張威

(山西省城鄉(xiāng)建設(shè)學(xué)校，山西太原 030001)

山西省城中村改造問(wèn)題及建議★

張威

(山西省城鄉(xiāng)建設(shè)學(xué)校，山西太原 030001)

介紹了城中村的概念，結(jié)合山西省城中村改造的現(xiàn)狀，從征收拆遷、資金籌措、手續(xù)辦理、基礎(chǔ)設(shè)施等方面，分析了影響城中村改造的因素，并提出了推進(jìn)城中村改造工作的建議，以解決城中村居住環(huán)境差、基礎(chǔ)設(shè)施不完善、用地管理混亂等問(wèn)題。

城中村改造，城市規(guī)劃，人居環(huán)境，土地資源

0 引言

城中村改造是黨中央、國(guó)務(wù)院和省委、省政府改善民生、促進(jìn)發(fā)展的重大決策。近年來(lái)，省委、省政府高度重視城中村改造工作，把城中村改造納入棚戶區(qū)改造范圍，擺在了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展更加突出的位置，切實(shí)加大推進(jìn)力度。特別是2014年王儒林書(shū)記調(diào)研太原市城中村改造工作，做出重要指示后，我省進(jìn)一步加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、明確目標(biāo)任務(wù)、強(qiáng)化推進(jìn)措施，取得了明顯成效?，F(xiàn)將城中村改造情況報(bào)告如下。

1 城中村的概念

城中村是在城市化快速推進(jìn)過(guò)程中受城鄉(xiāng)二元管理體制約束和管理不善等原因形成的一種特殊社會(huì)現(xiàn)象。

目前，國(guó)家對(duì)城中村的概念還沒(méi)有給出一個(gè)明確的定義或解釋，學(xué)術(shù)界也沒(méi)有統(tǒng)一公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)。

從字面上理解，城中村就是城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的村落。

較為常見(jiàn)的觀點(diǎn)是在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、城市化不斷推進(jìn)過(guò)程中，由于農(nóng)村土地全部被征用，農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變?yōu)榫用裆矸莺螅跃幼≡谟稍甯脑於葑兂傻木用駞^(qū)，或者是位于城區(qū)邊緣的農(nóng)村被劃入城區(qū)，在區(qū)域上已經(jīng)成為城市的一部分，但在土地權(quán)屬、戶籍、行政管理體制上仍然保留著農(nóng)村模式的村落。

2 “城中村”存在的問(wèn)題及加快改造的重要性

2.1 “城中村”存在的問(wèn)題

1)居住環(huán)境差。由于房屋密度高，室內(nèi)采光通風(fēng)條件差，違法違章建筑隨處可見(jiàn)，“一線天”“握手樓”“貼面樓”現(xiàn)象普遍，道路泥濘、垃圾成堆、污水橫流，沒(méi)有基本的衛(wèi)生保障，嚴(yán)重影響城市形象和居民生活質(zhì)量。2)基礎(chǔ)設(shè)施不完善。城中村的道路、供暖、供電、給排水、垃圾處理等，一般沒(méi)有與市政設(shè)施干線配套，甚至有的根本沒(méi)有。并且缺乏公共綠地、體育鍛煉設(shè)施及其他公共服務(wù)設(shè)施。3)用地管理混亂。宅基地、工業(yè)用地、商業(yè)用地相互交織，非法出租、轉(zhuǎn)讓、倒賣(mài)以及“小產(chǎn)權(quán)房”等問(wèn)題突出，住宅多以獨(dú)家獨(dú)戶的傳統(tǒng)家庭模式建筑而成，造成土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)。4)消防隱患嚴(yán)重。城中村街巷狹窄彎曲，人口密集擁擠，建筑雜亂無(wú)章，消防通道嚴(yán)重不足，存在嚴(yán)重消防隱患。5)治安形勢(shì)嚴(yán)峻?！俺侵写濉比丝陔s亂，由村民、市民和流動(dòng)人口混合構(gòu)成，流動(dòng)人口成為主要犯罪群體，治安形勢(shì)嚴(yán)峻。“城中村”存在的問(wèn)題嚴(yán)重影響了城市發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，全面開(kāi)展“城中村”改造已勢(shì)在必行，且刻不容緩。

