張丹青

公文是公文處理與文書檔案工作銜接的主體，離開了公文，文書檔案就成了無源之水，無本之木。既然文書檔案源于公文，那么，只有公文的規(guī)范化，標(biāo)準(zhǔn)化，才能實(shí)現(xiàn)文書檔案的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。然而，長(zhǎng)期以來，黨政機(jī)關(guān)公文分別依據(jù)1996年5月3日中共中央辦公廳發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱舊《條例》）和2000年8月24日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）。在這種情況下，黨政公文兩分天下的格局就不可避免了，給黨政機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)的單位的歸檔帶了諸多不便。此次，2012年4月16日由中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）和2012年6月29日由國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)管理委員會(huì)發(fā)布的推薦國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《黨政機(jī)關(guān)公文格式》（以下簡(jiǎn)稱新《標(biāo)準(zhǔn)》）對(duì)黨政機(jī)關(guān)公文進(jìn)行了統(tǒng)一。本文從影響歸檔文件整理的公文4個(gè)方面的調(diào)整統(tǒng)一，對(duì)調(diào)整前后公文對(duì)文書檔案整理的影響進(jìn)行分析、比較。

1 黨政公文的調(diào)整統(tǒng)一

（一）關(guān)于“公文處理”概念的表達(dá)

黨的機(jī)關(guān)對(duì)“公文處理”的解釋為“包括公文擬制、辦理、管理、立卷歸檔在內(nèi)的一系列銜接工作”；行政機(jī)關(guān)對(duì)“公文處理”則解釋為“公文的辦理、管理、整理（立卷）、歸檔等一系列相互關(guān)聯(lián)、銜接有序的工作?！?/p>

調(diào)整統(tǒng)一后的黨政機(jī)關(guān)公文對(duì)“公文處理”定義為“公文擬制、辦理、管理等一系列相互關(guān)聯(lián)、銜接有序的工作?！?/p>

（二）關(guān)于公文用紙的規(guī)定

1.公文用紙幅面規(guī)格

行政機(jī)關(guān)公文規(guī)定，公文用紙一般采用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)A4型（210mm×297mm）；黨的機(jī)關(guān)公文用紙幅面規(guī)格，采用16開型（260mm×184mm），也可采用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)A4型（210mm×297mm）。

調(diào)整統(tǒng)一后的黨政機(jī)關(guān)公文用紙采用A4型紙，其成品幅面尺寸為：210mm×297mm。

2.公文用紙紙張的技術(shù)指標(biāo)

行政機(jī)關(guān)公文用紙明確規(guī)定了紙張的技術(shù)指標(biāo)，包括一般采用紙張定量為60g/m2的膠版印刷紙或者復(fù)印紙，紙張白度為85%～90%，橫向耐折度≥15次，不透明度大等于85%，PH值7.5～9.5；而黨的機(jī)關(guān)公文用紙則沒有類似的詳細(xì)規(guī)定。

調(diào)整統(tǒng)一后的黨政機(jī)關(guān)公文用紙一般使用定量為60g/m2～80g/m2的膠版印刷紙或者復(fù)印紙。紙張白度為80%～90%，橫向耐折度≥15次，不透明度大等于85%，PH值7.5～9.5。

（三）關(guān)于成文日期的標(biāo)注

黨的機(jī)關(guān)公文成文日期用阿拉伯?dāng)?shù)字標(biāo)注；行政機(jī)關(guān)公文的成文日期則是用中文小寫漢字標(biāo)注。

調(diào)整統(tǒng)一后的黨政機(jī)關(guān)公文成文日期用阿拉伯?dāng)?shù)字標(biāo)注。

（四）關(guān)于發(fā)文機(jī)關(guān)標(biāo)注位置

黨的機(jī)關(guān)公文規(guī)定標(biāo)題由發(fā)文機(jī)關(guān)名稱、公文主題和文種組成；且落款處要求發(fā)文機(jī)關(guān)署名。行政機(jī)關(guān)公文標(biāo)題應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確簡(jiǎn)要地概括公文的主要內(nèi)容并標(biāo)明公文種類，一般應(yīng)當(dāng)標(biāo)明發(fā)文機(jī)關(guān)；且落款處不要求發(fā)文機(jī)關(guān)署名，只加蓋發(fā)文機(jī)關(guān)印章。

調(diào)整統(tǒng)一后的黨政機(jī)關(guān)公文規(guī)定，公文標(biāo)題由發(fā)文機(jī)關(guān)、事由和文種組成。且要求在成文日期上方，以成文日期為準(zhǔn)，居中編排發(fā)文機(jī)關(guān)署名。

