艾 巖 上海鐵路局建設(shè)管理處

加快完成鐵路建設(shè)項(xiàng)目國(guó)家驗(yàn)收工作的思考

艾 巖 上海鐵路局建設(shè)管理處

鐵路建設(shè)項(xiàng)目國(guó)家驗(yàn)收是初步驗(yàn)收后國(guó)家對(duì)鐵路建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行的整體驗(yàn)收和綜合評(píng)價(jià)。根據(jù)上海鐵路局建設(shè)項(xiàng)目國(guó)家驗(yàn)收的基本情況，指出其在思想認(rèn)識(shí)、土地政策、環(huán)保設(shè)施、檔案整理等方面需要改進(jìn)的地方，從而為統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)家驗(yàn)收工作提出可行建議。

鐵路；國(guó)家驗(yàn)收；建設(shè)項(xiàng)目

1 上海鐵路局建設(shè)項(xiàng)目國(guó)家驗(yàn)收的基本情況

以2004年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)《中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》為標(biāo)志，我國(guó)掀起了新一輪大規(guī)模高標(biāo)準(zhǔn)鐵路建設(shè)高潮，高速鐵路建設(shè)規(guī)模之大，不但在我國(guó)前所未有，而且在世界上亦無(wú)先例。上海局鐵路建設(shè)呈現(xiàn)投資規(guī)模大、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)高、項(xiàng)目類型多、管理要求新等顯著特點(diǎn)。2004年以來(lái)完成建設(shè)投資約5 300億元，已開(kāi)通運(yùn)營(yíng)滬寧、滬杭等10條高鐵，電氣化改造項(xiàng)目7個(gè)，普速鐵路項(xiàng)目10個(gè)，站房項(xiàng)目8個(gè)。但這些已開(kāi)通運(yùn)營(yíng)的鐵路項(xiàng)目，上海局管內(nèi)僅合寧鐵路于2012年12月通過(guò)了國(guó)家驗(yàn)收，其余建設(shè)項(xiàng)目在推進(jìn)國(guó)家驗(yàn)收工作中存在著各類問(wèn)題，推進(jìn)緩慢。

2 加快完成鐵路建設(shè)項(xiàng)目國(guó)家驗(yàn)收的必要性

加快建設(shè)項(xiàng)目國(guó)家驗(yàn)收是履行建設(shè)程序、推進(jìn)依法建設(shè)的迫切需要。鐵路建設(shè)項(xiàng)目只有通過(guò)國(guó)家驗(yàn)收，才能真正將工程投資轉(zhuǎn)化為固定資產(chǎn)交付正式運(yùn)營(yíng)，整個(gè)建設(shè)程序才算履行完。如果因?yàn)榻ㄔO(shè)項(xiàng)目環(huán)保水保驗(yàn)收、土地確權(quán)等單項(xiàng)驗(yàn)收問(wèn)題，致使項(xiàng)目在初步驗(yàn)收后達(dá)不到國(guó)家驗(yàn)收條件，就意味著建設(shè)項(xiàng)目還沒(méi)有履行完所有建設(shè)程序，建設(shè)工作還沒(méi)有結(jié)束，初步驗(yàn)收的項(xiàng)目只能處于初期運(yùn)營(yíng)，不能投入正式運(yùn)營(yíng)，這些項(xiàng)目不能參加國(guó)家級(jí)獎(jiǎng)項(xiàng)的評(píng)選。大量建成開(kāi)通的鐵路項(xiàng)目不能完成國(guó)家驗(yàn)收，必將直接影響我們的鐵路建設(shè)成果，必將影響鐵路形象和建設(shè)者的積極性。建設(shè)項(xiàng)目沒(méi)有及時(shí)完成國(guó)家驗(yàn)收，不僅延誤了解決問(wèn)題的時(shí)機(jī)，造成問(wèn)題越積越多，大大增加了工作難度，而且給運(yùn)營(yíng)、安全和維護(hù)管理帶來(lái)諸多不便。精品工程不但要體現(xiàn)在質(zhì)量、安全方面，也要體現(xiàn)在驗(yàn)收工作上。如期完成鐵路建設(shè)任務(wù)并順利通過(guò)國(guó)家驗(yàn)收，是鐵路建設(shè)依法履行基建程序和實(shí)現(xiàn)建設(shè)總體目標(biāo)的客觀需要，是早日發(fā)揮項(xiàng)目投資效益和加快形成發(fā)達(dá)完善鐵路網(wǎng)的迫切要求，是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展和提升我國(guó)鐵路國(guó)際聲譽(yù)和“走出去”戰(zhàn)略的現(xiàn)實(shí)需求。

