于永根，朱小樓，吳惠仙，張菊陽

(1．浙江省桐鄉(xiāng)市農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)局，浙江 桐鄉(xiāng) 314500；2.桐鄉(xiāng)市龍翔街道農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)服務(wù)中心，浙江 桐鄉(xiāng) 314504)

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浙北平原林地資源管理現(xiàn)狀與保護(hù)利用對策探討
——以桐鄉(xiāng)市林地資源保護(hù)管理為例

于永根1，朱小樓1，吳惠仙1，張菊陽2

(1．浙江省桐鄉(xiāng)市農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)局，浙江 桐鄉(xiāng) 314500；2.桐鄉(xiāng)市龍翔街道農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)服務(wù)中心，浙江 桐鄉(xiāng) 314504)

摘要：平原林地資源保護(hù)管理是平原生態(tài)林業(yè)建設(shè)的難題之一，傳統(tǒng)的平原林地資源管理模式已無法滿足平原綠化新的發(fā)展要求，如何鞏固好新的綠化成果，有效發(fā)揮平原生態(tài)林業(yè)建設(shè)的生態(tài)、社會、經(jīng)濟(jì)效益，是平原林地資源保護(hù)管理迫切需要解決的問題。本文通過對桐鄉(xiāng)林地資源管理現(xiàn)狀、存在問題及發(fā)展方向進(jìn)行調(diào)研分析，從管理機(jī)制，技術(shù)操作、政策法規(guī)等方面探討了加強(qiáng)平原地區(qū)林地資源保護(hù)管理的途徑和方法。

關(guān)鍵詞：桐鄉(xiāng)市；平原；林地資源；保護(hù)管理；對策

1桐鄉(xiāng)市林地資源現(xiàn)狀

桐鄉(xiāng)市地處浙江北部平原地區(qū)，無山地森林資源，屬純平原縣(市)。近幾年通過平原綠化、森林桐鄉(xiāng)、四邊三化等重點工程的大力推進(jìn)，綠化面積每年增加近670 hm2，全市綠化總量大幅提升，綠化質(zhì)量明顯提高，有效地改善了桐鄉(xiāng)市自然生態(tài)環(huán)境。2014年初步統(tǒng)計，桐鄉(xiāng)市現(xiàn)有林木面積1.76萬hm2，林木覆蓋率達(dá)到24.1%；活立木總蓄積17.9萬m3，其中森林蓄積4.3萬m3，占23.9%；省級重點公益林460.7 hm2，占森林面積4.1%；花卉苗木種植面積達(dá)4 000 hm2以上，生產(chǎn)各類苗木7千多萬株；木材市場年經(jīng)營各類木材30萬 m3以上，野生動物皮毛行業(yè)年產(chǎn)值20億元以上。

2平原地區(qū)林地資源保護(hù)管理存在的主要問題

2.1林地管理職能分散，協(xié)調(diào)機(jī)制不健全

林地管理涉及面廣，事關(guān)利益格局調(diào)整，并在一定程度上受傳統(tǒng)管理模式制約，實際操作中存在一些亟待解決的問題。桐鄉(xiāng)市地處平原水鄉(xiāng)，大部分林地為廣義林地，屬性種類復(fù)雜，除市農(nóng)經(jīng)局管理外，還主要涉及國土、交通、建設(shè)、水利、環(huán)保、農(nóng)綜、各經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)及各鎮(zhèn)街道等，各相關(guān)職能部門之間存在對造林綠化技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃設(shè)計、權(quán)屬權(quán)限、管護(hù)措施、職責(zé)分工等不統(tǒng)一、不規(guī)范和不完善現(xiàn)象，造成一些統(tǒng)計口徑及標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、職責(zé)交叉、重復(fù)測算和林木權(quán)屬糾紛等許多問題。盡管桐鄉(xiāng)成立有“市綠化委員會”，但在綠化建設(shè)過程中，沒有進(jìn)行有力的統(tǒng)一規(guī)范和協(xié)調(diào)，監(jiān)督協(xié)調(diào)職能沒有充分發(fā)揮。因此，體現(xiàn)在林地管理上，出現(xiàn)職能交叉，政令難以統(tǒng)一，林地管理存在 “死角”和“盲區(qū)”。

