董輝

（泰安市水利和漁業(yè)局，山東泰安　271026）

淺析PPP模式在寧陽(yáng)縣水利工程建設(shè)項(xiàng)目中的應(yīng)用

董輝

（泰安市水利和漁業(yè)局，山東泰安271026）

本文介紹了泰安市寧陽(yáng)縣在實(shí)施PPP項(xiàng)目中，如何將引導(dǎo)社會(huì)資本方與政府監(jiān)督兩者共同運(yùn)作。政府投融資由“一元”向“多元”轉(zhuǎn)變的成功經(jīng)驗(yàn)，可供其他地區(qū)類(lèi)似項(xiàng)目參考借鑒。

泰安市；PPP模式；建設(shè)項(xiàng)目

泰安市寧陽(yáng)縣是山東省財(cái)政直管縣，位于魯中偏西，在泰安市的南部，是泰安市下轄的一個(gè)縣，北靠五岳之尊泰山，南臨孔子故里曲阜，西與水泊梁山相望?？偯娣e1125km2，人口82.7萬(wàn)人，轄11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，2個(gè)街道和1個(gè)省級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，562個(gè)行政村。

寧陽(yáng)縣在采用PPP模式推進(jìn)水利工程建設(shè)過(guò)程中，按照財(cái)政部下發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》財(cái)經(jīng)〔2014〕113號(hào)文的要求，嚴(yán)格遵守操作指南中提出的5大步、19小步的流程，從項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行到移交，每一個(gè)環(huán)節(jié)都嚴(yán)格遵循了PPP操作規(guī)范，在很多方面做了統(tǒng)籌的通盤(pán)考慮，考慮之周密在全國(guó)推廣的諸多PPP項(xiàng)目中都屬少見(jiàn)。而且整個(gè)PPP項(xiàng)目在實(shí)施中，還創(chuàng)造性地探索和建立了動(dòng)態(tài)調(diào)價(jià)機(jī)制。這些經(jīng)驗(yàn)對(duì)于中國(guó)PPP模式的發(fā)展提供了值得借鑒的“樣本”。

1　項(xiàng)目基本情況

寧陽(yáng)縣引汶工程是水利綜合利用工程項(xiàng)目，位于寧陽(yáng)縣的中東部，是寧陽(yáng)縣2015年主推的PPP項(xiàng)目之一，工程總投資13.13億元，該工程是集防洪、攔水、調(diào)水、蓄水、供水、灌溉、景觀、生態(tài)多功能為一體的現(xiàn)代化大型水利工程。工程建設(shè)內(nèi)容包括:水源工程、引調(diào)水工程、調(diào)蓄水工程、工業(yè)生活供水工程、灌溉排澇工程、生態(tài)景觀建設(shè)、管理設(shè)施建設(shè)。寧陽(yáng)縣耕地面積105萬(wàn)畝，通過(guò)引汶工程能解決46.3萬(wàn)畝耕地的灌溉問(wèn)題，占全縣耕地面積的44%。

項(xiàng)目建成后能滿足寧陽(yáng)縣規(guī)模以上企業(yè)的工業(yè)用水需求、灌渠需求，以及月牙河水庫(kù)30余萬(wàn)畝農(nóng)田的灌溉需求。從根本上解決寧陽(yáng)縣的中東部及西部水資源短缺、水生態(tài)惡化、水景觀品質(zhì)差的問(wèn)題，是寧陽(yáng)縣社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。

2　項(xiàng)目體系建設(shè)情況

2.1項(xiàng)目建設(shè)的可行性

PPP只是一個(gè)想法，一個(gè)模式，想法有了，模式有了，代表機(jī)遇來(lái)了。最重要的一條還要看工程建設(shè)是否具有可行性，政府方聘請(qǐng)了山東農(nóng)業(yè)大學(xué)勘察設(shè)計(jì)研究院做了項(xiàng)目的可行性研究，通過(guò)計(jì)算分析:引汶工程在技術(shù)上、環(huán)境影響上、贏利能力、指標(biāo)可行性、抗風(fēng)險(xiǎn)能力等方面都是可行的。

