李桂花 上海社會科學院經(jīng)濟研究所

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上海節(jié)能服務業(yè)現(xiàn)狀及發(fā)展有關問題探析

李桂花 上海社會科學院經(jīng)濟研究所

摘要：作者通過調查，對當前上海節(jié)能服務業(yè)發(fā)展特點進行了分析，揭示了發(fā)展中存在的問題及其產生原因，并有針對性的提出了推動節(jié)能服務業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略與措施。

關鍵詞：節(jié)能服務業(yè)；特點；瓶頸；建議

1 發(fā)展現(xiàn)狀

為支持節(jié)能服務業(yè)的發(fā)展，上海市政府做了很多工作。2002年，上海成立了合同能源管理指導委員會．協(xié)調相關部門對本市節(jié)能服務機構進行備案管理，針對合同能源管理項目落實財政獎勵辦法。在上海市政府和行業(yè)協(xié)會的大力扶持和推動下，節(jié)能服務業(yè)發(fā)展很快，并出現(xiàn)新的業(yè)務創(chuàng)新，從對既有項目的節(jié)能改造拓展到新項目的融資和節(jié)能設計、產品和設備、服務等各個方面。

筆者通過對該行業(yè)的調研了解到，上海的節(jié)能服務業(yè)從2008年開始發(fā)展，隨著國家宏觀政策的引導和上海市政府的大力扶持，2010年上海節(jié)能服務企業(yè)數(shù)量突飛猛進地增長。2015年底，上海已有節(jié)能服務業(yè)企業(yè)430家左右。但因去年經(jīng)濟不景氣，有些企業(yè)發(fā)生了困難，能正常展開業(yè)務僅一半左右。其中，實施合同能源管理的有100家以上。產權結構上，節(jié)能服務企業(yè)中雖然規(guī)模大的企業(yè)有央企、市企下屬的子公司如寶鋼等，但絕大多數(shù)是民營企業(yè)。經(jīng)過幾年的發(fā)展，上海的節(jié)能服務業(yè)發(fā)展良好。同時，呈現(xiàn)出以下特點。

（1）業(yè)務領域變化

2008年開始，節(jié)能服務業(yè)從工業(yè)節(jié)能開始起步，逐漸拓展到建筑節(jié)能等領域，目前，建筑節(jié)能在節(jié)能服務業(yè)中的比例已經(jīng)達到1/4～1/3。其原因是近兩年經(jīng)濟不景氣導致制造業(yè)效益普遍下降，節(jié)能服務業(yè)遭遇結構調整、違約等風險增大，于是向建筑節(jié)能領域轉移。其中，尤其是醫(yī)院、辦公樓等國有或事業(yè)單位的建筑節(jié)能。

（2）意識改變

由于絕大部分企業(yè)仍將追逐利潤看作主要的目標，而節(jié)能要花錢花精力還有風險，很多企業(yè)對此沒有動力。合同能源管理模式一開始不被市場所認識，合同能源服務公司花了很大精力與改造項目業(yè)主溝通，卻往往很難取得認可和信任。隨著合同能源管理模式的開展，節(jié)能服務企業(yè)在拓展客戶同時充當了節(jié)能觀念普及的培訓員，通過市場化的方式在推廣合同能源管理這一多方共贏的節(jié)能方式，讓企業(yè)意識到節(jié)能的緊迫性，同時也改變了利潤與節(jié)能的二元對立的思維模式。

（3）盈利模式變化

上海節(jié)能服務業(yè)企業(yè)中，托管型的很少，以保證節(jié)能量型和收益分享型為主。根據(jù)項目大小和其他具體條件而采用合適的方式。每種方式也都存有實際的問題。如保證節(jié)能量型的項目有時會遇到技術和使用中的誤差問題，收益分享型的項目容易遇到核算上的問題等。但總的來說，發(fā)展穩(wěn)健，趨勢光明。

2 發(fā)展瓶頸

（1）節(jié)能需求不夠，市場空間狹小

節(jié)能單位本身的激勵機制，是當前的一個關鍵問題。節(jié)能雖然納入了考核，但沒有強制性，同時風險又大，以至部分國企和事業(yè)單位、政府機關樓宇的節(jié)能動力不強，尤其對通過合同能源管理進行節(jié)能意愿不足。前些年這個問題不太突出，而目前在建筑節(jié)能領域就變得更加突出。