2.2綠化規(guī)劃調(diào)整頻繁，林木蓄積下降，林地保護(hù)與利用矛盾凸顯

桐鄉(xiāng)市地處工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的純平原地區(qū)，人多地少，土地成為較大面積植樹造林的最關(guān)鍵制約因素。據(jù)市國土局2012年土地變更調(diào)查，全市有據(jù)可查并依法登記的林地已從240多hm2變更成40多hm2，林業(yè)用地利用規(guī)劃缺位，林地缺乏剛性政策保障。桐鄉(xiāng)素有“百花地面”之稱，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)仍占主導(dǎo)地位，傳統(tǒng)農(nóng)作方式影響大，同時受“田邊地頭種樹遮陰減產(chǎn)”現(xiàn)實和觀念影響，林農(nóng)爭地矛盾仍然十分突出，大部分人生態(tài)意識相對淡薄，隨意采毀樹木、蠶食林地、占邊挪界、亂占林地等現(xiàn)象時有發(fā)生。再則桐鄉(xiāng)市經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化步伐加快，建設(shè)用地需求量日益增大。土地調(diào)整、宅基地置換、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、新農(nóng)村建設(shè)、新市政建設(shè)、重大工程及經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)、道路河道建設(shè)等工程的實施，許多林木被砍伐，在林木資源保護(hù)配套政策缺位情況下，造成蓄積量快速減少，據(jù)2012年林地規(guī)劃調(diào)查，活立木總蓄積17.9萬m3，比1998年減少45.4%。

桐鄉(xiāng)市現(xiàn)有林地既要承擔(dān)滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展用地需求，又要保障人們對生態(tài)安全和良好生態(tài)環(huán)境的要求，保證“森林桐鄉(xiāng)”建設(shè)的綠化成效，但林地建設(shè)和保護(hù)干擾因素多，林業(yè)資源保護(hù)游離于政策邊緣，隨意變更已成為一種常態(tài)。林農(nóng)矛盾、林地權(quán)屬不清、界線模糊導(dǎo)致林地穩(wěn)定性差，對林業(yè)的長期性、長效性、生態(tài)修復(fù)的有效性十分不利。居住及建設(shè)用地需求與綠化用地之間的矛盾日益突出，沖突發(fā)生，處理方法總是“林木讓道、綠地讓路”，使得林地保護(hù)與利用的矛盾日益凸顯，管理形勢嚴(yán)峻。

2.3林地資源質(zhì)量不高，生態(tài)功能脆弱

桐鄉(xiāng)市灌木林地比重大，缺少比較穩(wěn)定的森林資源片林，森林資源總量不足、生物多樣性差、自然生態(tài)功能脆弱，涵養(yǎng)水源、保持水土、防風(fēng)降噪、凈化水質(zhì)、調(diào)節(jié)氣候、凈化空氣、生態(tài)療養(yǎng)等生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力不足。雖然以 “三網(wǎng)(路網(wǎng)、林網(wǎng)、水網(wǎng))”和城市綠地為主的綠化基礎(chǔ)較好，但總體占比很小，綠化樹種比較單一，特色鄉(xiāng)土樹種挖掘與應(yīng)用較少，物種多樣性水平較低。特別是森林結(jié)構(gòu)中，桑園面積比重大(占林地總量72.5%)，喬木林、竹林面積少、林分質(zhì)量普遍不高，與1998年相比，全市林木蓄積總量少了近一半，平均立木蓄積量僅27.45 m3· hm-2，大面積林地為幼林，防護(hù)功能明顯下降。城市林業(yè)建設(shè)注重綠地定額指標(biāo)和園林景觀效果，森林生態(tài)功能關(guān)注少，往往從美化、裝飾、點綴角度出發(fā)規(guī)劃布局與設(shè)計，草坪與灌木多，喬木片林少，導(dǎo)致城市林地系統(tǒng)整體性及生態(tài)防護(hù)功能相對較差，植物群落結(jié)構(gòu)趨于單一，生物多樣性不高，生態(tài)服務(wù)功能較弱。另外部分林地樹種選擇隨意性大，缺乏科學(xué)性，導(dǎo)致林木嚴(yán)重生長不良，林地質(zhì)量整體不高。