一是基礎(chǔ)可行。通過(guò)論證分析，該工程采用的工程方案和技術(shù)均是經(jīng)過(guò)多年時(shí)間檢驗(yàn)的成熟技術(shù)。PPP模式中介機(jī)構(gòu)的作用功不可沒(méi)，一些政府職能部門(mén)必須要依靠強(qiáng)有力的中介機(jī)構(gòu)，建設(shè)、策劃、監(jiān)管。二是環(huán)境可行。施工過(guò)程中對(duì)環(huán)境的不利影響，通過(guò)移民遷占補(bǔ)償、制訂相應(yīng)的水土保持和環(huán)境治理措施來(lái)消除。三是贏利能力。財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)滿足要求，且項(xiàng)目財(cái)務(wù)具有較好生存能力和較強(qiáng)的還貸能力。資本金財(cái)務(wù)收益率12.07%，總收益率8.2%，資本金回收年限為10.89年。四是指標(biāo)可行。通過(guò)國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)，經(jīng)濟(jì)凈現(xiàn)值4.47億元，經(jīng)濟(jì)效益費(fèi)用1∶1.25，內(nèi)部收益率11.28%，投資回收期10.3年，國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)滿足經(jīng)濟(jì)可行要求。五是抗風(fēng)險(xiǎn)能力。通過(guò)對(duì)凈現(xiàn)值指標(biāo)進(jìn)行不定性分析，得出建設(shè)投資、銷(xiāo)售收入為該項(xiàng)目的敏感性因素，財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)所得稅后臨界點(diǎn)為建設(shè)投資30%、銷(xiāo)售收入16.21%。說(shuō)明該項(xiàng)目在財(cái)務(wù)上具有一定的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

通過(guò)聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)得出綜合評(píng)價(jià)，該項(xiàng)目基本滿足經(jīng)濟(jì)可行的要求，具有顯著的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益，由于此項(xiàng)目的投資大、公益性強(qiáng)，而且承擔(dān)著防汛抗旱的職責(zé)，需要縣財(cái)政根據(jù)具體情況進(jìn)行一些可行性缺口補(bǔ)助，防止公共利益受到損失。實(shí)際上，在這個(gè)項(xiàng)目上每年國(guó)家對(duì)該縣的農(nóng)業(yè)、水利設(shè)施補(bǔ)助達(dá)四五千萬(wàn)，寧陽(yáng)縣本身就是國(guó)家的試點(diǎn)縣。所以，在這個(gè)項(xiàng)目中進(jìn)行了財(cái)政體制改革，把國(guó)家一些流水資金集中使用，捆綁使用。

2.2項(xiàng)目效益分析及特點(diǎn)

項(xiàng)目的主要任務(wù)為供水、灌溉、水力發(fā)電和生態(tài)環(huán)境改善。通過(guò)該工程的實(shí)施，一是可充分利用自然徑流，減少地下水的開(kāi)采量，補(bǔ)充地下水源。二是滿足重特大項(xiàng)目工業(yè)用水需求。三是滿足東引汶灌區(qū)、月牙河水庫(kù)灌區(qū)30余萬(wàn)畝農(nóng)田灌溉要求。四是滿足發(fā)展水利清潔可再生能源，減少有害氣體和廢物排放。五是改善當(dāng)?shù)鼐坝^生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)寧陽(yáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展。

該項(xiàng)目最大的特點(diǎn)就是打包組合開(kāi)發(fā)，讓企業(yè)有利而不是暴利。在項(xiàng)目前期找了有關(guān)依據(jù)，該項(xiàng)目一部分是公益性事業(yè)，沒(méi)有任何回報(bào)，沒(méi)有現(xiàn)金流；一部分是有回報(bào)的，工業(yè)用水廠、小型水利發(fā)電廠。同時(shí)認(rèn)真學(xué)習(xí)了發(fā)改委農(nóng)經(jīng)〔2015〕488號(hào)文《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)的實(shí)施意見(jiàn)》，通過(guò)學(xué)習(xí)文件找到了依據(jù)，讓沒(méi)贏利和贏利的在一起。這個(gè)文件規(guī)定:“對(duì)公益性較強(qiáng)，沒(méi)有直接收益的河湖堤防整治等水利工程建設(shè)項(xiàng)目，可通過(guò)與經(jīng)營(yíng)型較強(qiáng)項(xiàng)目組合開(kāi)發(fā)，按流域統(tǒng)一規(guī)劃實(shí)施等方式，吸引社會(huì)資本參與?！痹撘?guī)定為整個(gè)工程開(kāi)啟了一個(gè)新的天地，能夠更為合理地采用PPP模式。有營(yíng)業(yè)收入部分的月牙河水（供水廠），贏利能力相當(dāng)強(qiáng)，具有排他性。小型水利發(fā)電工程也具有排他性。非營(yíng)利性的基礎(chǔ)設(shè)施，汶口一號(hào)壩、東引汶干渠、水庫(kù)等，論證打包組合開(kāi)發(fā)。