3 建設(shè)項(xiàng)目國(guó)家驗(yàn)收包含的各單項(xiàng)驗(yàn)收

根據(jù)國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家鐵路局《鐵路建設(shè)項(xiàng)目國(guó)家驗(yàn)收實(shí)施辦法》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2015〕2830號(hào)）規(guī)定，鐵路建設(shè)項(xiàng)目國(guó)家驗(yàn)收應(yīng)具備下條件：批準(zhǔn)的可行性研究報(bào)告（含補(bǔ)充報(bào)告）確定的工程全部建成且質(zhì)量合格；初步驗(yàn)收合格且初期運(yùn)營(yíng)一年以上，狀態(tài)良好，發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題整改完畢；環(huán)境保護(hù)、水土保持、消防、檔案等專項(xiàng)驗(yàn)收經(jīng)相應(yīng)行政主管部門(mén)驗(yàn)收合格；建設(shè)用地手續(xù)齊全并領(lǐng)取《國(guó)有土地使用證》，鐵路線路安全保護(hù)區(qū)標(biāo)樁設(shè)立完畢；鐵路與道路立體交叉設(shè)施及附屬安全設(shè)施已移交完畢；竣工決算已經(jīng)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)審計(jì)或經(jīng)項(xiàng)目管理部門(mén)內(nèi)審，無(wú)遺留問(wèn)題；檔案移交工作已經(jīng)完成。

4 建設(shè)項(xiàng)目國(guó)家驗(yàn)收工作需要解決的問(wèn)題

4.1 思想認(rèn)識(shí)上需進(jìn)一步提高

以往的鐵路建設(shè)認(rèn)為完成建設(shè)項(xiàng)目建成通車(chē)，通過(guò)了初步驗(yàn)收即完成了建設(shè)程序，完成了總公司、路局下達(dá)的建設(shè)任務(wù)，往往在新建鐵路項(xiàng)目通車(chē)以后就放松了對(duì)建設(shè)項(xiàng)目國(guó)家驗(yàn)收的重視，對(duì)于建設(shè)過(guò)程中遺留下來(lái)的一些問(wèn)題沒(méi)有及時(shí)的處理，造成國(guó)家驗(yàn)收推進(jìn)緩慢。區(qū)域性的項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，特別是樞紐建設(shè)指揮部目前擔(dān)負(fù)著新建鐵路、營(yíng)業(yè)線改造、更新改造、建成項(xiàng)目國(guó)家驗(yàn)收等職責(zé)，各項(xiàng)目交叉推進(jìn)，又分別處于前期、建設(shè)高潮期、開(kāi)通調(diào)試期和建成銷(xiāo)號(hào)期，工作量較大，一定程度上削弱了對(duì)國(guó)家驗(yàn)收的推進(jìn)力度。

4.2 土地政策變化造成土地確權(quán)難度加大

2004年至2009年間新建或改擴(kuò)建的鐵路建設(shè)項(xiàng)目，政策的制定是依據(jù)原鐵道部與相關(guān)省市的會(huì)議紀(jì)要執(zhí)行的，明確了出資比例和各自的職責(zé)，新開(kāi)工項(xiàng)目征地費(fèi)用和拆遷費(fèi)用由地方包干，補(bǔ)足部分經(jīng)雙方認(rèn)可另計(jì)入股份，但在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，由于超出概算部分的資金不到位，沒(méi)有及時(shí)繳納相關(guān)費(fèi)用，造成建設(shè)項(xiàng)目土地證無(wú)法辦理。

