的是工程師本人的資格，而非單位的資質(zhì)。

2.4美國

2.4.1概況

美國水庫大壩的數(shù)量僅次于中國，約占全世界的15%,壩高超過15m的水庫達(dá)到2200座。水庫庫容普遍較大，僅大型水庫庫容總和就超過5000億m3。

2.4.2安全監(jiān)管法規(guī)出臺

自1977年凱利巴恩斯大壩失事后，美國總統(tǒng)命令陸軍工程師團(tuán)對全國非聯(lián)邦管理大壩進(jìn)行巡查，1996年，通過了《水資源開發(fā)法案(1996)》，提出旨在提高全國大壩安全水平的計劃，包括建立“國家大壩名錄”系統(tǒng)等。“9．11”事件后，2002年特別通過了《大壩安全與保安法案》。2006年《大壩安全法案(2006)》，明確提出建立集合各級專家和資源、降低水庫大壩潛在風(fēng)險、最終減少大壩失事和生命財產(chǎn)損失的國家大壩安全計劃。各州政府也頒布了相應(yīng)的大壩安全管理法令或法律條文。

2.4.3水庫安全管理特色

各級大壩主管機(jī)構(gòu)都制定了大壩安全檢查的法規(guī)或指南，并成立了專門的檢查小組，監(jiān)督各大壩業(yè)主或管理者的執(zhí)行情況。

2.5瑞士

2.5.1概況

瑞士建壩歷史較早，目前有各類型大壩1200座，早在19世紀(jì)初就開始興建大壩，20世紀(jì)30年代進(jìn)一步發(fā)展，20世紀(jì)50—70年達(dá)到高潮，1961年建成的Grande Dixence以285m壩高保持混凝土重力壩壩高最高的世界紀(jì)錄。

2.5.2水庫安全管理法律法規(guī)

目前，瑞士水庫安全管理的主要法律與法規(guī)是《大壩法》和《大壩條例》，為貫徹實施《大壩條例》，瑞士聯(lián)邦能源署先后發(fā)布了大壩安全準(zhǔn)則、結(jié)構(gòu)安全、防洪安全評估、抗震標(biāo)準(zhǔn)評估、大壩監(jiān)測與維護(hù)、應(yīng)急預(yù)案制定等一系列技術(shù)指南。

2.5.3水庫安全分級監(jiān)管特色

瑞士得益于完備的大壩安全監(jiān)控體系、高效的大壩安全管理模式、務(wù)實的大壩安全管理風(fēng)格，至今未發(fā)生一座水庫潰壩事故，其大壩安全監(jiān)控模式被國際大壩委員會所推崇。

瑞士大壩安全運行管理要求和責(zé)任劃分十分明晰，該國大壩安全監(jiān)控體系分為4個層次，分別為L1層大壩管理員、L2層合格工程師、L3層資深專家工程師和L4層監(jiān)管人員。這一體系要經(jīng)過L1層大壩管理員的持續(xù)檢查與測試，L2層合格工程師每年或隨時監(jiān)測評估，并編制大壩安全年度報告和年度檢查報告，L3層資深專家工程師每5年一次的深入安全評估，提出5年大壩安全評估報告，L4層監(jiān)管人員的監(jiān)督管理，每3～5年對各類大壩進(jìn)行獨立現(xiàn)場監(jiān)督檢查一次，以及各層次人員間的互動，不斷運作執(zhí)行，以保障大壩安全監(jiān)控工作持續(xù)有效。

