孫福華，張　立

（1.山東省水利廳，山東　濟(jì)南　250014；2.德州市陵城區(qū)水務(wù)局，山東　德州　253500）

山東省小型農(nóng)田水利設(shè)施運(yùn)行管護(hù)機(jī)制研究

孫福華1，張立2

（1.山東省水利廳，山東濟(jì)南250014；2.德州市陵城區(qū)水務(wù)局，山東德州253500）

通過(guò)系統(tǒng)梳理山東省小型農(nóng)田水利設(shè)施運(yùn)行管護(hù)的發(fā)展歷程，客觀指出了當(dāng)前小型農(nóng)田水利設(shè)施運(yùn)行管護(hù)存在的主要問(wèn)題，并提出了今后加強(qiáng)小型農(nóng)田水利設(shè)施運(yùn)行管護(hù)的具體改革措施。

山東??；小型農(nóng)田水利；運(yùn)行管護(hù)；機(jī)制

小型農(nóng)田水利設(shè)施是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要基礎(chǔ)設(shè)施。通過(guò)多年持續(xù)不懈努力，山東省已建成各類小型農(nóng)田水利設(shè)施百萬(wàn)余處，為改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、農(nóng)民生活狀況、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和確保全省糧食穩(wěn)定增產(chǎn)奠定了基礎(chǔ)。但長(zhǎng)期以來(lái)，小型農(nóng)田水利設(shè)施“重建輕管”現(xiàn)象普遍存在，工程產(chǎn)權(quán)不清晰、管護(hù)主體不明確、管護(hù)責(zé)任不落實(shí)等問(wèn)題仍比較突出，導(dǎo)致部分工程效益衰減，成為制約農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)。面對(duì)當(dāng)前農(nóng)村面臨的新形勢(shì)、新任務(wù)、新要求，需要進(jìn)一步深化改革，創(chuàng)新機(jī)制，有效解決小型農(nóng)田水利設(shè)施運(yùn)行管護(hù)存在的問(wèn)題，逐步建立適應(yīng)現(xiàn)行體制的小型農(nóng)田水利設(shè)施運(yùn)行管護(hù)新機(jī)制。

1　小型農(nóng)水設(shè)施運(yùn)行管護(hù)存在的問(wèn)題

近年來(lái)地方政府越來(lái)越重視小型農(nóng)田水利設(shè)施的運(yùn)行管護(hù)問(wèn)題，并進(jìn)行了積極探索和大膽創(chuàng)新，但多年來(lái)小農(nóng)水設(shè)施在運(yùn)行和管理中形成的觀念有待轉(zhuǎn)變，存在的部分問(wèn)題有待逐步解決。

1）管理體制和運(yùn)行機(jī)制不活，市場(chǎng)調(diào)節(jié)手段還未得到充分發(fā)揮。目前，大部分農(nóng)田水利工程仍由政府成立的專門管理機(jī)構(gòu)或者村集體負(fù)責(zé)管理，還是“政府管”或“集體管”的老路，這種管理體制與當(dāng)前農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)極不協(xié)調(diào)，而且不能充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，有效調(diào)動(dòng)社會(huì)第三方、新型經(jīng)營(yíng)主體、受益主體等參與管理的積極性，造成了工程管理與使用主體的 “錯(cuò)位”，以致出現(xiàn)“政府管不到、集體管不好、農(nóng)民管不了”的情況，阻礙了農(nóng)田水利事業(yè)的健康、有序發(fā)展。還有部分工程雖然成立了專門管理機(jī)構(gòu)，但由于人員事業(yè)費(fèi)、運(yùn)行維修費(fèi)等費(fèi)用落實(shí)不到位，撥付不及時(shí)，水管單位入不敷出，導(dǎo)致工程管理跟不上，損毀工程不能得到及時(shí)修復(fù)。