2.4林苗一體化造林新模式下的配套管理措施不完善

在大力推進(jìn)造林綠化，不斷加快城市增綠的同時，綠化造林模式除原有的國債防護(hù)林建設(shè)、通道綠化建設(shè)等政府投資外，出現(xiàn)了新的造林模式，即政府補(bǔ)償，大戶承包或企業(yè)投資的林苗一體化造林[1]，根據(jù)樹種搭配多樣化和土地產(chǎn)效最大化原理，在林地套種、間作市場前景好、經(jīng)濟(jì)價值高的園林綠化苗木，實行林苗間作、加密栽植、立體經(jīng)營、綜合利用，使經(jīng)營者在獲取短期經(jīng)濟(jì)收益的同時，也加快森林資源的整體培育，能有效調(diào)動民間資本投入造林。另一種模式是為拓展造林空間，充分利用閑置土地進(jìn)行綠化造林，如開發(fā)區(qū)征用未用地造林、宅居地整理后閑置地造林、村鎮(zhèn)生態(tài)片林等。這些新模式的出現(xiàn)對資源管理也帶來了新問題，亟須引起重視，主要有：一是采伐問題，是否列入年度采伐限額管理范圍，如列入那每一次挖移樹木必須申請采伐許可。二是間伐時間、采伐強(qiáng)度問題，樹木生長到什么程度可以進(jìn)行間伐，每次間伐多少比較合理。三是不同造林模式下的分類管理問題，即哪些屬閑置地造林、哪些屬林苗一體化造林、哪些屬國債防護(hù)林建設(shè)，如何劃分并采用哪種管理方式。

2.5相關(guān)林業(yè)政策、林木權(quán)屬不明晰，林木保護(hù)與管理的監(jiān)督力度不夠

從本市的情況來看，除農(nóng)民房前屋后林木權(quán)益政策相對明確外，其它地段林木收益分配政策、林地和林木權(quán)屬、林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償、林木管護(hù)政策等方面政策不明、權(quán)屬不清。只有少量地段林木在收益分配、相關(guān)權(quán)屬方面有文件依據(jù)，大多只停留于口頭，沒有依法辦理并獲得政府認(rèn)可、受法律保護(hù)的林權(quán)證，從而出現(xiàn)了重種輕管、權(quán)限不明、地界模糊及護(hù)林制度不完善、管護(hù)措施不落實、護(hù)林隊伍不健全等現(xiàn)象，暴露出現(xiàn)有林木管護(hù)難、新栽幼樹成林難、責(zé)任落實考核難、老樹砍了更新難的“四難”局面。另外，一些地方、部門和單位領(lǐng)導(dǎo)對林木資源保護(hù)法律意識淡薄，在處理招商引資項目建設(shè)和林地保護(hù)管理矛盾問題上往往重建設(shè)、輕保護(hù)，對依法管理林地和查處破壞森林資源等違法案件造成困難和障礙，同時監(jiān)督管理部門由于人員、經(jīng)費等因素，監(jiān)督力度仍然不夠。

3平原林地資源保護(hù)管理的對策與建議

3.1提升市綠委會的指導(dǎo)協(xié)調(diào)監(jiān)督職能和林業(yè)部門的權(quán)威性

林業(yè)部門是主管全市綠化的職能機(jī)構(gòu)，要強(qiáng)化林業(yè)部門的職能作用，特別是要按照綠化規(guī)劃組織好實施，并賦予一定的相關(guān)權(quán)限，避免部門職能交叉，重復(fù)建設(shè)，多頭管理。市綠化委員會應(yīng)組織協(xié)調(diào)相關(guān)涉林單位共同研究制定具有約束力的全市綠化建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，明確職責(zé)范圍、任務(wù)、時效、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，并分解到各個相關(guān)部門和單位負(fù)責(zé)具體實施。其次，必須立足長遠(yuǎn)，細(xì)化各個專項規(guī)劃，在市綠委會的領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)下，各相關(guān)部門和單位做好專項規(guī)劃和實施計劃；統(tǒng)一組織檢查、驗收、考評綠化工作，落實“誰實施、誰負(fù)責(zé)”的長效管護(hù)措施，特別要以一定分值權(quán)重列入年度考核，賞罰分明，促進(jìn)計劃目標(biāo)的實現(xiàn)和資源的保護(hù)。第三，會同各職能部門，制定相關(guān)林業(yè)政策，落實管理責(zé)任制。

