郭翔宇，王務(wù)華

(1.四川省水利科學(xué)研究院；2.四川省農(nóng)田水利局，成都，610015)

四川省農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀與對(duì)策

郭翔宇，王務(wù)華1

(1.四川省水利科學(xué)研究院；2.四川省農(nóng)田水利局，成都，610015)

為進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)發(fā)展，規(guī)范建立和運(yùn)行程序，對(duì)四川省農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行了典型調(diào)研，分析了當(dāng)前存在的農(nóng)民主動(dòng)參與性不強(qiáng)、協(xié)會(huì)工作積極性不高、運(yùn)行外部條件不佳等主要問(wèn)題。結(jié)合國(guó)家關(guān)于農(nóng)民用水合作組織建設(shè)部署和要求，提出了農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)發(fā)展構(gòu)思和下一步的工作建議。

用水戶(hù)協(xié)會(huì)發(fā)展對(duì)策

農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)是基層水利服務(wù)體系重要組成部分，是四川省農(nóng)民用水合作組織的主要形式。

2011年中央一號(hào)文件要求“大力發(fā)展農(nóng)民用水合作組織”。2012年、2013年中央一號(hào)文件進(jìn)一步要求“扶持農(nóng)民用水合作組織等社會(huì)力量廣泛參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)”、“支持農(nóng)民用水合作組織等為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)提供低成本、便利化、全方位的服務(wù)，發(fā)揮經(jīng)營(yíng)性服務(wù)組織的生力軍作用?！奔訌?qiáng)農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)建設(shè)管理研究有著十分重要的現(xiàn)實(shí)意義，將指導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行“三農(nóng)”相關(guān)工作的自主決策、管理和服務(wù)。

1 發(fā)展現(xiàn)狀

2005年，水利部、國(guó)家發(fā)展改革委、民政部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)建設(shè)的意見(jiàn)》，明確了農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)建設(shè)的指導(dǎo)思想、基本原則、責(zé)任任務(wù)、組建程序以及運(yùn)行管理、保障措施等，要求“積極培育農(nóng)民用水合作組織”。四川省水利廳、發(fā)展改革委、民政局、物價(jià)局印發(fā)了實(shí)施意見(jiàn)，在省內(nèi)全面啟動(dòng)農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)建設(shè)，積極落實(shí)各項(xiàng)技術(shù)幫扶，并將協(xié)會(huì)發(fā)展目標(biāo)完成情況納入省政府“李冰杯”考核內(nèi)容。

四川省引導(dǎo)農(nóng)民組建用水戶(hù)協(xié)會(huì)管理水利工程，承擔(dān)用水管理、水費(fèi)收繳、工程維護(hù)等職責(zé)，調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與水利事務(wù)管理積極性。近年來(lái)，四川省貫徹落實(shí)中央有關(guān)要求，農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)蓬勃發(fā)展，民主管水意識(shí)大大提高。截至2012年5月，四川省已建立農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)5944個(gè)，發(fā)展會(huì)員405萬(wàn)人，管理灌溉面積88萬(wàn)hm2，占全省有效灌溉面積的1/3強(qiáng)。其中注冊(cè)協(xié)會(huì)4017個(gè)，占全部協(xié)會(huì)個(gè)數(shù)的67.6%。在各地的強(qiáng)力推動(dòng)下，年均增加協(xié)會(huì)1000個(gè)左右，管理灌面增加6.67萬(wàn)hm2畝以上。

通過(guò)農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)建設(shè)，加強(qiáng)了小型水利工程管理，“有人建、無(wú)人管”的狀況得以改善；提高了農(nóng)民節(jié)約用水意識(shí)，用水調(diào)度和諧；推動(dòng)了計(jì)量用水，水費(fèi)收繳順利，緩解了干群關(guān)系。整體來(lái)看，缺水地區(qū)比豐水地區(qū)發(fā)展要好，但部分存在“不規(guī)范、不作為、效果不明顯”等問(wèn)題，協(xié)會(huì)穩(wěn)定發(fā)展瓶頸較多，亟需深入解析破題。

2 問(wèn)題分析

經(jīng)過(guò)實(shí)地調(diào)研四川省部分地區(qū)農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)情況，分析了農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)、村集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、水利部門(mén)等多方面關(guān)于協(xié)會(huì)建立運(yùn)行中存在的問(wèn)題以及對(duì)發(fā)展目標(biāo)的意見(jiàn)。問(wèn)題主要有：