2009年以后新開(kāi)工的項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中，站前工程等主線建設(shè)用地已批復(fù)，所有補(bǔ)償費(fèi)用、規(guī)稅費(fèi)按規(guī)定到位；但站后工程和設(shè)計(jì)變更需要的補(bǔ)征用地，由于相關(guān)省市新出臺(tái)的補(bǔ)償耕地指標(biāo)調(diào)劑價(jià)格與項(xiàng)目清理概算批復(fù)費(fèi)用相差太大，造成補(bǔ)征用地未能組卷報(bào)批，并且國(guó)土部門(mén)認(rèn)為補(bǔ)征用地不批復(fù)，以前已批復(fù)的建設(shè)用地不能辦理土地證。

4.3 環(huán)保設(shè)施實(shí)施難度大

個(gè)別項(xiàng)目在環(huán)保設(shè)計(jì)時(shí)存在缺陷，設(shè)計(jì)圖紙沒(méi)有按照環(huán)保批復(fù)設(shè)計(jì)，不能按照環(huán)保批準(zhǔn)部門(mén)的要求驗(yàn)收；部分項(xiàng)目環(huán)評(píng)紅線與征地紅線不統(tǒng)一，全部拆遷費(fèi)用巨大，實(shí)施難度大；聲屏障、隔聲窗等環(huán)保設(shè)施安裝實(shí)施難度大；列車(chē)開(kāi)行量未達(dá)到設(shè)計(jì)運(yùn)量，不具備環(huán)保檢測(cè)條件，這些問(wèn)題都制約著環(huán)保驗(yàn)收的實(shí)施。

4.4 建設(shè)項(xiàng)目檔案整理滯后

部分項(xiàng)目前期文件缺失，個(gè)別項(xiàng)目因?yàn)楣芾頇C(jī)構(gòu)及人員調(diào)整等原因資料缺失，建設(shè)過(guò)程中沒(méi)有留存文件的原件，檔案室建設(shè)不達(dá)標(biāo)，檔案資料管理制度不嚴(yán)格，沒(méi)有專職的管理人員等原因造成建設(shè)項(xiàng)目的檔案沒(méi)有隨著工程進(jìn)展同步整理。

4.5 建設(shè)過(guò)程中錯(cuò)過(guò)最佳處置時(shí)機(jī)

一些地方要求建設(shè)的站場(chǎng)或者站房改造項(xiàng)目，根據(jù)鐵路方與地方的會(huì)談紀(jì)要，相關(guān)的新增土地、征拆費(fèi)用由地方支付并辦理相關(guān)手續(xù)，但在實(shí)施的過(guò)程中，建設(shè)項(xiàng)目建成了，而相關(guān)的土地證、環(huán)保水保設(shè)施卻沒(méi)有隨工程建設(shè)同步實(shí)施到位，錯(cuò)過(guò)了最佳的辦理時(shí)機(jī)，在后期的補(bǔ)辦難度巨大。

4.6 建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施時(shí)間長(zhǎng)政策變化大

鐵路建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)過(guò)程較長(zhǎng)，多為3至4年，建設(shè)過(guò)程中國(guó)家、行業(yè)、省市的政策變化較多，環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)提高、土地價(jià)格上漲、征拆政策變化，一些新增費(fèi)用沒(méi)有在概算中包含。建設(shè)項(xiàng)目中包含的規(guī)劃預(yù)留工程，因?yàn)楹笃诠こ探ㄔO(shè)暫未實(shí)施，造成可行性研究及初步設(shè)計(jì)中的部分工程沒(méi)有實(shí)施，環(huán)保水保設(shè)施、剩余工程不能完成，影響項(xiàng)目的國(guó)家驗(yàn)收。4.7建成項(xiàng)目人員變化機(jī)構(gòu)撤銷(xiāo)影響驗(yàn)收推進(jìn)

一些較早建成的鐵路項(xiàng)目，建設(shè)項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)已經(jīng)撤銷(xiāo)，人員調(diào)離，部分人員退休，資料保存不完整，地方原經(jīng)辦人員調(diào)整，對(duì)原辦理過(guò)程不了解，也增加了再次辦理的難度。