3.2必須解決林業(yè)建設(shè)用地，完善林業(yè)政策，明確權(quán)屬關(guān)系，落實管理責(zé)任制

土地利用規(guī)劃要有明確林業(yè)用地規(guī)劃，同時要從多渠道著手，最大程度地保障林業(yè)用地。首先應(yīng)根據(jù)本市實際，劃定森林生態(tài)保護(hù)紅線，確定最低限度林地面積、林木面積、森林蓄積量和林木覆蓋率，并制定相應(yīng)的管控措施及生態(tài)效益補(bǔ)償制度；其次要科學(xué)編制全市統(tǒng)一的綠化規(guī)劃，并注重和其他相關(guān)規(guī)劃的銜接配套，增強(qiáng)規(guī)劃的可操作性和前瞻性，用規(guī)劃引領(lǐng)城鄉(xiāng)造林綠化工作，著力提高林木覆蓋率；第三要提高住宅小區(qū)、企事業(yè)單位的綠化配套標(biāo)準(zhǔn)；第四，對新建公路、航道等預(yù)留足夠?qū)挾鹊木G化用地。第五，對農(nóng)田林網(wǎng)或護(hù)岸林等用地如有可能最好采用直接征用，條件不足地段可以采用預(yù)留集體土地收歸集體使用或采用返租、流轉(zhuǎn)等方法落實綠化造林用地，利用統(tǒng)一規(guī)劃和政策保障林地面積。第六，應(yīng)建立綠化補(bǔ)償機(jī)制，對于征用開發(fā)涉及的林地，開發(fā)單位必須要有足夠的相應(yīng)綠化地來補(bǔ)足，做到占補(bǔ)平衡，保證林地面積不減少。第七，創(chuàng)造條件營造碳匯林，對一些自身發(fā)展又無法通過技術(shù)革新降低排放量企業(yè)，可償試通過投資造林，以增加碳匯，抵消碳排放，從而降低自身的節(jié)能減排任務(wù)。

林業(yè)政策及林業(yè)管理責(zé)任制政策性強(qiáng)、敏感度高，稍有不慎，就可能發(fā)生“造林十年，毀于一旦”的悲劇。林業(yè)生產(chǎn)周期長，林木直接效益低，社會生態(tài)效益容易被忽視，難以直觀量化，如政策不穩(wěn)定、責(zé)任制不落實，將會直接影響綠化造林成果的鞏固和廣大群眾造林護(hù)林的積極性。因此，所有林地在造林驗收結(jié)束后，應(yīng)根據(jù)不同性質(zhì)，盡快落實林業(yè)政策，明確權(quán)益，落實責(zé)任，建好檔案。

3.3慎選樹種，注重生態(tài)多樣性，提高林地整體質(zhì)量

當(dāng)前，桐鄉(xiāng)市綠化建設(shè)快速增加面積條件不足，今后一個時期只能依靠提質(zhì)增效。新建綠地時應(yīng)注意:

(1)樹種選擇應(yīng)首先考慮生態(tài)效果，其次是觀賞效果，以喬木為主，喬灌結(jié)合，因地制宜，選擇生長快、易管理、蟲害少、成本低、效果好的樹種。

(2)盡可能杜絕頻繁調(diào)整規(guī)劃、樹種，減少種了搬，搬了又種的現(xiàn)象。

(3)部分道路、河岸等地段，在不影響周邊農(nóng)作物的前提下，造林時應(yīng)適當(dāng)加密種植，既可以提前成林，又減少管護(hù)成本，到一定生長時期，還可出售一定量的大苗，在管護(hù)中增加一定經(jīng)濟(jì)收入；特別要注重喬木在綠化造林中的比例，即在農(nóng)田林網(wǎng)、河岸、公路、城市主要道路必須以喬木綠化為主，主要綠地、公園等喬木綠化面積比例也應(yīng)在70%以上；對已建成綠地進(jìn)行全面調(diào)查，根據(jù)不同類型和功能，對生態(tài)與景觀效果差、生長不良林地改造，注重林地個性特征，最大限度發(fā)揮林地生態(tài)作用，全面提升桐鄉(xiāng)市有限林地的整體質(zhì)量。

3.4完善配套機(jī)制，推進(jìn)多形式、多渠道、多樣化造林

完善綠化造林機(jī)制，政府應(yīng)重點出臺相關(guān)林業(yè)發(fā)展扶持政策，以提高個人、企業(yè)以及多種社會主體參與綠化造林的積極性，實現(xiàn)由單一的政府部門辦林業(yè)向社會等多渠道辦林業(yè)的轉(zhuǎn)變，使參與生態(tài)建設(shè)的主體在綠化家園、改善生態(tài)的同時，能夠有效保護(hù)自身權(quán)益，并取得相應(yīng)經(jīng)濟(jì)效益。