2.2 “城中村”改造的重要性

加快“城中村”改造是黨中央、國(guó)務(wù)院和省委、省政府改善民生、促進(jìn)發(fā)展的重大決策，是推進(jìn)以人為本新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的必經(jīng)之路，既可以有效解決城市二元結(jié)構(gòu)矛盾，改善城市人居環(huán)境，促進(jìn)社會(huì)綜合治理改革，又可以消除城市安全隱患，提升城市綜合承載能力和城市整體形象，同時(shí)，還有利于拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、帶動(dòng)住房消費(fèi)、提供城市就業(yè)崗位等，對(duì)促進(jìn)社會(huì)和諧與經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重大的意義。2013年12月，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出要深入實(shí)施城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造，解決約1億人口的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村改造。2014年10月，省委書(shū)記王儒林在太原市調(diào)研考察時(shí)強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持以人為本，把提高城鎮(zhèn)人口素質(zhì)和居民生活質(zhì)量放在首位，實(shí)事求是、積極穩(wěn)妥地解決“城中村”和棚戶區(qū)改造問(wèn)題，進(jìn)一步加大力度。省政府從2015年開(kāi)始實(shí)施城市人居環(huán)境改善工程，將城中村改造列為了重要內(nèi)容，明確分年度改造目標(biāo)，力爭(zhēng)到2020年基本完成城中村改造工作。

3 全省城中村現(xiàn)狀及改造計(jì)劃

為認(rèn)真落實(shí)王儒林書(shū)記指示，2014年11月，我廳組織對(duì)各市城中村現(xiàn)狀及改造計(jì)劃進(jìn)行了調(diào)查摸底，統(tǒng)計(jì)匯總?cè)缦隆?/p>

3.1 全省城中村改造總體情況

全省城市建成區(qū)范圍內(nèi)共有681個(gè)城中村，涉及44.6萬(wàn)戶。截至2015年年底，已開(kāi)工改造390個(gè)村，涉及25.8萬(wàn)戶;還有291個(gè)村需要改造，涉及18.8萬(wàn)戶。

3.2 2015年—2017年改造計(jì)劃

按照我省改善城市人居環(huán)境規(guī)劃綱要，2015年—2017年全省計(jì)劃改造330個(gè)城中村，涉及22.2萬(wàn)戶，其中:2015年計(jì)劃改造7.2萬(wàn)戶，2016年7.5萬(wàn)戶，2017年7.5萬(wàn)戶。還有99個(gè)城中村計(jì)劃在2018年以后改造，涉及4.5萬(wàn)戶。

據(jù)測(cè)算:2015年—2017年，全省改造22.2萬(wàn)戶城中村可以拉動(dòng)投資和住宅消費(fèi)約3 578億元。其中:安置住房建設(shè)投資642億元、帶動(dòng)商品房開(kāi)發(fā)投資1 332億元、配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)投資494億元，拉動(dòng)住宅消費(fèi)投資1 110億元;同時(shí)，可提供就業(yè)崗位32.2萬(wàn)個(gè)以上，年均10.7萬(wàn)個(gè)。

4 影響城中村改造的難點(diǎn)問(wèn)題

城中村改造是一項(xiàng)龐大、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到城市規(guī)劃、土地資源、市政建設(shè)、社會(huì)保障、戶籍制度等諸多方面，關(guān)系到城中村居民、村集體、政府、開(kāi)發(fā)企業(yè)等多方利益，改造工作難度較大。

4.1 征收拆遷阻力較大

1)由于城中村中村民違法自建房的租金收益較大，村民征收補(bǔ)償要求普遍較高。長(zhǎng)期以來(lái)形成的城中村違法加建，村民宅基地普遍形成3層～6層建筑現(xiàn)狀，加之大量流動(dòng)人口和外地商販需求，致使村民出租房屋獲得較大的既得利益。以太原市區(qū)域位置較好城中村為例，戶均年出租房屋收入在25萬(wàn)元左右，其他市中心區(qū)域城中村出租房屋收入也均在10萬(wàn)元以上，村民們注重眼前利益，對(duì)城中村改造有抵觸情緒，補(bǔ)償要求過(guò)高，加大改造成本。

