張仲馳，張伯駿

(1.四川水利職業(yè)技術學院，四川 崇州，611231；2.四川省社會科學院，成都，610072)

四川農(nóng)村飲水安全現(xiàn)狀及法律保障

張仲馳1，張伯駿2

(1.四川水利職業(yè)技術學院，四川 崇州，611231；2.四川省社會科學院，成都，610072)

四川省農(nóng)村飲水安全工程建設目前已取得重大成就，但是在水質(zhì)、水源地保護以及運行管理方面仍存在一定的問題，從中也表現(xiàn)出了法律保障不力的紕漏。通過分析四川地區(qū)農(nóng)村飲水安全的現(xiàn)狀，結合目前農(nóng)村飲水安全方面有關法律法規(guī)以及存在的不足，提出了強化法律保障的對策。

四川 農(nóng)村飲水安全 法律保障 對策

近年來，四川省在農(nóng)村飲水安全工程方面做出了巨大努力，取得了令人矚目的成就，實實在在造福了一大批農(nóng)村居民。但是在部分地區(qū)，仍存在諸多飲用水不安全問題，包括農(nóng)村面源及水源地水質(zhì)污染、工程不達標、管理不到位等方面，影響了這些地區(qū)農(nóng)村居民的生活和健康。從根源上看，造成以上問題的原因，一部分還應當歸結于我國目前農(nóng)村飲用水安全立法體系還不完善，農(nóng)村水污染防治和農(nóng)村供水水價調(diào)節(jié)等具體法律制度也存在缺陷。當前應當加快完善我國農(nóng)村飲用水安全保護立法，完善我國農(nóng)村飲用水安全法律制度，構建科學合法的管理體系，從而徹底解決我國農(nóng)村飲水安全問題。

1 四川農(nóng)村飲水安全現(xiàn)狀

根據(jù)四川省水利科學研究院和四川省農(nóng)田水務局《四川省2010-2013年農(nóng)村飲水安全工程規(guī)劃人口現(xiàn)狀調(diào)查及復核報告》的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2009年全省農(nóng)村飲水不安全人口為2578萬，占農(nóng)村總人口的36%。南充市和成都市農(nóng)村飲水不安全人口最高，均超過220萬；其次是達州市、瀘州市、宜賓市、資陽市、自貢市，不安全人口數(shù)均在140萬以上。相對數(shù)量以自貢市最高，農(nóng)村飲水不安全人口比例高達66%；其次是甘孜州、眉山市和樂山市，不安全人口比例在50%以上〔1〕。

全省集中供水工程主要分布在人口居住相對集中、經(jīng)濟條件較好、交通較為便利的地方，取水水源以地表水為主，供水方式以供水到戶為主。全省分散式供水人口約占農(nóng)村總人口的2/3，取用水源以地下水為主，取水方式以筒井取水為主；另有少部分無專門供水設施人口，取用水源以地表水為主，主要是直接飲用江河水、溪水、坑塘水和山泉水，供水水源保證率較低、水質(zhì)不達標問題突出。

2 農(nóng)村飲水存在的與法律保障有關的部分問題

四川地區(qū)水資源總量豐富，但時空分布不均，形成區(qū)域性缺水和季節(jié)性缺水。水資源以河川徑流最為豐富，但徑流量的季節(jié)分布不均，大多集中在6～10月，天然水質(zhì)良好，但部分地區(qū)也有污染，影響水質(zhì)安全。

近年來，隨著人口增加、人民生活水平的日益提高，生活用水、生產(chǎn)用水或者市政等方面的用水每年都在增長，城市化、工業(yè)化的迅猛發(fā)展，加劇了水資源的緊張程度，也從水量和水質(zhì)上影響著四川農(nóng)村飲水安全。除此之外，農(nóng)村飲水安全問題還體現(xiàn)在工程規(guī)范標準陳舊、工程成本較高、工程效益較低以及工藝落后等工程技術方面。