2.1 農(nóng)民主動(dòng)參與性不強(qiáng)。協(xié)會(huì)的組建主要基于政府推動(dòng)，由于思想認(rèn)識(shí)不到位、發(fā)動(dòng)工作不扎實(shí)等原因，農(nóng)民對(duì)協(xié)會(huì)的性質(zhì)、定位、作用不明白，或隨大流入會(huì)，或直接拒絕入會(huì)。具體表現(xiàn)有：有的地方必須通過(guò)發(fā)放現(xiàn)金補(bǔ)助等方式，農(nóng)民方才參加協(xié)會(huì)的會(huì)員大會(huì)；有的村鎮(zhèn)整體入會(huì)，農(nóng)民甚至不清楚自己是否參加了協(xié)會(huì)。農(nóng)民對(duì)自己土地有很深的感情，但農(nóng)業(yè)比較效益偏低，只是作為維持生計(jì)的最后一道保障，農(nóng)業(yè)用水積極性不高。特別是，四川省大部分地區(qū)雨量充沛，灌區(qū)用水條件相對(duì)較好，農(nóng)民不愿參與徒具其名的用水戶(hù)協(xié)會(huì)。

2.2 協(xié)會(huì)工作積極性不高。有的農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)為完成上級(jí)行政指令或項(xiàng)目要求，在前期工作不充分的情況下，盲目成立，工作積極性大打折扣?？陀^原因主要有：首先，協(xié)會(huì)主要承擔(dān)用水公益性職能，各項(xiàng)支持政策不能在地方完全落實(shí)，并且政策支持面不夠?qū)挿海Χ容^小，項(xiàng)目支撐、資金支持、注冊(cè)年審、能力培訓(xùn)等方面的扶持政策沒(méi)有完全落到實(shí)處；其次，協(xié)會(huì)建立了各項(xiàng)工作制度，但缺乏有效管理措施，主要依靠群眾輿論，執(zhí)行力差，協(xié)會(huì)工作效果不顯著。久而久之，協(xié)會(huì)工作積極性愈加式微；再次，協(xié)會(huì)行政色彩濃郁，民主管理差，協(xié)會(huì)管理人員主要由村社干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管干部和個(gè)體用水主要受益大戶(hù)承擔(dān)，入會(huì)成員與非會(huì)員農(nóng)戶(hù)往往沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別，協(xié)會(huì)服務(wù)意識(shí)淡薄。

2.3 相關(guān)各方關(guān)系不明確。有的用水戶(hù)協(xié)會(huì)工作角色定位不明確，僅能起到上傳下達(dá)的作用，與各用水、管水業(yè)務(wù)聯(lián)系單位地位不對(duì)等，各銜接單位一定程度上都不予承認(rèn)配合，協(xié)會(huì)不能獨(dú)立完成用水管理等職責(zé)。涉及到堰、塘等小型農(nóng)田水利設(shè)施承包、拍賣(mài)、租賃等利益關(guān)聯(lián)問(wèn)題，協(xié)會(huì)更是被排斥在決策主體之外，無(wú)法發(fā)揮受益農(nóng)民代言人的作用。在沒(méi)有強(qiáng)有力的行政保障、完善的政策法規(guī)規(guī)范情況下，作為水利改革新生事物的農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)掣肘因素多，難以與相關(guān)利益群體共謀發(fā)展。

2.4 后續(xù)管理落實(shí)不到位。首先，有的地方建立農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)后，行業(yè)后續(xù)跟蹤管理責(zé)任未落實(shí)，監(jiān)督監(jiān)管力度弱。特別是協(xié)會(huì)運(yùn)行評(píng)價(jià)指標(biāo)不明確，年度考核成為空談。調(diào)研中反映，當(dāng)年建立協(xié)會(huì)由水利或其他有關(guān)部門(mén)出面協(xié)調(diào)注冊(cè)資金后，年審無(wú)人管、管理效果無(wú)人問(wèn)，甚至協(xié)會(huì)沒(méi)有注冊(cè)的情況也很多，合法性地位受到影響，造成開(kāi)展工作上的多重障礙。其次，能力建設(shè)缺口大?？h、鄉(xiāng)政府或相關(guān)部門(mén)基本沒(méi)有對(duì)協(xié)會(huì)進(jìn)行過(guò)能力建設(shè)投入。辦公地點(diǎn)主要依托村民委員會(huì)，辦公設(shè)備、人員培訓(xùn)嚴(yán)重滯后，不能滿(mǎn)足工作需要。目前的協(xié)會(huì)工作主要通過(guò)協(xié)會(huì)管理人員的個(gè)人能力開(kāi)展，也間接造成工作過(guò)程中角色不明的問(wèn)題。