2)存在大量違法違規(guī)樓盤(pán)。由于部分城中村地處城市中心區(qū)域，地理位置優(yōu)越，受利益驅(qū)使部分村集體組織以安置村民改善居住環(huán)境為由，自行或與開(kāi)發(fā)商私定協(xié)議進(jìn)行大規(guī)模集體土地開(kāi)發(fā)建設(shè)，將安置少數(shù)村民以外的建筑違規(guī)向社會(huì)銷(xiāo)售，由于價(jià)格低，銷(xiāo)售旺，供不應(yīng)求，導(dǎo)致大量小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生。由于政府和職能部門(mén)監(jiān)管不力，此類(lèi)小產(chǎn)權(quán)房大多數(shù)存在超越紅線、增肥增胖等違反規(guī)劃的行為，但已既成事實(shí)，拆除十分困難，嚴(yán)重影響城市總體規(guī)劃和城市發(fā)展。

3)城中村改造補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一。部分市縣政府由于未能出臺(tái)統(tǒng)一的或分區(qū)別類(lèi)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，個(gè)別村補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較高，這是對(duì)城中村改造較大的負(fù)效應(yīng)和干擾。如:2009年太原市楊家堡村北區(qū)改造時(shí)，一處院(4分地)補(bǔ)償500萬(wàn)元，形成各區(qū)城中村不顧區(qū)域位置的攀比沖動(dòng)，普遍抬高了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，畸型加大改造成本，嚴(yán)重影響開(kāi)發(fā)合作企業(yè)的引入。

4)部分村兩委班子整體能力不足，影響征收拆遷進(jìn)度。有的村雖然啟動(dòng)了整村改造，但是在推進(jìn)的過(guò)程中，由于改造方案制定不周密，缺乏公信力，或是基本停滯，或是出現(xiàn)不穩(wěn)定，或是歷時(shí)多年難以完成。有些村在制定改造方案時(shí)，沒(méi)有遵循既要考慮大多數(shù)村民利益，又要兼顧少部分村民的實(shí)際情況;既要考慮村集體和村民利益，又同步考慮合作方的合理回報(bào);既要考慮村民的眼前利益，更要測(cè)算大于眼前利益的改造前景;既要滿足改造需求，更要考慮城市的整體形象等基本原則;出現(xiàn)或是方案無(wú)法通過(guò)，或是實(shí)施中受阻，或是合作方中途退出，或是無(wú)法兌現(xiàn)承諾，導(dǎo)致改造停滯。

4.2 改造資金籌措較難

城中村改造拆遷安置成本高、基礎(chǔ)設(shè)施不配套，建設(shè)資金需求量大。由于政府財(cái)力有限，改造資金籌措困難，而房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)受房地產(chǎn)市場(chǎng)低迷、住房需求不旺、商品房?jī)r(jià)格走低的影響，對(duì)城中村改造的積極性也不高。如太原市萬(wàn)柏林區(qū)下元村擁有750戶、2 800人、544畝城改用地，舊村宅基地建筑面積70萬(wàn)m2，整村拆除后，分地塊引入4個(gè)開(kāi)發(fā)企業(yè)，按規(guī)劃方案完成158萬(wàn)m2建筑總量，總投資約85億元。由于開(kāi)發(fā)企業(yè)要承擔(dān)回遷住宅和發(fā)展經(jīng)濟(jì)用房建安費(fèi)用、安置過(guò)渡費(fèi)用、部分貨幣補(bǔ)償費(fèi)用、15%土地出讓金等費(fèi)用，開(kāi)發(fā)投資強(qiáng)度大，而中央和省補(bǔ)助資金僅有約每套13 000元(中央補(bǔ)助約1萬(wàn)元/套，省補(bǔ)助3 000元/套)，占安置房總投資不足3%。另外，受房地產(chǎn)市場(chǎng)影響，投機(jī)性購(gòu)房需求大幅減少，成交量下降，老百姓購(gòu)房持觀望態(tài)度，投資風(fēng)險(xiǎn)加大、獲利預(yù)期降低挫傷了企業(yè)參與城中村改造的積極性，致使城中村改造引資工作較為困難。