當前，由于國企事業(yè)單位產權與經(jīng)營權、業(yè)績考核的不匹配，管理者容易不作為，避免犯錯、怕麻煩。同時，國企和事業(yè)單位領導的任期只有3～5年，但一個節(jié)能項目往往要10～20年，便出現(xiàn)了業(yè)績難以短期體現(xiàn)，從而缺乏積極性的問題。此外，管理者更換、國企內部負責的部門利益之間的博弈等，也都是巨大的交易成本。

（2）制度配套和落地不夠

當前，節(jié)能服務業(yè)更多地是向國有事業(yè)單位的建筑節(jié)能方面轉型，遇到的一個關鍵問題是國有單位以及全額撥款的事業(yè)單位的資金管理制度。由于受財政局等主管部門的管理，企業(yè)自身不能自主支付節(jié)能資金，由此，便出現(xiàn)制度協(xié)調的交易成本。雖然上有國家層面和上海市層面的政策，但是，由于部門間缺乏協(xié)同，發(fā)改委、國資委、財政局之間的主管條線之間，往往存在模糊地帶，導致了企業(yè)有政策卻難以落實的局面。從國家和上海市層面，對節(jié)能服務業(yè)發(fā)展都是大力支持，并為此出臺了很多政策、配套了大量資金。但由于制度間不配套，資金往往不能落地到節(jié)能服務企業(yè)，一方面，政府宏觀層面的獎勵資金剩余，另一方面，企業(yè)融資困難。

（3）經(jīng)濟新常態(tài)下融資瓶頸與技術創(chuàng)新相互制約

目前，節(jié)能服務公司的主要融資方式是：國內商業(yè)銀行、中小企業(yè)信用擔保貸、外國銀行貸款、國際金融機構貸款、融資租賃等。上?，F(xiàn)有的節(jié)能服務公司尚處于起步階段，節(jié)能服務公司大多為中小企業(yè)，節(jié)能改造初期投入大、產業(yè)項目周期很長，以致初期投資回報率較低。在銀行看來風險很大，因此授信額度有限，造成了融資難現(xiàn)象。尤其建筑節(jié)能服務通常需要在較長時間內（幾年甚至超過十年）收回投資，建筑節(jié)能服務企業(yè)需要大量資金支持業(yè)務發(fā)展。經(jīng)過多年政府加大力度的扶持，融資問題有所緩解，但仍然是制約建筑節(jié)能服務業(yè)發(fā)展的瓶頸。

節(jié)能服務公司作為服務行業(yè)，沒有固定資產可以向銀行抵押，只能通過信用貸款或以未來的收益質押。通過前些年政府的大力引導和金融機構的支持，融資問題有了很大緩解。一些股份制銀行愿意給予節(jié)能服務企業(yè)信用貸款或以未來收益質押為條件放款。但由于這兩年產業(yè)發(fā)展壓力增大，金融業(yè)也面臨系統(tǒng)性風險，因而都采取保守的規(guī)避風險的政策。比如，質押貸款減少、抵押貸款增多，貸款條件更為嚴格等等。從調研中，有的節(jié)能服務企業(yè)反映，貸款條件比前兩年嚴格了。以前能夠以未來收益質押貸款的企業(yè)，也已經(jīng)被取消了資格，重新要求以房產抵押。這對于沒有固定資產的小型民營企業(yè)，融資就更加艱難。