2.5 章程執(zhí)行制度不健全。在工程建管、財(cái)務(wù)管理、用水管理、獎(jiǎng)懲辦法方面，協(xié)會(huì)的章程還不十分完善。特別是以協(xié)會(huì)為業(yè)主的小型農(nóng)田水利項(xiàng)目，采用“民辦公助”方式作為實(shí)施主體，全面自主選擇施工隊(duì)伍、質(zhì)量監(jiān)督、籌資管理等，需要進(jìn)一步提高制度體系水平。由于個(gè)別協(xié)會(huì)的監(jiān)督管理方面有漏洞，還發(fā)生有協(xié)會(huì)財(cái)務(wù)私吞水費(fèi)款的刑事案件。此外，為保證協(xié)會(huì)正常運(yùn)行，除個(gè)別協(xié)會(huì)通過(guò)建章立制收取會(huì)費(fèi)(通過(guò)村社集體資產(chǎn)收取、水費(fèi)返還或用水大戶(hù)直接交納)外，絕大部分協(xié)會(huì)無(wú)固定資金來(lái)源，有的甚至沒(méi)有獨(dú)立財(cái)務(wù)系統(tǒng)。據(jù)協(xié)會(huì)反映，村級(jí)單個(gè)協(xié)會(huì)固定支出包括辦公經(jīng)費(fèi)、管水雇員補(bǔ)貼、協(xié)會(huì)人員工作補(bǔ)貼等，每年需求在1萬(wàn)元以上。

2.6 農(nóng)田水利設(shè)施基礎(chǔ)薄弱。長(zhǎng)期以來(lái)，四川省農(nóng)田水利設(shè)施投入不足，欠賬嚴(yán)重。首先，末級(jí)渠系等小型農(nóng)田水利工程年久失修，協(xié)會(huì)的工作起步難度大，阻礙了協(xié)會(huì)組建成立；其次，計(jì)量設(shè)施一般沒(méi)有普及到田間渠道，協(xié)會(huì)失去了用水控制手段。平原地區(qū)水量分配約定俗成，基本沒(méi)有計(jì)量設(shè)施；再次，較大水毀工程，協(xié)會(huì)無(wú)法承擔(dān)修復(fù)任務(wù)。在向農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)移交管轄范圍內(nèi)農(nóng)田水利設(shè)施所有權(quán)的背景下，農(nóng)田水利設(shè)施基礎(chǔ)薄弱造成農(nóng)民參與積極性不高，協(xié)會(huì)發(fā)展深度和維度受限。

3 發(fā)展思路

3.1 明晰性質(zhì)定位。針對(duì)農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)是什么、干什么的問(wèn)題，進(jìn)一步明確協(xié)會(huì)的性質(zhì)和任務(wù)。農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)依法自愿組成，自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展，承擔(dān)管理區(qū)域內(nèi)水量分配、水費(fèi)收取、水事糾紛調(diào)解、先進(jìn)灌溉技術(shù)推廣、小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)維護(hù)等職責(zé)。鼓勵(lì)農(nóng)民用水戶(hù)主動(dòng)參與水事管理，充分享受應(yīng)有權(quán)益。遵循水利工程管理體制改革的方向和原則，引導(dǎo)參與新農(nóng)村鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、民主建設(shè)和農(nóng)村水生態(tài)保護(hù)等公益性活動(dòng)。

3.2 落實(shí)目標(biāo)責(zé)任。針對(duì)農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)的組織領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)管理責(zé)任，明確階段發(fā)展目標(biāo)和如何發(fā)展的問(wèn)題。要繪制農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)發(fā)展規(guī)劃藍(lán)圖，落實(shí)水利、發(fā)展改革、財(cái)政、民政等相關(guān)部門(mén)在協(xié)會(huì)發(fā)展中的具體任務(wù)。各地制定出臺(tái)符合實(shí)際情況、切實(shí)可行的扶持政策，大力發(fā)展農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)，努力實(shí)現(xiàn)小型農(nóng)田水利工程管理“制度健全、經(jīng)費(fèi)落實(shí)、用水有序、管護(hù)到位”的目標(biāo)。加強(qiáng)農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)監(jiān)督、考評(píng)等行業(yè)管理制度保障，切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村基層民主。