2）水價(jià)偏低加之水費(fèi)征收困難，影響工程實(shí)現(xiàn)自我良性運(yùn)轉(zhuǎn)。目前，農(nóng)業(yè)灌溉用水大多未收取水資源費(fèi)，而且工程折舊費(fèi)、大修費(fèi)、水管單位人員費(fèi)等也大多未全部計(jì)入水價(jià)，以致現(xiàn)行水價(jià)偏低，造成水價(jià)與供水成本嚴(yán)重背離，水的商品屬性不能充分體現(xiàn)，極大地淡化了節(jié)水的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制，這給深化農(nóng)田水利管理體制改革帶來(lái)了障礙。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全省灌區(qū)農(nóng)業(yè)供水成本平均每方約0.25元，現(xiàn)行水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)平均每方0.14元左右，僅為供水成本的56%，農(nóng)業(yè)灌溉供水虧損嚴(yán)重，工程運(yùn)營(yíng)管理面臨很大困難。同時(shí)，農(nóng)田水利工程用水計(jì)量也是一大難題，特別是在部分引黃、引河灌區(qū)難以實(shí)現(xiàn)計(jì)量到戶，而且，部分群眾對(duì)繳納水費(fèi)存在一定的異議，水費(fèi)收繳困難，難以足額收取到位，全省現(xiàn)階段水費(fèi)征收率僅為80%左右。

3）運(yùn)行管護(hù)經(jīng)費(fèi)落實(shí)難，農(nóng)田水利工程難以得到及時(shí)維護(hù)。長(zhǎng)期以來(lái)，各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施的日常運(yùn)行和維護(hù)沒(méi)有專項(xiàng)資金安排，大多由村集體自行負(fù)擔(dān)，但許多村財(cái)力十分薄弱，難以安排資金用于農(nóng)田水利設(shè)施維修，造成部分工程無(wú)錢修、無(wú)人修，工程損壞嚴(yán)重，效益衰減。從2013年開(kāi)始，省以上財(cái)政每年安排一定數(shù)額的農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)資金，工程運(yùn)行管護(hù)效益顯著，但與各地實(shí)際需求相比仍存在較大差距。

2　創(chuàng)新小農(nóng)水設(shè)施運(yùn)行管護(hù)機(jī)制的措施

針對(duì)小型農(nóng)田水利設(shè)施運(yùn)行管護(hù)中存在的問(wèn)題，迫切需要通過(guò)深化改革，探索建立與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系相適應(yīng)的小型農(nóng)田水利設(shè)施運(yùn)行管護(hù)機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展。

1）以全面落實(shí)“兩證一書一臺(tái)賬”制度為切入點(diǎn)，深化農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革。一是按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)所有”的原則，明晰工程產(chǎn)權(quán)，對(duì)于國(guó)家投資為主興建的工程，可按投資比例確定工程產(chǎn)權(quán)，也可將產(chǎn)權(quán)直接交給受益農(nóng)戶、農(nóng)民用水合作組織、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等?？h級(jí)人民政府或其授權(quán)部門向產(chǎn)權(quán)所有者核發(fā)《小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)證書》。二是根據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬和受益情況，明確小型農(nóng)田水利工程使用權(quán)?？h級(jí)水行政主管部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府向工程使用人頒發(fā)《小型農(nóng)田水利工程使用權(quán)證書》。三是按照 “誰(shuí)使用、誰(shuí)管護(hù)”的原則，確定工程管護(hù)主體，落實(shí)管護(hù)責(zé)任。農(nóng)田水利工程使用者是工程運(yùn)行管護(hù)的主體，承擔(dān)管護(hù)責(zé)任。工程產(chǎn)權(quán)所有者與工程使用者簽署《小型農(nóng)田水利工程管護(hù)協(xié)議書》。四是縣級(jí)水利部門和基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)建立《小型農(nóng)田水利設(shè)施及運(yùn)行管護(hù)工作臺(tái)賬》，加強(qiáng)對(duì)工程運(yùn)行維護(hù)的監(jiān)督管理和技術(shù)指導(dǎo)，督促管護(hù)主體切實(shí)履行管理責(zé)任，保障工程安全長(zhǎng)效運(yùn)行。