目前，除寶鋼等幾個國有集團下設的節(jié)能服務公司外，絕大多數(shù)節(jié)能服務公司都是民營的中小企業(yè)。當前普遍存在著追求短期利益、輕技術創(chuàng)新的現(xiàn)象，導致有些合同能源管理項目現(xiàn)有末端的產品替換和簡單服務，在能源診斷、綜合設計等高端服務方面能力不足，這也導致了一些合同能源管理項目事后糾紛。如，因預先診斷不足，或對節(jié)能產品的細微的技術不熟悉，導致節(jié)能效果與預期不符，從而導致合同糾紛現(xiàn)象。技術創(chuàng)新不足與前面提到的節(jié)能市場空間狹小、制度配套問題、融資困難問題也是相聯(lián)系的。由于市場空間小和制度配套不夠，加上前兩年的經(jīng)濟下滑，導致節(jié)能服務公司的收益預期下降，不愿意增加技術創(chuàng)新方面的投入；同時，這兩方面原因又加劇了節(jié)能服務公司的融資困難，更難以承接大型項目；而沒有承接大型項目的機會，技術和人才也很難得到真正提高。如此，就形成了一個惡性循環(huán)。但這個惡性循環(huán)是暫時的。一方面，節(jié)能的強制性要求在“十三五”和以后的時期會越來越強，這自然會增加市場空間；另一方面，隨著中國金融制度改革推進，融資問題會在對民營金融機構開放之后，以多元化的方式在金融市場化改革中得到解決。

3 發(fā)展對策

上述存在問題的核心是合同能源管理需求側的項目不足和供給側的技術創(chuàng)新、融資能力不足。其本質是制度配套和落地的問題，以及整體經(jīng)濟改革的推進過程。目前，上海市在推進合同能源管理方面力度很大，但制度之間的不配套導致套補貼、浪費的現(xiàn)象大量存在，要解決這個問題，關鍵是從管理方面轉向行業(yè)自治和共治模式。

（1）激發(fā)用能單位積極性

當前，無論采取哪種合同能源的方式，都存在項目少、用能單位積極性不高的問題，是制約節(jié)能服務業(yè)發(fā)展的最重要的瓶頸。建議可對節(jié)能指標進行強制要求。當前由于節(jié)能不是硬性指標，國企和事業(yè)單位也就沒有強制性動力去完成，對節(jié)能服務有一種可做可不做的心態(tài)，主要靠領導個人的意識和魄力，難以普及。隨著環(huán)境壓力的增大和我國融入國際社會的需要，節(jié)能的壓力越來越大。特別是上海這樣一個大都市，負有率先進行經(jīng)濟轉型責任的引領城市，完全可以強制節(jié)能。因此，通過政策條例，形成對國有企業(yè)和事業(yè)單位的硬性約束、通過政績考核的改革形成有效激勵，是推動節(jié)能服務市場發(fā)展的關鍵。

這方面，美國的強制節(jié)能和“托管”模式可供上海參考。1992年美國兩院議會通過決議要求政府機構與節(jié)能服務公司合作。美國50個州內的46個州對合同能源管理進行立法，規(guī)定州內的政府建筑必須采用合同能源管理方式進行節(jié)能改造。在上海節(jié)能服務產業(yè)，如今也有行業(yè)主管部門在推進本系統(tǒng)內國有單位的建筑采用合同能源管理方式進行節(jié)能改造，這是一個好的開始。但同時，調研中也發(fā)現(xiàn)，一些政府節(jié)能項目存在以節(jié)能為名、實為提升舒適度；明為節(jié)能、實為耗能的項目。這是利用節(jié)能優(yōu)惠政策，以獲得裝修審批的博弈。這種“節(jié)能”，耗費社會資源，但不能為節(jié)能服務業(yè)帶來真正的成長。從這方面考察，強制節(jié)能不僅是量化指標，更重要的是規(guī)范化的管理，讓節(jié)能項目管理法治化、政策透明化。