4.3 手續(xù)辦理比較繁瑣

集體土地變性及基本建設(shè)手續(xù)申報(bào)所需要件較多，程序繁瑣，審批周期較長(zhǎng)。一個(gè)城中村改造建設(shè)項(xiàng)目需經(jīng)立項(xiàng)審批、土地審批、環(huán)評(píng)審批、用地規(guī)劃、工程規(guī)劃、施工許可、預(yù)售許可等多項(xiàng)審批事項(xiàng)，還需經(jīng)過(guò)人防、電力、通訊等多部門(mén)審核批準(zhǔn)，審批環(huán)節(jié)大多數(shù)為串聯(lián)審批，一環(huán)接一環(huán)，一環(huán)止而全盤(pán)滯，影響開(kāi)工改造進(jìn)度。

4.4 部分城中村改造基礎(chǔ)設(shè)施滯后

部分城中村改造項(xiàng)目基礎(chǔ)設(shè)施落后，特別是供暖、供電、供氣配套不完善，這是制約城中村改造建設(shè)和按時(shí)回遷的重要影響因素。有些改造村整村拆除后，遲遲不能建設(shè)和回遷，使得未改造村對(duì)改造產(chǎn)生了后顧之憂，損傷了改造的熱情和積極性。

4.5 組織機(jī)構(gòu)亟待健全

城中村改造是一項(xiàng)綜合性的社會(huì)管理事務(wù)，涉及部門(mén)多，協(xié)調(diào)任務(wù)繁重。城中村改造過(guò)程中發(fā)生的“先建后拆、邊建邊拆、先拆后建”等違法違規(guī)現(xiàn)象，與政府及職能部門(mén)監(jiān)管不到位有直接關(guān)系，由于城中村改造的土地性質(zhì)的特殊性，國(guó)土部門(mén)認(rèn)為拆遷建設(shè)中違法違規(guī)行為應(yīng)由建設(shè)部門(mén)負(fù)責(zé)，而建設(shè)部門(mén)則認(rèn)為集體土地性質(zhì)的拆遷和建設(shè)應(yīng)由國(guó)土部門(mén)負(fù)責(zé)，相互扯皮推諉，各由其說(shuō)，各有其理，另外與之相關(guān)的執(zhí)法、公安、環(huán)保、社保等部門(mén)合力不大，沒(méi)有形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。對(duì)此太原、臨汾等市成立專門(mén)的城中村改造管理機(jī)構(gòu)，但人員不足，職能有限，統(tǒng)籌力、協(xié)調(diào)力還需進(jìn)一步加大，而其他市目前還尚無(wú)專門(mén)機(jī)構(gòu)。

4.6 社會(huì)管理任務(wù)較重

城中村改造后，大批農(nóng)民變?yōu)槭忻瘢枰嘣漠a(chǎn)業(yè)支撐來(lái)提供多層次的就業(yè)崗位。同時(shí)還需從戶籍管理、社會(huì)管理、社會(huì)保障、公共資源共享等體制機(jī)制方面全面推進(jìn)，保障居民的合法權(quán)益，避免產(chǎn)生新的社會(huì)矛盾。

5 推進(jìn)工作建議

山西省城中村要實(shí)現(xiàn)到2020年全面改造完成，要堅(jiān)持依法行政和改革創(chuàng)新，把城中村改造與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)相結(jié)合，統(tǒng)籌推進(jìn)配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)保障等工作。

1)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化市縣政府的主體責(zé)任。城中村改造是重大民生工程，也是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，市縣政府是責(zé)任主體，必須充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，建立健全機(jī)制，強(qiáng)化部門(mén)合作，綜合考慮城鄉(xiāng)戶籍制度改革、集體土地流轉(zhuǎn)、居民就業(yè)及社會(huì)保障等工作，深入細(xì)致的做好群眾工作，制定穩(wěn)定、延續(xù)、可操作的改造政策，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城中村改造。

2)區(qū)分輕重緩急，分類(lèi)指導(dǎo)推進(jìn)。要穩(wěn)步有序地加快城中村改造，區(qū)分不同情況，先易后難、先里后外，突出重點(diǎn)，分清主次，循序推進(jìn)。防止一哄而上，避免一哄而下，不搞政績(jī)工程、形象工程，確保分類(lèi)推進(jìn)，取得實(shí)效。