本文著重于分析農(nóng)村飲水安全問題的有關法律保障，主要體現(xiàn)在以下幾方面。

2.1 供水水質(zhì)不達標

從水質(zhì)上講，農(nóng)村飲水安全工程取水水質(zhì)并不理想。在2008年四川某次農(nóng)村飲水安全水質(zhì)調(diào)查中，調(diào)查樣本為集中式飲水工程1958個，其中以地面水為水源的工程有1077個，占55%。其中，溝塘106個，占5.4%；湖泊10個，占0.5%；江河301個，占15.4%；溪水328個，占16.8%；水庫332個，占16.9%。以地下水為水源的工程有881個，占45%。其中，淺井125個，占6.4%；深井572個，占29.2%；泉水184個，占9.4%。地表水源往往存在易污染的特點，而堰塘、溪水等容量小的地表水源，以及淺井、大口井等地下水源，在污染后自凈能力較差〔2〕。目前，全省農(nóng)村飲用水水質(zhì)不達標人口超過900萬人，水質(zhì)中主要有氟超標、砷超標、苦咸水、血吸蟲疫區(qū)、鐵錳超標、微生物超標和其他水污染導致的水質(zhì)不達標等〔3〕。

從供水水質(zhì)上看，農(nóng)村飲水安全工程所提供的生活用水，從水處理的角度上講，也很難達到新標準(《生活飲用水衛(wèi)生標準》(GB5749-2006))要求。以夾江縣為例，2008～2009年夾江縣“中央財政預算內(nèi)專項資金農(nóng)村飲水安全工程”水質(zhì)平均合格率只有46.2%，經(jīng)調(diào)查，沒有一處供水站投放了消毒劑，表明水源受到人畜糞便、生活垃圾等污染，而并無消毒措施〔4〕。目前，全國范圍內(nèi)都存在農(nóng)村地區(qū)飲水的科技含量較低的問題，從而導致農(nóng)村飲水的安全監(jiān)測不到位，原因之一是我國農(nóng)村飲水安全工程建設與管理存在缺陷，尤其是對很多飲水中的有害物質(zhì)不能較好的檢測和管理〔5〕。

2.2 水源地保護不力

農(nóng)業(yè)面源污染、生活污水以及工業(yè)廢水不達標排放，是農(nóng)村飲用水水源污染的主要因素。據(jù)統(tǒng)計，全國農(nóng)村每年產(chǎn)生的生活垃圾約2.8億t，生活污水90多億t，人糞尿產(chǎn)生量2.6億t；化肥利用率為30%，為國際水平的一半；農(nóng)藥70%被排放；單位面積化學農(nóng)藥使用量比發(fā)達國家高出2.5～5倍。此外，很多農(nóng)村地區(qū)受認識水平限制，對地下水水源的保護意識不強，很多地區(qū)地下水水質(zhì)惡化、超采問題日趨突出。另一方面，地下水監(jiān)測站網(wǎng)不完善，監(jiān)管不力，城市垃圾填埋場、加油站、農(nóng)業(yè)污水灌溉、化肥農(nóng)藥等過度施用，以及生產(chǎn)建設活動對地下水污染突出等。由于地下水循環(huán)緩慢，一旦受到污染，很難恢復〔6〕。

