王秀玲

農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的法律糾紛特點(diǎn)及對(duì)策

王秀玲

農(nóng)民集體所有的土地，依其使用權(quán)的不同，分為承包經(jīng)營(yíng)用地、集體建設(shè)用地和宅基地三種形式。農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)是指土地所有權(quán)或土地使用權(quán)在不同經(jīng)濟(jì)實(shí)體之間的流動(dòng)和轉(zhuǎn)讓。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不僅有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，而且能把農(nóng)民從土地上解放出來(lái)，加快城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐。隨著國(guó)家惠農(nóng)政策的進(jìn)一步加大和土地效益不斷提升，農(nóng)村因土地轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)而引發(fā)的糾紛大量涌現(xiàn)，成為影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要因素。

一、農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)法律糾紛特點(diǎn)

（一）糾紛類型呈多樣化趨勢(shì)。

1.涉及土地權(quán)利流轉(zhuǎn)的糾紛：土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議簽訂后，因無(wú)法辦理土地使用手續(xù)或因拆遷導(dǎo)致合同無(wú)法履行而發(fā)生糾紛；無(wú)法及時(shí)繳納土地租金，當(dāng)事方要求解除合同或確認(rèn)合同無(wú)效而產(chǎn)生糾紛；征地拆遷補(bǔ)償款已發(fā)放給土地租賃合同一方，因補(bǔ)償利益的歸屬和分配產(chǎn)生糾紛；新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中，強(qiáng)制拆遷與對(duì)強(qiáng)拆行為的不服，村民與政府就行政強(qiáng)制拆遷行為是否違法產(chǎn)生糾紛。

2.涉及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的糾紛：我國(guó)現(xiàn)行土地政策和法律法規(guī)明確規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不得改變土地的用途和性質(zhì)。但是現(xiàn)實(shí)中仍然存在著許多土地改變其用途的現(xiàn)象。有的承包者在利益的驅(qū)動(dòng)下，將農(nóng)田改為魚塘、果園、林園或養(yǎng)殖基地，有的發(fā)包人對(duì)承包方擅自改變土地用途和性質(zhì)的行為采取默許的態(tài)度；更甚者勾結(jié)村干部假借流轉(zhuǎn)之名變相將土地用于非農(nóng)建設(shè)，致使農(nóng)民喪失土地承包權(quán)。這些土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的不正?，F(xiàn)象都是產(chǎn)生流轉(zhuǎn)糾紛的導(dǎo)火索。

3.涉及宅基地的糾紛：房屋所在地被納入征收拆遷范圍，出讓人起訴要求確認(rèn)房屋或宅基地買賣合同無(wú)效糾紛；城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員在本村已有宅基地的情況下，因看到土地的升值潛力，試圖通過(guò)繳納土地使用費(fèi)，多分得宅基地糾紛；有的村民將自己的宅基地或房屋賣給城市居民后，由于城鎮(zhèn)的規(guī)劃開發(fā)，政府或開發(fā)商對(duì)農(nóng)民進(jìn)行拆遷補(bǔ)償，使原本價(jià)值不大的房屋身價(jià)倍增，看到了巨大利益，眾多賣房村民紛紛向法院起訴要求確認(rèn)當(dāng)年交易合約無(wú)效、收回原來(lái)賣的房屋。

4.涉及農(nóng)民集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)糾紛：農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)糾紛往往是出現(xiàn)在所有人與實(shí)際使用人產(chǎn)生錯(cuò)位的情況下。有的村委會(huì)擅自將村集體公共事業(yè)用地或公共設(shè)施用地有償轉(zhuǎn)讓給他人作建設(shè)廠房使用，并與他人簽訂土地使用補(bǔ)償協(xié)議，村里部分集體組織成員認(rèn)為協(xié)議不合理，要求確認(rèn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議無(wú)效的糾紛也為數(shù)不少。