3)科學(xué)規(guī)劃布局，合理制定改造方案。將城中村改造與推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化相統(tǒng)籌，與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、社會(huì)事業(yè)發(fā)展及生態(tài)環(huán)境保護(hù)相結(jié)合，科學(xué)規(guī)劃，合理布局，結(jié)合實(shí)際制定城中村改造方案，廣泛征求城中村居民意見(jiàn)，征得他們同意后再組織實(shí)施。同時(shí)要充分考慮居民就業(yè)、就醫(yī)、就學(xué)和出行等需要，做到配套基礎(chǔ)設(shè)施和居民住房同期規(guī)劃、同步建設(shè)、同時(shí)交付使用。

4)主動(dòng)協(xié)調(diào)服務(wù)，加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)管理。充分發(fā)揮保障性安居工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)組及專項(xiàng)工作協(xié)調(diào)指導(dǎo)小組的職能，圍繞城中村改造年度目標(biāo)任務(wù)，主動(dòng)服務(wù)、跟蹤辦理、簡(jiǎn)化程序、并聯(lián)審批，指導(dǎo)和監(jiān)督各市抓緊辦理項(xiàng)目審批手續(xù)，嚴(yán)格履行基本建設(shè)程序，落實(shí)工程質(zhì)量終身責(zé)任制，從項(xiàng)目征收拆遷、開(kāi)工建設(shè)、竣工驗(yàn)收、入住分配等方面實(shí)行全過(guò)程全方位的監(jiān)管，確保城中村改造項(xiàng)目合法合規(guī)、有序推進(jìn)。

5)加大政府投入，多方籌措改造資金。省、市、縣三級(jí)政府都要加大財(cái)政資金投入，納入預(yù)算安排，并將地方債券優(yōu)先用于棚戶區(qū)和城中村改造。省安投公司要加大融資力度，根據(jù)棚戶區(qū)和城中村改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施三年建設(shè)計(jì)劃，最大限度爭(zhēng)取國(guó)開(kāi)行和農(nóng)發(fā)行專項(xiàng)貸款，服務(wù)于棚戶區(qū)和城中村改造。同時(shí)，也要探索設(shè)立棚改基金，推行PPP合作模式，鼓勵(lì)社會(huì)機(jī)構(gòu)和民間資本積極參與改造，多渠道解決資金問(wèn)題。

6)推進(jìn)貨幣化安置，消化商品房庫(kù)存。按照國(guó)家要求，要把貨幣化安置作為今后棚戶區(qū)和城中村改造的主渠道。明年要將貨幣化安置作為考核各市的一項(xiàng)重要指標(biāo)，逐步將比例提高到50%以上，通過(guò)采取政府回購(gòu)商品房安置、搭建平臺(tái)組織群眾購(gòu)買(mǎi)商品房、純貨幣化安置等方式，縮短棚改安置周期，滿足群眾多樣化住房需求，加快消化商品房庫(kù)存，以棚戶區(qū)和城中村改造貨幣化安置帶動(dòng)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，以房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)拉動(dòng)投資增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

7)統(tǒng)籌社會(huì)保障，實(shí)現(xiàn)村民市民一體化。同步實(shí)施城中村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型醫(yī)療保障、最低生活保障、就業(yè)保障等各項(xiàng)社會(huì)保障制度，統(tǒng)籌推進(jìn)醫(yī)療、教育、治安、文化、體育等社區(qū)服務(wù)建設(shè)，保障村改居的新居民在居住、就業(yè)、教育、醫(yī)療、文化生活等方面與市民享受同等待遇，促進(jìn)公共服務(wù)均等化，使村民真正融入城市生活。

Village-in-city transformation problems and suggestions of Shanxi province★

Zhang Wei

(Shanxi Urban-Rural Construction School，Taiyuan 030001，China)

With an introduction of village-in-city，combining with village-in-city transformation status of Shanxi province，starting from aspects of imposing removal，funds collection，procedure treatment and fundamental equipment，the paper analyzes factors influencing village-in-city transformation，and puts forward suggestions of promoting village-in-city transformation，with a view to solve village-in-city transformation problems，such as poor living environment，imperfect fundamental facilities and disorderly land management and so on.

village-in-city transformation，city planning，living environment，land resource

TU984

A

1009-6825(2016)35-0008-03

2016-10-09 ★:山西省軟科學(xué)研究計(jì)劃資助(項(xiàng)目編號(hào):2014041025-3)

張 威(1980-)，男，工程師