四川地區(qū)農(nóng)村水源地污染情況，與全國總體情況呈一定相關，但在某一些方面更為突出。(1)作為畜牧業(yè)大省，全省畜禽養(yǎng)殖年排放COD(化學需氧量)390萬t，排放氨氮約79萬t。大多數(shù)農(nóng)村規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖和農(nóng)戶散養(yǎng)畜禽缺乏必要的污染治理設施，將糞污直排河道、溝渠；有的露天堆放，下雨時隨水流入河道、溝渠，造成養(yǎng)殖場周圍農(nóng)田、水井、河流受到不同程度污染，嚴重影響人畜飲水。另外，肥水養(yǎng)魚和漁業(yè)過度養(yǎng)殖也會破壞水源地水質(zhì)；(2)農(nóng)業(yè)面源污染較突出。在四川廣大農(nóng)村地區(qū)，由于經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護不相協(xié)調(diào)，農(nóng)村環(huán)保投入嚴重滯后于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)業(yè)面源污染普遍存在，農(nóng)村環(huán)境面臨污染總量大，工業(yè)污染和城市污染向農(nóng)村轉移加劇等突出問題。由于化肥利用率低，化肥流失量大，導致嚴重的水體污染。部分飲用水源受非點源影響，尤其是農(nóng)田徑流影響較大，對飲用水源水質(zhì)造成一定影響；(3)季節(jié)性缺水以及暴雨影響飲用水源安全問題。四川屬于季節(jié)性缺水地區(qū)，干旱缺水嚴重影響農(nóng)村飲水安全。而四川農(nóng)村集中式飲用水源絕大多數(shù)是自由集水，一旦發(fā)生特大暴雨，江河水質(zhì)濁度急劇升高，造成飲用水源污染；(4)在水質(zhì)監(jiān)測方面，由于一些地區(qū)環(huán)境監(jiān)測剛起步，缺少環(huán)境監(jiān)測技術人員，監(jiān)測技術、監(jiān)測水平、監(jiān)測能力都還不能適應工作需要。加之工作經(jīng)費嚴重不足，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水源地無法開展日常監(jiān)測工作或監(jiān)測指標不夠，有的不能按月監(jiān)測或按季監(jiān)測，甚至有的一年難以實現(xiàn)一次監(jiān)測，往往造成飲用水源水質(zhì)情況不清，不能夠及時掌握飲用水水源地水質(zhì)變化情況，應急響應遲緩。

除以上較突出的問題外，四川地區(qū)水源地保護還存在工業(yè)污染影響水源水質(zhì)，農(nóng)村生活垃圾污染等情況〔7〕。

2.3 供水工程管理存在問題

農(nóng)村供水工程建后運行管理是十分重要的環(huán)節(jié)，但目前重建輕管現(xiàn)象比較普遍，工程運行管理環(huán)節(jié)十分薄弱。盡管在2006年就劃定了集中式飲用水源保護區(qū)，但大多數(shù)是劃而不管，或者管而不力，農(nóng)村飲水安全仍然存在很大隱患。(1)在工程建設管理方面，主要存在工程技術指導不到位問題，有重取水、供水，輕水質(zhì)處理的現(xiàn)象。加之部分管理者專業(yè)知識不足，管理經(jīng)驗欠缺，給建設管理帶來困難；(2)工程運行管理方面，普遍存在工程管理權、責、利不明晰，人員素質(zhì)參差不齊，水價不合理等問題，致使工程效益低，運行管理難以為繼。據(jù)全省1.2萬處工程抽樣調(diào)查分析，有4300多處工程出現(xiàn)虧損、占34%，有1270處不能盈利、占10%；(3)20世紀90年代及以前所建供水管網(wǎng)系統(tǒng)多采用鋼管、鐵管鋪設，由于長時間運行及管理維護不及時，管網(wǎng)系統(tǒng)老化、破損嚴重，修補投資較大。同時，丘陵地區(qū)晝夜溫差大，鋼、鐵管遇熱膨脹、遇冷收縮，使管壁內(nèi)部的銹蝕物質(zhì)脫落進入供水管網(wǎng)，造成管網(wǎng)水體的二次污染。此類情況，往往歸咎于沒有專業(yè)人員及合理管理方案，對工程運行監(jiān)管不力；(4)水價偏高，用水農(nóng)戶經(jīng)濟壓力增加。有的農(nóng)戶為緩解壓力放棄達標生活飲用水，繼續(xù)取用不達標的其他水源。如何合理制定水價標準，也是需要重視的問題；(5)存在有新建農(nóng)村飲水安全工程的產(chǎn)權劃分不明確，工程管理機構和管理責任不落實的情況，導致部分工程建后運行管理機制不健全，個別工程成為“樣子”工程、“短命”工程。