明確不同造林地塊的造林屬性，實行分級管理，首先重點加強(qiáng)對重點公益林、農(nóng)田林網(wǎng)、河岸、公路、城市道路、綠地公園等重要生態(tài)功能區(qū)位林木的監(jiān)管，并把其納入采伐限額管理范圍，防止亂砍濫伐；對林苗一體化造林地塊明確間伐時間、采伐強(qiáng)度，制定苗木采挖進(jìn)度和標(biāo)準(zhǔn)，在保障業(yè)主收益的前提下，也要保證林地長期生態(tài)效應(yīng)和景觀效果基礎(chǔ)數(shù)量，采伐可以不納入采伐限額管理；對于征用未開發(fā)土地及其它閑置地造林，可以參照育苗地管理，但須向林業(yè)部門進(jìn)行采挖報備，做好動態(tài)監(jiān)測。

3.5注重輿論導(dǎo)向，加大執(zhí)法力度，實現(xiàn)森林資源可持續(xù)發(fā)展

扎實推進(jìn)林地資源管理工作，充分發(fā)揮輿論宣傳的指引和推動作用，宣傳林木保護(hù)的重要意義，除電視、電臺、報紙、網(wǎng)絡(luò)等媒介宣傳外外，還應(yīng)在道路沿線豎立必要的宣傳牌，重點加強(qiáng)面對面宣傳教育，逐步形成立體的、多層次的宣傳網(wǎng)絡(luò)和格局，為平原綠化建設(shè)工作營造濃厚的社會輿論氛圍。

林政管理部門必須認(rèn)真落實森林限額采伐制度，規(guī)范審批程序，嚴(yán)格控制森林資源消耗；嚴(yán)格征占用林地審核審批程序，遏制林地資源非法流失，堅決制止和嚴(yán)肅查處未批先占等違法侵占林地行為；做好森林資源調(diào)查監(jiān)測工作，健全森林資源檔案，明確權(quán)屬，使林權(quán)權(quán)利人的合法權(quán)益得到有效保護(hù)；完善森林資源保護(hù)和管理目標(biāo)責(zé)任制，使各級、各部門領(lǐng)導(dǎo)重視對森林資源的保護(hù)工作，增強(qiáng)森林資源法律保護(hù)意識；加強(qiáng)部門之間的協(xié)作配合，充分發(fā)揮監(jiān)督部門的特有作用；加強(qiáng)林政執(zhí)法隊伍的建設(shè)，加大對破壞林地資源案件的督查力度，組織開展專項治理破壞森林資源違法犯罪活動，對違法行為依法查處，維護(hù)法律和執(zhí)法者權(quán)威，保障森林資源可持續(xù)發(fā)展。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]何舜平.對林苗一體化新型造林綠化模式的實踐與探索[J].林業(yè)資源管理，2010(3)：6-9.

Discussion on Woodland Resources Protection and Management for Plains of Northern Zhejiang Province— with Woodland Resources Protection and Management in Tongxiang as the Case

YU Yong-gen1, ZHU Xiao-lou1, WU Hui-xian1, ZHANG Ju-yang2

(1.TongxiangAgriculturalEconomicsBureau,Tongxiang,Zhejiang314500;2.TongxiangAgriculturalEconomicServiceCenter,Tongxiang,Zhejiang314500)

Abstract:Woodland resources protection and management in plain has been one of the difficult questions in the process of ecology forestry construction and development. The traditional model of woodland resources management could not meet new requirements of development of greening in plains. Questions like how to consolidate results of greening and how to fully make use of the achievement coming from ecology, sociology and economy are desperately in need to answer. The paper made a thorough research and deep analysis on current management status and existing problems and developing direction of woodland resources in Tongxiang. Further discussion was made on methods and ways to strengthen woodland resources protection and management in plains from the perspective of management mechanism, technical operations, policies and regulations.

Key words:Woodland resources; plains; protection and management; policies

中圖分類號:S759

文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

文章編號:1001-2117(2016)02-0040-04

作者簡介：于永根(1968-)，男，浙江桐鄉(xiāng)人，本科，高級工程師，長期從事林業(yè)育苗、技術(shù)推廣及資源管理工作。

收稿日期：2015-09-24