2 統(tǒng)一前的黨政機(jī)關(guān)公文對(duì)文書檔案歸檔整理的影響

（一）“公文處理”定義不一致，導(dǎo)致文書檔案整理混亂

行政機(jī)關(guān)對(duì)“公文處理”的解釋將“立卷”一詞表述為“整理（立卷）”，弱化了對(duì)公文歸檔時(shí)立卷的要求，或暗示了可能以別的方式對(duì)文件進(jìn)行整理。由于《辦法》、舊《條例》的出臺(tái)先于《歸檔文件整理規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)則》），因此并沒有對(duì)公文整理除了立卷以外的其他方式進(jìn)行規(guī)定，這也就為后來文書檔案整理人員帶來的困惑和混亂。似乎不論是以“件”整理或按“卷”歸檔都有章可循，就給文書檔案歸檔工作帶來了隨意性。反正不論是按“件”還是按“卷”都有據(jù)可考，有的長(zhǎng)期從事檔案工作的老檔案員依然習(xí)慣性地按“卷”整理，而有的新從事檔案工作的人員更傾向于按“件”整理，因?yàn)闅w檔文件整理省去了擬寫案卷標(biāo)題，案卷目錄和卷內(nèi)文件目錄等步驟。

（二）在公文用紙幅面規(guī)格上的不統(tǒng)一，不便于對(duì)公文的歸檔整理和管理

必然出現(xiàn)在黨政機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)構(gòu)，凡以行政機(jī)關(guān)名義制發(fā)的公文以統(tǒng)一為A4型，而以黨組織名義制發(fā)的公文可能為A4型，也可能是16開。雖然《規(guī)則》未對(duì)歸檔紙張的紙幅大小作出規(guī)定，但同一機(jī)關(guān)既有A4型公文，又有16開型公文。

（三）紙張技術(shù)指標(biāo)要求不統(tǒng)一，影響歸檔文件的保存和利用

行政機(jī)關(guān)公文用紙明確規(guī)定了紙張的技術(shù)指標(biāo)，而黨的機(jī)關(guān)公文用紙則沒有類似的詳細(xì)規(guī)定。這就意味著黨的機(jī)關(guān)用紙具有隨意性，就必然影響最終歸檔文件保存年限。

（四）成文日期標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，不便于檔案人員歸檔

《福建省歸檔文件整理細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱《細(xì)則》）規(guī)定：“歸檔文件的排列方法，應(yīng)在分類方案的最低一級(jí)類目?jī)?nèi)，按文件形成時(shí)間順序排列”。特別在以“年度——保管期限”分類方案歸檔整理時(shí)，同一保管期限下黨政公文就會(huì)交錯(cuò)出現(xiàn)，成文日期時(shí)而阿拉伯?dāng)?shù)字，時(shí)而中文小寫漢字。這樣，檔案人員在給歸檔文件進(jìn)行排序上要花更多的時(shí)間和精力。這就好比當(dāng)人們從陽(yáng)光下走進(jìn)較暗的房屋，就會(huì)感到一片漆黑。稍待片刻，視覺才能逐漸恢復(fù)。人的眼睛是具有適應(yīng)性的，當(dāng)看習(xí)慣了阿拉伯?dāng)?shù)字，再看中文小寫漢字，必然需要一定的時(shí)間去重新適應(yīng)，反之亦然。

（五）發(fā)文單位標(biāo)注位置不統(tǒng)一，增加了檔案人員著錄目錄的難度

《規(guī)則》要求對(duì)歸檔文件進(jìn)行編目時(shí)，必需著錄責(zé)任者（即文件的發(fā)文機(jī)關(guān)）。行政機(jī)關(guān)公文并不要求必需將發(fā)文機(jī)關(guān)在文件標(biāo)題中標(biāo)注，也沒規(guī)定在落款處標(biāo)明，只是要求在成文日期上加蓋發(fā)文單位的公章。這與黨的機(jī)關(guān)公文對(duì)發(fā)文的要求相去甚遠(yuǎn)。也就說在著錄時(shí)，檔案人員可能在文件的標(biāo)題處就可以找到責(zé)任者，也可能要費(fèi)勁地去辨認(rèn)落款處的公章，來確定發(fā)文單位。

三、統(tǒng)一后的黨政機(jī)關(guān)公文對(duì)文書檔案歸檔整理的積極影響

（一）統(tǒng)一了公文處理的定義，與歸檔文件整理的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)了同步

不論是舊《條例》或是《辦法》，因?yàn)槠渲贫〞r(shí)間都在早于《規(guī)則》頒布的時(shí)間，在對(duì)“公文處理”的定義上與2000年12月6日頒布并于2001年1月1日實(shí)施出臺(tái)的《規(guī)則》有沖突。根據(jù)《規(guī)則》，歸檔文件以“件”為整理單位，逐漸代替了“卷”為整理的基本單位。而舊《條例》或是《辦法》，都在“公文處理”的定義上提到了“立卷”或“整理（立卷）”。因此，此次，由中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》刪除了與《規(guī)則》相沖突的“立卷”的提法，避免了多個(gè)文件相互打架的局面；體現(xiàn)了按“件”整理已逐漸成為人們的共識(shí)，文書檔案已徹底告別按“卷”整理的時(shí)代。