（二）糾紛類型呈復(fù)雜化趨勢(shì)。

1.人為因素多。以宅基地流轉(zhuǎn)為例，城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的一些村民明知集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)行為本身存在瑕疵，并對(duì)其交易行為的性質(zhì)和效力有明確的認(rèn)知，仍將宅基地流轉(zhuǎn)給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的個(gè)人，當(dāng)發(fā)生征收或拆遷等情形時(shí)，轉(zhuǎn)讓人仍然會(huì)利用流轉(zhuǎn)行為本身的瑕疵提起訴訟，要求確認(rèn)合同無(wú)效，從中獲利。

2.群體訴訟多。農(nóng)村土地糾紛涉及面廣，在類似與政府、居委會(huì)的土地流轉(zhuǎn)糾紛中，如矛盾得不到及時(shí)、有效地處理，很容易使矛盾激化。加之部分農(nóng)民法律意識(shí)淡漠，一些人受到蠱惑和煽動(dòng)，不能控制情緒，導(dǎo)致群體性上訪事件發(fā)生。

3.糾紛解決難。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與國(guó)家政策或地方政府的政策緊密相連，法院審判的法律依據(jù)和裁判依據(jù)相對(duì)匱乏；集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，法律手續(xù)不完善的情況很多，給法院的執(zhí)行和保全帶來(lái)困難；此類案件外界干預(yù)比較多，尤其是涉及征地拆遷的案件，與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定大局聯(lián)系緊密，稍有不慎，極易造成原、被告雙方不滿，產(chǎn)生涉訴信訪。

4.訴訟主體和法律關(guān)系日趨復(fù)雜。訴訟主體涉及村民與村組、同一塊地的幾個(gè)承包人、承包戶與政府，其法律關(guān)系既涉及一般的民事合同行為，又涉及侵權(quán)行為、行政行為。

5、刑事處罰措施缺乏。國(guó)家每年都進(jìn)行土地執(zhí)法檢查，檢查出的違法用地也不在少數(shù)，但受到刑事處罰的卻極少或只是罰罰款了事，起不到法律的震懾作用。

二、引發(fā)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)糾紛的成因

（一）宅基地閑置與非法流轉(zhuǎn)并存，易引發(fā)流轉(zhuǎn)糾紛。城鎮(zhèn)化發(fā)展必然帶來(lái)部分富裕起來(lái)的農(nóng)民舉家進(jìn)城落戶或部分農(nóng)民夫妻常年外出打工，致使農(nóng)村宅基地大量空閑。雖然我國(guó)土地管理法明確規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”，但是因?yàn)楣芾聿粐?yán)格，或者通過(guò)繼承等方式，農(nóng)村村民一戶擁有多處宅基地的情況已成常態(tài)。依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，空閑的宅基地只能流轉(zhuǎn)給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，該規(guī)定一方面造成宅基地的閑置浪費(fèi)，另一方面也為違法流轉(zhuǎn)提供了空間。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部，農(nóng)村宅基地通過(guò)房屋買賣、出租、抵押變相流轉(zhuǎn)已是普遍現(xiàn)象，流轉(zhuǎn)的宅基地占比在10%至40%之間，形成了自發(fā)的流轉(zhuǎn)隱形市場(chǎng)，易引發(fā)糾紛。