5 統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)家驗(yàn)收工作的建議

5.1 超前做好規(guī)劃

項(xiàng)目建設(shè)之初，項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)要切實(shí)提高對(duì)建設(shè)項(xiàng)目國(guó)家驗(yàn)收工作極端重要性的認(rèn)識(shí)，堅(jiān)決克服“重建設(shè)、輕善后，重初驗(yàn)、輕國(guó)驗(yàn)”的傾向，確保項(xiàng)目建設(shè)程序及時(shí)履行，及早達(dá)到國(guó)家驗(yàn)收條件。國(guó)家驗(yàn)收工作要提前統(tǒng)籌規(guī)劃，按照項(xiàng)目立項(xiàng)實(shí)施前，鐵路方與地方協(xié)商的內(nèi)容，按照責(zé)任分工及時(shí)完成土地、環(huán)保、水保、消防、立交移交、安保區(qū)設(shè)立、竣工決算、資金到位，督促地方完成責(zé)任內(nèi)容。

5.2 落實(shí)專門(mén)組織機(jī)構(gòu)

國(guó)家驗(yàn)收是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，前置條件多，協(xié)調(diào)工作量大，很多工作必須經(jīng)國(guó)家有關(guān)部委和地方有關(guān)部門(mén)審核、驗(yàn)收，哪一個(gè)方面、哪一個(gè)環(huán)節(jié)做得不細(xì)致、不到位，都會(huì)影響整個(gè)項(xiàng)目的竣工驗(yàn)收和正式交付運(yùn)營(yíng)，涉及到土地、環(huán)保、水保、檔案、消防、財(cái)務(wù)決算等多項(xiàng)工作，覆蓋面廣、專業(yè)性強(qiáng)，建設(shè)項(xiàng)目初步驗(yàn)收后，應(yīng)及時(shí)成立專門(mén)機(jī)構(gòu)，落實(shí)各級(jí)人員責(zé)任，確保國(guó)家驗(yàn)收有專人抓、有專人管，全面抓好各項(xiàng)工作的落實(shí)。原建設(shè)管理人員不能全部撤離，確需調(diào)離要及時(shí)做好交接。

5.3 各單項(xiàng)驗(yàn)收問(wèn)題要及時(shí)處置

5.3.1 土地證辦理問(wèn)題

這方面的問(wèn)題主要涉及土地?cái)?shù)量的確認(rèn)和費(fèi)用的清理，在土地?cái)?shù)量確認(rèn)方面，要與地方職能部門(mén)一起，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目土地使用情況進(jìn)行逐項(xiàng)確認(rèn)、逐級(jí)上報(bào)，其中涉及變更增加用地的，要重新組卷、加快報(bào)批，對(duì)上報(bào)的資料進(jìn)行全程跟蹤、催辦，逐個(gè)環(huán)節(jié)地落實(shí)。在費(fèi)用清理方面，要分清哪些是鐵路方應(yīng)該支付而未支付的，哪些是額外增加的，哪些是與地方市政工程捆綁掛鉤的，該由鐵路方解決的，應(yīng)該及時(shí)協(xié)調(diào)、足額支付；確屬不合理的費(fèi)用，要據(jù)理力爭(zhēng)，加強(qiáng)與地方的協(xié)調(diào)溝通，努力贏得地方的理解和支持，力爭(zhēng)盡快解決。

5.3.2 環(huán)保水保驗(yàn)收問(wèn)題

近年來(lái)國(guó)家對(duì)環(huán)保、水保方面的驗(yàn)收越來(lái)越嚴(yán)格，必須嚴(yán)格履行國(guó)家有關(guān)規(guī)定和程序。環(huán)保水保工程必須落實(shí)環(huán)評(píng)報(bào)告和水保方案批復(fù)意見(jiàn)，及時(shí)將國(guó)家有關(guān)環(huán)保、水保的強(qiáng)制性措施，統(tǒng)一納入初步設(shè)計(jì)和施工圖，并督促施工單位嚴(yán)格按標(biāo)實(shí)施；建設(shè)過(guò)程中涉及建設(shè)項(xiàng)目重大方案變化、對(duì)環(huán)保水保造成影響的，要及時(shí)與環(huán)保水保部門(mén)取得聯(lián)系，認(rèn)真履行相關(guān)變更和報(bào)批手續(xù)，避免影響整個(gè)項(xiàng)目的國(guó)家驗(yàn)收；對(duì)于棄砟場(chǎng)、擋護(hù)工程的防護(hù)治理，以及梁廠、拌和站等大臨設(shè)施的復(fù)墾還耕要及時(shí)處置，確保達(dá)到環(huán)保水保驗(yàn)收要求。