2.3項(xiàng)目準(zhǔn)備

項(xiàng)目準(zhǔn)備階段是最主要的階段，是決定PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵，PPP項(xiàng)目的合同、融資結(jié)構(gòu)、回報(bào)機(jī)制、配套安排、監(jiān)管框架、退出機(jī)制都必須在實(shí)施方案中進(jìn)行明確表述。該項(xiàng)目主要做了四個(gè)方面工作:一是成立領(lǐng)導(dǎo)小組，明確工作職責(zé)；二是加大宣傳力度，形成良好氛圍；三是加強(qiáng)部門(mén)聯(lián)動(dòng)，做好溝通協(xié)調(diào)；四是做好項(xiàng)目的編制實(shí)施方案。引汶工程項(xiàng)目確定采用PPP模式后，項(xiàng)目進(jìn)入了實(shí)施操作階段。成立了工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由縣里的主要領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)合項(xiàng)目的職能部門(mén)成立了工作班子。項(xiàng)目進(jìn)入實(shí)施操作階段后如何快速推進(jìn)，還有很多工作要做，項(xiàng)目的規(guī)劃、可研、立項(xiàng)、環(huán)評(píng)、拆遷等不是哪個(gè)部門(mén)能夠協(xié)調(diào)的，需要成立專門(mén)的指揮部，所以成立了PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由縣主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，相關(guān)的職能部門(mén)（財(cái)政、發(fā)改、環(huán)保、交通、規(guī)劃等）參與，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在財(cái)政局，由財(cái)政局會(huì)同各職能部門(mén)共同協(xié)調(diào)做好PPP項(xiàng)目建設(shè)。

2.4項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)的組建

該項(xiàng)目的參與主體是寧陽(yáng)縣人民政府，政府出資人是寧陽(yáng)縣國(guó)有資產(chǎn)管理局，行業(yè)主管部門(mén)是寧陽(yáng)縣水務(wù)局，社會(huì)資本方是山東魯珠集團(tuán)有限公司。

為使政企合作利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)更加規(guī)范量化，寧陽(yáng)縣在項(xiàng)目運(yùn)作時(shí)，綜合考慮公益服務(wù)程度、風(fēng)險(xiǎn)隱患程度、收益穩(wěn)定程度等各種因素，確定政府與社會(huì)資本按1∶9、3∶7、4∶6等不同的比例出資，成立了特殊目的（SPV）公司。這樣，既能減輕政府一次性投入壓力，又能充分發(fā)揮社會(huì)資本在資源整合和經(jīng)營(yíng)方面的優(yōu)勢(shì)，還能確保不損害公眾利益。該工程管理機(jī)構(gòu)框架中，水務(wù)部門(mén)是監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其和社會(huì)資本方合作成立特殊目的公司，讓特殊目的公司跟商業(yè)主管部門(mén)之間簽訂特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議。同時(shí)加大宣傳力度，形成良好的氛圍。PPP項(xiàng)目要想快速推進(jìn)離不開(kāi)群眾的支持，只有讓公眾參與才能順利進(jìn)行。對(duì)該工程項(xiàng)目上網(wǎng)進(jìn)行公示，廣泛吸取意見(jiàn)。通過(guò)公示，群眾對(duì)該項(xiàng)目給予大力支持，特別是水利行業(yè)人員和沿線受益群眾提出了大量意見(jiàn)和建議，他們多年想干而沒(méi)有干成的事終于要實(shí)現(xiàn)了，這對(duì)以后的拆遷、征地、施工打下了良好的基礎(chǔ)。

2.5項(xiàng)目實(shí)施方案的編制、審核原則

a.主動(dòng)性原則。水利行業(yè)投資人由于具有較為豐富的投融資和行業(yè)運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，在項(xiàng)目中利用信息資源爭(zhēng)取許多潛在的有利條件，政府部門(mén)掌握主動(dòng)，在招商前擬定詳細(xì)的實(shí)施方案，事先考慮各種情況，明確合作目標(biāo)和要求，以應(yīng)對(duì)合作過(guò)程中可能出現(xiàn)的各種事件，順利實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。

b.價(jià)值最大化原則。在市場(chǎng)化招商融資前，認(rèn)真測(cè)算預(yù)期價(jià)值，以使自身資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)價(jià)值最大化，盡可能地廣泛借助投資者，比較各種投資方案，使水資源綜合利用價(jià)值能夠得到市場(chǎng)化體現(xiàn)。

c.資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)原則。在引進(jìn)戰(zhàn)略投資者的過(guò)程中，除充分考慮對(duì)方的資本實(shí)力，還多方考察其經(jīng)營(yíng)管理、基礎(chǔ)服務(wù)等綜合能力，以使今后的運(yùn)營(yíng)發(fā)揮綜合優(yōu)勢(shì)。

d.有效監(jiān)管原則。市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)由項(xiàng)目公司根據(jù)公司章程自行負(fù)責(zé)，政府一般不干涉項(xiàng)目的正常運(yùn)營(yíng)，但是政府必須加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管，主要是通過(guò)雙方簽訂合同，完善項(xiàng)目的政府監(jiān)管體系，對(duì)市場(chǎng)化后項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、管理進(jìn)行監(jiān)管。