3 農(nóng)村飲水安全現(xiàn)有法律保障

有關飲用水安全的法律、法規(guī)、部門規(guī)章、地方法規(guī)很多，《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》、《城市供水條例》、《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國食品安全法》、《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》等，都對飲用水的安全作出了相關規(guī)定。

農(nóng)村飲水安全，應該首先著重于保障取水及送水的水質(zhì)?！渡铒嬘盟l(wèi)生監(jiān)督管理辦法》明文規(guī)定了對生活飲用水的衛(wèi)生監(jiān)督和衛(wèi)生管理，從源頭上規(guī)定了對于飲用水取水和送水的管理和監(jiān)督。2004年《農(nóng)村飲用水安全衛(wèi)生評價指示體系》規(guī)定了農(nóng)村飲用水的評價標準和方法，將農(nóng)村飲用水分為安全和基本安全兩個檔次，由水質(zhì)、水量、方便程度和保證率四個指標組成。這四項指標中，如果有一項低于規(guī)定值，就不能作為飲用水采集和提供。該體系還援引《生活飲用水衛(wèi)生標準》(GB5749-2006)的評價指標和體系，對農(nóng)村飲用水的水質(zhì)進行了細致、精確的評價，這樣也能從最大限度上科學地保障村民使用的飲用水是符合標準的飲用水。

農(nóng)村飲用水水源地的保護程度，決定著農(nóng)村飲用水的質(zhì)量。只有水量充足，水質(zhì)達標的水源，才能滿足農(nóng)村居民對水量和水質(zhì)的需求。《中華人民共和國環(huán)境保護法》第二十九條規(guī)定，國家在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護紅線，實行嚴格保護。眾所周知，良好的水源依賴良好的生態(tài)環(huán)境，很多水源地都地處生態(tài)環(huán)境敏感和脆弱的地區(qū)，本法即是對于水源地生態(tài)環(huán)境的保護?！吨腥A人民共和國水污染防治法》第五章第五十六條到第六十三條，規(guī)定了國家對于飲用水水源地和水源保護區(qū)的嚴格保護，第七十五條則規(guī)定了對破壞水源地和水源保護區(qū)行為的行政處罰。

《中華人民共和國水法》從宏觀上對飲用水的運行管理作出了規(guī)定，從《水法》的第二章到第五章，對于水資源規(guī)劃、開發(fā)、保護和使用作出了規(guī)定，為農(nóng)村飲水安全的執(zhí)行和管理提供了一個基本的方向。四川省根據(jù)《中華人民共和國水法》，結合四川省實際，制定四川省《中華人民共和國水法》實施辦法，本實施辦法更細化了對于飲水安全的運行管理機制。例如，第三十六條規(guī)定了縣級以上水行政主管部門應當建立水政監(jiān)督檢查制度，對違反有關水管理的法律、法規(guī)和規(guī)章的行為加強監(jiān)督檢查并依法進行查處。第三十一條，省水行政主管部門負責擬定全省節(jié)約用水政策，制定有關標準，組織、指導和監(jiān)督全省節(jié)水工作?？h級以上地方人民政府水行政主管部門負責本行政區(qū)域內(nèi)節(jié)水工作的組織、指導和監(jiān)督，其他有關部門負責與本行業(yè)有關的節(jié)水工作。