2）以推動(dòng)農(nóng)田水利工程自我良性運(yùn)轉(zhuǎn)為目標(biāo)，深化農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革。一是完善水價(jià)形成機(jī)制。按照促進(jìn)節(jié)約用水、降低農(nóng)民水費(fèi)支出、保障工程良性運(yùn)行的原則，分別確定不同種植作物、不同水源類型、不同投資結(jié)構(gòu)的供水工程的水價(jià)“指導(dǎo)價(jià)”，促進(jìn)有序用水、節(jié)約用水、公平用水。二是實(shí)行農(nóng)業(yè)用水總量控制和定額管理相結(jié)合制度。根據(jù)作物種類、灌溉方式的變化，及時(shí)調(diào)整發(fā)布農(nóng)業(yè)灌溉用水定額。研究出臺(tái)定額內(nèi)用水的精準(zhǔn)補(bǔ)貼辦法和超定額累計(jì)加價(jià)制度，利用價(jià)格杠桿促進(jìn)節(jié)約用水。三是逐步推開(kāi)水權(quán)水市場(chǎng)制度改革。統(tǒng)籌區(qū)域用水總量控制指標(biāo)、灌溉定額、土地畝數(shù)等因素，完成初始水權(quán)分配，向農(nóng)戶頒發(fā)水權(quán)證。

3）以提升農(nóng)田水利規(guī)范化管理水平為著力點(diǎn)，創(chuàng)新工程運(yùn)行管護(hù)模式。根據(jù)投資來(lái)源、工程規(guī)模、建設(shè)型式、受益范圍等情況，因地制宜采取科學(xué)合理的管護(hù)方式，明確管護(hù)主體，落實(shí)管護(hù)責(zé)任。一是專業(yè)服務(wù)隊(duì)管理模式。引導(dǎo)成立農(nóng)田水利工程維修養(yǎng)護(hù)專業(yè)化服務(wù)隊(duì)，承擔(dān)工程日常管理和運(yùn)行養(yǎng)護(hù)，管護(hù)經(jīng)費(fèi)從水費(fèi)中計(jì)提，財(cái)政給予適當(dāng)補(bǔ)貼。二是農(nóng)民合作組織管理模式。扶持引導(dǎo)項(xiàng)目區(qū)群眾成立用水戶協(xié)會(huì)、水利合作社、供水聯(lián)合體等用水合作組織，對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施進(jìn)行日常巡查、維護(hù)管理、費(fèi)用收取和維修改造等，實(shí)現(xiàn)用水戶的自主管理、自我服務(wù)。三是公司化管理模式。對(duì)于能夠?qū)崿F(xiàn)盈利的小型農(nóng)田水利工程，積極推向市場(chǎng)，實(shí)行公司化管理，管理單位自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧，提高管理水平。四是物業(yè)化管理模式。對(duì)于跨行政村的農(nóng)田水利工程，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府打捆招標(biāo)，采取政府購(gòu)買服務(wù)方式，交由第三方負(fù)責(zé)運(yùn)行管理。五是農(nóng)戶自管模式。對(duì)控制面積小、受益范圍明確的小型農(nóng)田水利設(shè)施，由農(nóng)戶自主管理。井灌區(qū)大力推廣“井長(zhǎng)制”管理模式，以單井為單位，組成一個(gè)灌溉小組，每個(gè)小組獨(dú)立核算，受益農(nóng)戶輪流做小組長(zhǎng)，具體負(fù)責(zé)確定灌溉順序、射頻卡充值、設(shè)備維修保養(yǎng)等工作。

4）以保障農(nóng)田水利設(shè)施可持續(xù)健康發(fā)展為主線，深化運(yùn)行管護(hù)資金投入機(jī)制改革。農(nóng)田水利工程維護(hù)經(jīng)費(fèi)原則上由工程受益者負(fù)責(zé)籌集，各級(jí)財(cái)政給予適當(dāng)補(bǔ)助。一是各級(jí)財(cái)政設(shè)立農(nóng)田水利工程管護(hù)專項(xiàng)資金，明確資金籌集渠道，并制定資金管理辦法，規(guī)范資金使用管理，確保資金及時(shí)、足額到位，使用規(guī)范合理。二是制定農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)考核辦法，對(duì)管護(hù)效果好的農(nóng)民（含種植大戶、聯(lián)戶、家庭農(nóng)場(chǎng)）、農(nóng)民專業(yè)合作組織和村集體組織等給予獎(jiǎng)勵(lì)，鼓勵(lì)其加強(qiáng)工程運(yùn)行管護(hù)。三是推廣財(cái)政資金購(gòu)買公共服務(wù)的做法，在確保工程安全、公益屬性和生態(tài)保護(hù)的前提下，鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人競(jìng)爭(zhēng)參與公益性水利工程的管護(hù)。

（責(zé)任編輯遲明春）

F323.213

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1009-6159（2016）-08-0001-02

2016-05-03

孫福華（1978—），男，工程師