（二）統(tǒng)一黨政機(jī)關(guān)公文用紙的幅面，方便對(duì)公文的歸檔整理和管理

公文統(tǒng)一使用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的A4型，強(qiáng)化了國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的推行，使黨政機(jī)關(guān)的公文用紙與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)接軌；同時(shí)有利于對(duì)文件的管理，避免在同一機(jī)關(guān)出現(xiàn)公文用紙幅面不統(tǒng)一的局面；方便對(duì)歸檔文件材料整理，可以保證檔案裝具中的檔案的整齊美觀。

（三）統(tǒng)一黨政機(jī)關(guān)公文用紙對(duì)紙張PH值的要求——7.5～9.5范圍值，延長(zhǎng)檔案的保存期限

美國(guó)科學(xué)家巴羅（第一個(gè)系統(tǒng)研究紙張破損原因及修復(fù)方法的研究人員）曾通過實(shí)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，酸是引起紙張破損的主要原因。紙張作為檔案的主要載體，其酸堿度必然會(huì)影響檔案的保存。巴羅測(cè)定了1500～1900年間幾百?gòu)埣埖腜H值，當(dāng)紙張的PH值為3.0～5.0時(shí)，破損嚴(yán)重；而紙張的PH值為6.0時(shí)，破損較輕。而我國(guó)的研究者李玉虎、車增亮在其研究基礎(chǔ)上對(duì)紙張PH值對(duì)紙張的影響進(jìn)行了進(jìn)一步的實(shí)驗(yàn)。當(dāng)紙張PH值為6.0～6.5時(shí)，紙張發(fā)黃，當(dāng)紙張PH值為6.5～8.5時(shí)，保存情況較好。對(duì)公文用紙的PH值7.5～9.5范圍值的規(guī)定，將會(huì)很大程度地延長(zhǎng)文書檔案的壽命。

（四）統(tǒng)一黨政機(jī)關(guān)公文成文日期——使用阿拉伯?dāng)?shù)字，提高檔案人員的工作效率

《細(xì)則》規(guī)定，文件形成時(shí)間是文件排序的主要依據(jù)，檔案員在進(jìn)行文書檔案歸檔，都必須對(duì)這一成文時(shí)間進(jìn)行判斷，然后進(jìn)行排序。曹碧華等人曾讓22名視力正常的在校大學(xué)本科生進(jìn)行數(shù)字辨認(rèn)，讓他們對(duì)由1～8的阿拉伯?dāng)?shù)字和中文小寫數(shù)字構(gòu)成的符號(hào)形式的數(shù)字進(jìn)行的辨認(rèn)。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，對(duì)阿拉伯?dāng)?shù)字的錯(cuò)誤率為3.1%，，而對(duì)中文小寫數(shù)字的錯(cuò)誤率為3.9%；對(duì)阿拉伯?dāng)?shù)字的反應(yīng)時(shí)間平均值為377ms，對(duì)中文小寫數(shù)字的反應(yīng)時(shí)間平均值為389ms。可見，成文時(shí)間改用阿拉伯?dāng)?shù)字，可縮短檔案人員在排序上的時(shí)間，提高排序的準(zhǔn)確性和效率。

（五）黨政機(jī)關(guān)公文明確規(guī)定發(fā)文機(jī)關(guān)必須在文件標(biāo)題和落款處體現(xiàn)，方便了檔案目錄的注錄

這一規(guī)定大大減少了檔案人員在著錄責(zé)任者時(shí)的工作量。檔案人員可以根據(jù)自己的習(xí)慣，在著錄文號(hào)時(shí)，在文件首頁(yè)，同時(shí)找到責(zé)任者并進(jìn)行著錄；也可在著錄成文日期時(shí)，著錄責(zé)任者。再也不必糾結(jié)發(fā)文機(jī)關(guān)在文件的首頁(yè)還是在末頁(yè)，省去了頻繁翻頁(yè)的麻煩；更重要的是，檔案人員再也不用通過辨認(rèn)公章，來確定責(zé)任者。

比較調(diào)整統(tǒng)一前后的公文對(duì)歸檔文件整理的影響，不難看出，新標(biāo)準(zhǔn)、新條例的出臺(tái)，充分考慮到了文件作為檔案前身，檔案的基礎(chǔ)，其在歸檔時(shí)需要；方便了檔案人員的日常工作；實(shí)現(xiàn)了與《歸檔文件整理規(guī)則》的同步與一致?？傊?，統(tǒng)一黨政公文，是求效之舉、求實(shí)之舉、求真之舉，將對(duì)歸檔文件整理產(chǎn)生積極意義。

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