該項(xiàng)目的競(jìng)標(biāo)人山東魯珠集團(tuán)有限公司是當(dāng)?shù)匾粋€(gè)民營(yíng)企業(yè)，總資產(chǎn)4億，涉及水泥、發(fā)電、物流、礦山開(kāi)發(fā)多個(gè)行業(yè)，是一個(gè)現(xiàn)代化企業(yè)集團(tuán)。該企業(yè)是當(dāng)?shù)氐挠盟髴簦强粗仨?xiàng)目工程中工業(yè)用水這一優(yōu)勢(shì)才發(fā)生濃厚的興趣，也成為合作的原因。該企業(yè)是工業(yè)用水大戶，以往用的水都是地下水，一方水合作之后減少一塊錢(qián)的成本，利潤(rùn)點(diǎn)很高，所以它積極參與。確定合同后，成立了以分管縣長(zhǎng)為組長(zhǎng)，項(xiàng)目監(jiān)管單位、咨詢單位、物價(jià)部門(mén)、PPP辦公室等為成員的領(lǐng)導(dǎo)小組，與山東魯珠集團(tuán)有限公司就項(xiàng)目合同進(jìn)行了多輪談判，監(jiān)管部門(mén)、水務(wù)局、法律部門(mén)、上海德洪律師事務(wù)所等反復(fù)交換意見(jiàn)，歷經(jīng)10次修改，最終確定了合同條款。政府方的權(quán)利義務(wù):項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)投資形成的各項(xiàng)資產(chǎn)合作期滿后歸政府所有，對(duì)項(xiàng)目公司投資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)全程實(shí)施監(jiān)控，組織委托中介機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行整體評(píng)估，并向社會(huì)公示，接受公眾監(jiān)督。

2.6項(xiàng)目執(zhí)行

一是搭建載體，組建特殊目的公司。二是做好融資管理，解決項(xiàng)目資金需求。三是制訂定價(jià)機(jī)制，保證項(xiàng)目的可持續(xù)。寧陽(yáng)縣國(guó)有資產(chǎn)管理局代表政府出資，山東魯珠集團(tuán)有限公司是社會(huì)資本方，兩者共同組建了山東魯鑫水務(wù)發(fā)展有限公司，注冊(cè)資本五千萬(wàn)，嚴(yán)格依照《公司法》的規(guī)定，是獨(dú)立企業(yè)法人資格。做好融資管理，解決項(xiàng)目的資金需求。引汶工程融資要求，政府方占20%。制訂定價(jià)機(jī)制，定價(jià)8%～10%之間，30年運(yùn)營(yíng)期每三年進(jìn)行評(píng)估，對(duì)合同雙方履行進(jìn)行了綜合評(píng)價(jià)，指導(dǎo)調(diào)整合同履行，中期委托雙方公認(rèn)的第三方評(píng)估，根據(jù)中期評(píng)估結(jié)果進(jìn)行價(jià)格動(dòng)態(tài)調(diào)整。

2.7項(xiàng)目移交

三十年運(yùn)營(yíng)結(jié)束后，魯鑫水務(wù)將上述設(shè)施無(wú)償交給寧陽(yáng)縣人民政府或其指定的機(jī)構(gòu)，在合同中進(jìn)行了明確的表述，進(jìn)行了框架設(shè)計(jì)。項(xiàng)目移交牽涉到7個(gè)步驟，確保以后不出現(xiàn)大的問(wèn)題。

3　結(jié)語(yǔ)

寧陽(yáng)縣在實(shí)施PPP項(xiàng)目過(guò)程中得到幾點(diǎn)體會(huì):放權(quán)換利益，政府釋放部分權(quán)利來(lái)?yè)Q取建設(shè)的利益；監(jiān)督換效率，引導(dǎo)社會(huì)資本方，政府監(jiān)督，兩者共同運(yùn)作，提高效率；時(shí)間換空間，利用PPP機(jī)會(huì)減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)；合作換資本，通過(guò)合作，政府投融資由“一元”向“多元”轉(zhuǎn)變，基礎(chǔ)設(shè)施由“政府壟斷”向“社會(huì)開(kāi)放”，公共服務(wù)由“供給不足”向“有效供給”轉(zhuǎn)變?！?/p>

On the application of PPP mode in Ningyang County water conservancy engineering construction projects

DONG Hui
（Tai’an Water Conservancy and Fisheries，Tai’an 271026，China）

In the paper，how to jointly operate social capital party guidance and government supervision by Ningyang County of Tai’an during the implementation of PPP projects is introduced.Successful experience of transforming government investment and financing mode from‘one element’to‘many elements’can provide reference for similar projects in other regions.

Tai’an；PPP mode；construction projects

TV9

A

1005-4774（2016）05-0078-03

10.16616/j.cnki.11-4446/TV.2016.05.020