4 農(nóng)村飲水安全法律保障存在的問題及對策

在我國的法治建設中，農(nóng)村飲用水安全方面雖然法律法規(guī)林立，發(fā)展較為迅速，但也不免會暴露出一些迫切需要解決的問題。

首先，雖然我國關于飲用水安全的法律法規(guī)很多，但是單獨針對農(nóng)村飲用水的法律、法規(guī)還是太少。許多關于飲用水安全的法律、法規(guī)都是宏觀上指導，缺少對細節(jié)的把控。并且許多法律、法規(guī)都主要針對城市飲用水安全，對于農(nóng)村飲用水安全作出詳細調(diào)整的法律法規(guī)少之又少，目前僅僅只有兩部規(guī)章：《農(nóng)村飲用水安全衛(wèi)生評價指標體系》和條文單薄的《農(nóng)村飲用水水質(zhì)衛(wèi)生檢測管理辦法(試行)》。兩部規(guī)章也多是指導性和原則性的條文，沒有很強的針對性，對于規(guī)章中的權利義務劃分也不是很完善。但是，農(nóng)村和城市的客觀環(huán)境和取、送水的客觀條件都有很大不同，加之我國的法律適用習慣，因此也絕對不可能將城市飲用水安全的法律、法規(guī)直接類推于農(nóng)村飲用水安全問題。所以，就如今來看，農(nóng)村飲用水安全的法律保障仍存在法條不充足、不好用、不準確的最大問題。

其次，從立法上來看，我國針對農(nóng)村飲用水安全的立法還很不成熟。針對飲用水安全的立法，還停留在城市中心主義上，而忽略或輕視了農(nóng)村飲用水安全的立法。農(nóng)村因其特殊的地理環(huán)境和客觀條件，給農(nóng)村相關立法帶來了許多問題和阻礙，加之受我國城鄉(xiāng)二元結構的影響，城市同類問題往往更早被立法者察覺，這些導致了農(nóng)村飲用水安全立法相對滯后，也使得農(nóng)村飲用水安全立法的成果匱乏。農(nóng)村飲用水安全需要用法律來保障，實際上就是要求法律本著正義、公平的價值來保障憲法賦予農(nóng)村居民的健康權、人格權和生命權。我國業(yè)已制定的關于農(nóng)村飲用水安全的兩部規(guī)章都屬于下位法，效力低，也多是一些評價指標，因此適用效力不高，規(guī)范作用不強，很難滿足現(xiàn)實需要。立法不是溫馨的請客吃飯，立法機構一定要結合農(nóng)村的現(xiàn)實狀況，出臺效力高、位階高的法律法規(guī)，或是制定上位法中的特殊法條，最終形成完善的農(nóng)村飲用水安全法律體系，這樣更有利于科學調(diào)整農(nóng)村飲用水安全方面的社會關系。

最后，農(nóng)村飲用水安全的運行管理也存在很大問題，管理部門太多、太雜且相互沖突。例如，衛(wèi)生部、環(huán)保部、國土資源部和國家標準化管理委員會都分別制定了飲用水標準，但是卻相互不一致。這些行政部門之間的邊界模糊，缺少有效的協(xié)調(diào)機制，使得農(nóng)村飲用水安全的管理非?；靵y，在執(zhí)法上也很乏力。執(zhí)法不嚴這一狀況，不僅源于立法層面問題和管理部門混亂，一定程度上也是因為農(nóng)村飲用水安全涉及到既得利益的劃分問題。因為這三者之間的相互作用，也導致了這一領域存在眾多尋租空間，更是加重了執(zhí)法的難度，使得農(nóng)村飲用水安全的運行管理舉步維艱。當自己權利因飲用水安全問題受損，農(nóng)村居民也很難維護自己的權利。如今環(huán)境公益訴訟在我國發(fā)展緩慢，也導致在應對飲用水安全相關問題時暴露出的一系列司法問題。針對以上問題，有關當局應當切實貫徹依法治國這一總則，結合科學立法帶來的良法保障，嚴格執(zhí)法，公正司法；理清各行政部門之間關系，尊重并保障農(nóng)民安全使用飲用水的權利，賦予其知情權、監(jiān)督權，保障其訴權，進一步發(fā)展我國的環(huán)境公益訴訟事業(yè)。

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