（2）推進合同能源管理的社會治理結構創(chuàng)新，提高制度協(xié)同力

社會整體的節(jié)能意識是制約上海節(jié)能服務業(yè)發(fā)展的根本，居民、企業(yè)愿意積極節(jié)能的意識還有待深化。這方面不是僅靠政府單方面宣傳和補貼能短期見效的，需要全社會的多元化的啟動。解決人與自然之間的關系，首先是人自身的經(jīng)濟理性和責任感的提升，這在自上而下的計劃體制管理下很難激發(fā)。計劃體制下，人們都是在一個宏觀指揮棒下行動，個體的服從意識和執(zhí)行力很強，同時滋長了對政府的依賴、降低了個體的社會責任感。當“單位”和“計劃”松動時，企業(yè)和居民之間出現(xiàn)了只重視利潤、物質利益、惡性競爭的現(xiàn)象。解決這個現(xiàn)象，一方面是依靠社會主義核心價值觀的凝聚，重新認識和繼承中華傳統(tǒng)文明的“天人合一”理念，形成人自身、人與人、人與自然和諧統(tǒng)一發(fā)展的社會共識。而這就需要基層社會治理的創(chuàng)新。黨的十八大提出了基層治理結構創(chuàng)新，上海尤其浦東新區(qū)先一步的實踐取得了非常好的效果，體現(xiàn)為街鎮(zhèn)為主體推動了社區(qū)的自治和共治。在引進社會公益組織、自愿者和民間協(xié)商機制的過程中，公民意識在上升。而公民意識是綠色發(fā)展的靈魂。同時，綠色發(fā)展又有一個很好的契機將居民和企業(yè)的共同利益聯(lián)系起來，容易形成社會共治的共有信念。當綠色發(fā)展成為社會共識時，節(jié)能服務業(yè)自然就能突破現(xiàn)有的格局。

（3）扶持與規(guī)范并舉，化解融資難問題

美國的合同能源管理公司發(fā)展迅速，一個重要原因在于融資渠道有多種途徑，政府設立的節(jié)能公益專項基金給予了大量的融資，貸款期可長達 10年且條件比較寬松。此外，美國政府的財政撥款也極大地拓寬了合同能源管理的融資渠道。在綠色金融發(fā)源地之一的德國，政府出臺的相關環(huán)保政策中，政府支持給予清潔、環(huán)保的節(jié)能項目和企業(yè)一定額度的貸款貼息，由此產生的利率差，由中央政府以貼息的方式補貼。此外，被認定為環(huán)保、節(jié)能績效好的項目，可獲得不到1%貸款利率，持續(xù)周期為10年。 美國和德國的政策扶持，促進了環(huán)保節(jié)能項目的建設與發(fā)展，“杠桿效應”十分顯著。

除了規(guī)模小、信用度低外，上海建筑節(jié)能服務業(yè)融資難的另一個突出瓶頸是信用評估體系。目前，對于節(jié)能效益分享型合同能源管理模式而言，導致能源服務合同難以順利簽訂，以及在履約期間難以有效執(zhí)行的最關鍵因素是評估。如何客觀公正、科學準確地計量或核定改造后的節(jié)能量，既關系到簽約雙方的經(jīng)濟利益，也影響到建筑節(jié)能服務的誠信，同時也是當前金融機構不愿對合同能源管理項目給予金融支持的最直接原因。評估信用體系是上海建筑節(jié)能服務業(yè)發(fā)展中面臨的一個重要課題。上海建筑節(jié)能服務業(yè)要從當前起步階段進入規(guī)范發(fā)展的成熟階段，合同能源管理項目要求具有準確的節(jié)能評估，相應地，市場需要有一批規(guī)范、中立、誠信、專業(yè)的評估機構。目前這些機構往往是政府相關主管部門和相關行業(yè)協(xié)會，因此，培育第三方獨立的評估機構，保障能源管理合同的順利履行和增強融資中的信用度，是建筑節(jié)能服務業(yè)順利發(fā)展的關鍵所在。這方面，尚需政府進行大力監(jiān)管和培育。因此，在“十三五”規(guī)劃期間，應大力加強能效測評機構、能源審計機構、檢測機構、咨詢機構、合同能源管理機構等節(jié)能服務機構的管理和規(guī)范以提升建筑節(jié)能管理水平。

此外，制度之間的協(xié)同和落地，也是一個有待解決的問題。規(guī)范不只是對市場的規(guī)范，同時包括政府內部各部門之間協(xié)調、配合，以便使制度落地，政策資源合理配置。

Study on Current Situation and Development Related Problems of Shanghai Energy Saving Service Industry

Li Guihua Shanghai Academy of Social Sciences Economic Research Institute

Abstract:The author analyzes development characteristics of Shanghai energy saving service industry through survey and points out that existing problems during developing period and its cause.Strategy and measures are put forward to promote energy saving service industry.

Key words:Energy Saving Service Industry, Characteristics, Bottlenecks, Suggestions

[作者簡介]

DOI:10.13770/j.cnki.issn2095-705x.2016.03.008

李桂花：（1973-）女，博士，副研究員，主要從事能源經(jīng)濟分析工作。