5.3.3 財(cái)務(wù)竣工決算問(wèn)題

加快完成剩余工程，特別是環(huán)保、水保工程，尚未實(shí)施的預(yù)留工程，要強(qiáng)化相關(guān)措施，確保達(dá)到國(guó)家有關(guān)要求；加強(qiáng)與地方政府的協(xié)調(diào)，盡快落實(shí)地方資金，督促落實(shí)應(yīng)由其承擔(dān)的配套建設(shè)資金，為開(kāi)展竣工決算提供保障；加快概算清理工作，全面清理項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程涉及的各項(xiàng)費(fèi)用，為有效控制項(xiàng)目總投資奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)；加快合同履約清理，主要是對(duì)照合同，逐項(xiàng)清理與設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等參建單位的往來(lái)費(fèi)用，按照合同撥付；嚴(yán)格按照財(cái)務(wù)竣工決算編制辦法的有關(guān)要求，加快編制完成建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)竣工決算報(bào)告。

5.3.4 建設(shè)項(xiàng)目檔案整理問(wèn)題

依據(jù)國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家鐵路局《鐵路建設(shè)項(xiàng)目國(guó)家驗(yàn)收實(shí)施辦法》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2015〕2830號(hào)）規(guī)定，檔案專項(xiàng)驗(yàn)收由國(guó)家檔案局組織驗(yàn)收?！稗k法”第八條，鐵路建設(shè)項(xiàng)目申請(qǐng)國(guó)家驗(yàn)收應(yīng)具備7個(gè)條件，其中第三條、第七條涉及檔案，一是完成檔案專項(xiàng)驗(yàn)收，二是完成檔案移交工作（含各級(jí)檔案部門(mén)）。新的規(guī)定對(duì)檔案驗(yàn)收提出了更高的要求，建設(shè)項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)在開(kāi)工之初應(yīng)組織建設(shè)、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等參建單位按照驗(yàn)收的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行培訓(xùn)，保證建設(shè)資料，特別是要求進(jìn)入檔案的資料隨工程進(jìn)展同步整理完成，建立標(biāo)準(zhǔn)化的資料檔案室；對(duì)于已經(jīng)建成的項(xiàng)目，及時(shí)完成竣工資料的整理歸集。

5.4 充分發(fā)揮鐵路綜合協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)

當(dāng)前，各級(jí)地方政府有加快鐵路建設(shè)和促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需要，應(yīng)抓住這種有利時(shí)機(jī)，在與地方商談地方新規(guī)劃鐵路項(xiàng)目時(shí)，把國(guó)家驗(yàn)收與地方新上項(xiàng)目掛鉤，可以把同步解決制約項(xiàng)目國(guó)家驗(yàn)收的環(huán)保、水保、土地等問(wèn)題，作為雙方合作的條件；把國(guó)家驗(yàn)收與地方日常需求掛鉤。鐵路方發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)，在日常商談接觸中及時(shí)把環(huán)保水保、土地取證、地方資金等問(wèn)題一并提出來(lái)，積極爭(zhēng)取地方的理解、支持，加快推進(jìn)問(wèn)題的解決。

6 結(jié)束語(yǔ)

鐵路建設(shè)項(xiàng)目國(guó)家驗(yàn)收是一項(xiàng)系統(tǒng)的、嚴(yán)肅的工作，每一項(xiàng)條件、每一個(gè)環(huán)節(jié)都必須依法合規(guī)。做好國(guó)家驗(yàn)收，離不開(kāi)地方政府部門(mén)的支持與配合，只有構(gòu)建“建設(shè)單位主導(dǎo)、地方部門(mén)配合、各參建單位參與”的工作推進(jìn)機(jī)制，才能確保國(guó)家驗(yàn)收工作組織有力、統(tǒng)籌有序、系統(tǒng)推進(jìn)，按照“重點(diǎn)突破，平行推進(jìn)”的工作原則，解決好制約項(xiàng)目國(guó)家驗(yàn)收的突出問(wèn)題，從而加快完成鐵路建設(shè)項(xiàng)目的國(guó)家驗(yàn)收工作。

責(zé)任編輯：許耀元 張建強(qiáng)

來(lái)稿日期：2016-11-25