2.6中國

中國自1991年出臺《水庫大壩安全管理條例》確立了水行政主管部門的大壩安全監(jiān)管責(zé)任，并對水庫建設(shè)、管理及險壩處理提出了要求，后為落實《水庫大壩安全管理條例》，相繼出臺了水庫注冊登記、安全鑒定、調(diào)度運用、檢查觀測、維修養(yǎng)護(hù)的管理辦法和技術(shù)規(guī)范。至2006年水利部印發(fā)《水利部關(guān)于加強(qiáng)水庫安全管理工作的通知》，建立了以地方政府行政首長負(fù)責(zé)制為核心的水庫管理安全責(zé)任制。江蘇省也通過地方人大立法的形式通過了《江蘇省水庫管理條例》，明確了水行政主管單位、水庫主管單位及水庫管理單位的管理責(zé)任，初步建立了中國特色的水庫管理體系。但由于絕大多數(shù)水庫屬于政府，水庫管理體制仍有計劃經(jīng)濟(jì)體制的色彩。對于水庫管理單位來說，由于工程檢查、安全鑒定、除險加固等經(jīng)費基本由政府包攬，亦不必?fù)?dān)心潰壩的賠償責(zé)任，因此對水庫潰壩風(fēng)險、損失及應(yīng)急措施研究偏少。

3　江蘇省水庫分級監(jiān)控展望

根據(jù)國內(nèi)外先進(jìn)做法和江蘇省水庫管理現(xiàn)狀，各級水行政主管部門和水庫管理單位可以在以下方面先行嘗試，進(jìn)一步完善分級監(jiān)管、落實各方安全管理責(zé)任。

3.1各級水行政主管部門

進(jìn)一步理清各級水行政主管部門和水庫管理單位的管理責(zé)任，在注冊登記、安全鑒定等安全管理中，重視水庫工程檢查結(jié)果，而非僅僅按部就班地進(jìn)行安全復(fù)核。強(qiáng)化水庫管理人員培訓(xùn)。在運行管理督查和國家級省級水利工程管理單位考核中強(qiáng)化水庫管理單位操作運行、應(yīng)急管理對策評價，引導(dǎo)管理單位進(jìn)一步重視水庫操作運行和應(yīng)急管理。

3.2各水庫管理單位

a.加強(qiáng)日常管理，編制運行監(jiān)測手冊。水庫管理單位及管理人員應(yīng)結(jié)合水庫實際明確規(guī)定水庫操作運行、工程維護(hù)、安全檢查和安全監(jiān)測等工作的范圍、方法和數(shù)據(jù)整編分析的頻次及各類問題的匯報流程等，使相關(guān)責(zé)任人能夠在日常工作或緊急情況下正確執(zhí)行相關(guān)程序并及時發(fā)現(xiàn)問題。

b.加強(qiáng)應(yīng)急管理，完善大壩安全預(yù)案。編制完成水庫大壩安全管理應(yīng)急預(yù)案后，平時未發(fā)生突發(fā)事件時，進(jìn)一步完善預(yù)警信息的通告流程，加強(qiáng)大壩安全應(yīng)急預(yù)案的測試、更新及員工培訓(xùn)，進(jìn)一步協(xié)調(diào)水庫管理單位和下游受影響地區(qū)的演練。加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)防和平時演練、演習(xí)。

c.重視工作總結(jié)，編制年度安全報告。加強(qiáng)觀測、監(jiān)測、檢查等方面的資料分析，對大壩安全提出分析報告，形成水庫年度安全報告，為提高下一年度的管理水平找準(zhǔn)重點。

[1]霍斯金C.英國水庫的安全檢查[J].郎昌清,譯.水利水電快報,2000(13):10-13.

[2]楊光.美國水庫大壩安全管理與思考[J].人民長江，2011(12):19-23.

[3]李雪梅,李榮長,衣愛敏.日本水庫管理啟示[J].水利發(fā)展研究，2013(10):55-56.

[4]李雷,吳素華.加拿大大壩安全管理理念、實踐和啟示[J].人民長江，39(12).

Reservoir classification regulatory practice and prospect at home and abroad

ZHANG Dawei1,2, ZHOU Guibao2

(1.LianyungangShiliangheReservoirManagementOffice,Lianyungang222323,China;2.JiangsuProvincialDepartmentofWaterResources,Nanjing210029,China)

In the paper, domestic and foreign laws and regulations, regulatory characteristics and advanced practice of reservoir management are introduced. Present situation and disadvantages of reservoir management in China are summarized. Work of reservoir competent departments and management unit at all levels are prospected.

reservoir; classification regulation; practice; prospect

10.16616/j.cnki.11- 4446/TV.2016.10.017

TV697

A

1005-4774(2016)10- 0058- 03