3.3 規(guī)范組建管理。針對(duì)農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)運(yùn)行不規(guī)范的問(wèn)題，要建立組建程序標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立合理的管理區(qū)域和登記制度。健全內(nèi)部管理制度，推選有責(zé)任心、有能力的協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)；理清協(xié)會(huì)與基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)、水管單位、農(nóng)村村委會(huì)、用水戶(hù)等的相互關(guān)系，實(shí)現(xiàn)公平合作；通過(guò)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織的聯(lián)合服務(wù)，建立協(xié)會(huì)與成員的利益聯(lián)結(jié)紐帶等，解決農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)工作積極性不高、關(guān)系不明確、管理無(wú)序等問(wèn)題。

3.4 提升運(yùn)行效能。針對(duì)如何扶持農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)發(fā)展的問(wèn)題，各有關(guān)部門(mén)要依據(jù)《縣級(jí)農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃》，加快農(nóng)田水利建設(shè)；按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)管護(hù)”的原則，引導(dǎo)農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)加強(qiáng)工程運(yùn)行管理，加強(qiáng)工程運(yùn)行督導(dǎo)；加強(qiáng)業(yè)務(wù)技術(shù)培訓(xùn)和交流學(xué)習(xí)，強(qiáng)化能力建設(shè)；充分尊重受益農(nóng)民意愿的前提下，深化小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，為大力發(fā)展農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)提供良好的運(yùn)行條件。因地制宜、積極穩(wěn)妥地進(jìn)一步規(guī)范提升已有協(xié)會(huì)的運(yùn)行水平，確保新建立的協(xié)會(huì)發(fā)揮應(yīng)有作用。

3.5 積累發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。處理好農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展之間的關(guān)系，積極謀劃農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)發(fā)展布局。在平壩糧食產(chǎn)區(qū)，充分發(fā)揮灌區(qū)管理單位的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)水利工程專(zhuān)業(yè)管理和群眾管理的良好對(duì)接，加強(qiáng)計(jì)量用水、合同供水，強(qiáng)化水資源管理，協(xié)會(huì)突出搞好用水管理、工程維護(hù)、收繳水費(fèi)等工作。在丘陵缺水地區(qū)，采取“民辦公助”等方式，協(xié)會(huì)引導(dǎo)農(nóng)民用水戶(hù)為改善生產(chǎn)、生活用水條件投工投勞，大力興建小型農(nóng)田水利工程，在水利部門(mén)指導(dǎo)下，搞好山坪塘等水源聯(lián)合調(diào)度和水量分配，深化小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，落實(shí)建后管理制度。

4 建議

4.1 落實(shí)扶持措施。有條件的地方爭(zhēng)取出臺(tái)財(cái)政直補(bǔ)或村級(jí)公共服務(wù)等資金支持農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)建設(shè)的政策措施，建立財(cái)政承擔(dān)較大規(guī)模水利工程損毀修復(fù)的投資機(jī)制，探索采取財(cái)政支農(nóng)資金、末級(jí)渠系水費(fèi)、受益戶(hù)自籌資金等方式落實(shí)工程運(yùn)行維護(hù)資金。落實(shí)農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)登記和年審優(yōu)惠政策。協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社為農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)提供必需的辦公場(chǎng)所和工作條件等，保障正常運(yùn)轉(zhuǎn)。切實(shí)發(fā)揮項(xiàng)目的引導(dǎo)作用，講求實(shí)效，避免為了申報(bào)項(xiàng)目倉(cāng)促組建的情況，確保改一處，成一處。在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，充分發(fā)揮協(xié)會(huì)實(shí)施主體作用，培育用水戶(hù)工程管理、用水服務(wù)能力。

4.2 建立監(jiān)督機(jī)制。按照《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，實(shí)行農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)年度檢查水行政主管部門(mén)初審制度，對(duì)運(yùn)行管理情況較好的進(jìn)行多種形式獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)運(yùn)行管理情況不好的協(xié)調(diào)登記機(jī)關(guān)注銷(xiāo)登記。按照創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要求，有條件的地方推行協(xié)會(huì)認(rèn)證管理。農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)應(yīng)具有社會(huì)責(zé)任感和職業(yè)道德，接受過(guò)水利基礎(chǔ)培訓(xùn)，能夠貫徹落實(shí)國(guó)家“三農(nóng)”政策要求，在尊重用水戶(hù)意愿的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確認(rèn)定條件。對(duì)認(rèn)定的協(xié)會(huì)要建立信息檔案，接受社會(huì)監(jiān)督，實(shí)施能進(jìn)能出的動(dòng)態(tài)管理。

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G718.5∶G

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2095-1809(2016)04-0118-03