（二）農(nóng)民權(quán)益受到侵害，導(dǎo)致農(nóng)民與地方政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的糾紛。按照我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)，增加建設(shè)用地除了征收途徑外，就是通過(guò)土地增減掛鉤?！冻青l(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》規(guī)定，根據(jù)依法、自愿、有償、規(guī)范的要求，探索集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，創(chuàng)新機(jī)制，促進(jìn)掛鉤試點(diǎn)工作。項(xiàng)目區(qū)選點(diǎn)布局應(yīng)當(dāng)舉行聽證、論證，充分吸收當(dāng)?shù)剞r(nóng)民和公眾意見，嚴(yán)禁違背農(nóng)民意愿，大拆大建；項(xiàng)目區(qū)實(shí)施過(guò)程中，涉及農(nóng)用地或建設(shè)用地調(diào)整、互換，要得到集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民確認(rèn)。涉及集體土地征收的，要實(shí)行告知、聽證和確認(rèn)，對(duì)集體和農(nóng)民妥善給予補(bǔ)償和安置。但是，實(shí)踐中違背農(nóng)民意愿，強(qiáng)制農(nóng)民上樓，強(qiáng)行推進(jìn)增減掛鉤的行為較為常見。面對(duì)地方政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織被上樓的農(nóng)民始終處于弱勢(shì)地位，有時(shí)還要遭遇居住用地使用權(quán)、房屋合法性的困擾。當(dāng)農(nóng)民的權(quán)益被侵害時(shí)，他們與地方政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的糾紛就會(huì)發(fā)生。

（三）流轉(zhuǎn)秩序混亂，違規(guī)流轉(zhuǎn)導(dǎo)致糾紛產(chǎn)生。個(gè)別村干部以調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展規(guī)?；?jīng)營(yíng)、招商引資為名，強(qiáng)制農(nóng)戶交出土地對(duì)外出租；一些農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不履行審批手續(xù)，直接將土地出讓、出租給企業(yè)或個(gè)人使用，并獲取收益，導(dǎo)致隱形交易大量存在；有的地方政府或村委會(huì)以招商引資的名義采取“以租代征”方式自建產(chǎn)業(yè)園，違規(guī)占用農(nóng)民土地；新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中，以村委會(huì)名義進(jìn)行強(qiáng)制拆遷，建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”，并私自流轉(zhuǎn)、非法流轉(zhuǎn)宅基地；有的企業(yè)和工商資本以發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)為名，進(jìn)行一定規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；有的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為了追求經(jīng)濟(jì)利益，以假入股、假合作的方式，將集體建設(shè)用地以出讓、出租的形式給企業(yè)使用，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民并不參與企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理，也不分享利潤(rùn)、分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，而是一次性收取或分期收取土地使用金。

（四）對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作指導(dǎo)監(jiān)督不力，農(nóng)民法律意識(shí)淡薄導(dǎo)致糾紛產(chǎn)生。由于有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村委會(huì)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作指導(dǎo)、監(jiān)督不力，操作不規(guī)范，在承包或流轉(zhuǎn)過(guò)程沒有建立土地承包流轉(zhuǎn)管理制度，未履行交接手續(xù)，流轉(zhuǎn)登記臺(tái)賬混亂；有些集體土地流轉(zhuǎn)過(guò)程不公開、不透明，村集體在組織統(tǒng)一流轉(zhuǎn)農(nóng)戶通過(guò)家庭承包方式取得經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，沒有書面委托書。少數(shù)基層干部私相授受、謀取私利的現(xiàn)象也有發(fā)生，侵犯了農(nóng)民合法土地權(quán)益；有些村民由于對(duì)相關(guān)政策了解不透徹、不全面，處理土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范形成糾紛；更多的情況是，農(nóng)戶之間在轉(zhuǎn)包、互換、出租土地過(guò)程中采用“口頭約定”的方式，有的即使簽訂了書面流轉(zhuǎn)合同，內(nèi)容也很不完善，合同概念不清、約定不明、權(quán)利義務(wù)不確定等問題比較普遍，為日后土地糾紛留下隱患。

三、保障農(nóng)村土地良性流轉(zhuǎn)的對(duì)策措施

（一）處理好國(guó)家、集體、農(nóng)民三者利益關(guān)系。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，村民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其他單位和個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)，共同興辦企業(yè)，但政府卻主導(dǎo)著農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，通過(guò)征地方式變農(nóng)村集體土地為國(guó)有土地，占有了農(nóng)地轉(zhuǎn)用增值的主要部分，導(dǎo)致各級(jí)政府對(duì)流轉(zhuǎn)管得過(guò)死，政府收益分配比例過(guò)高，或者集體土地所有者繞開政府進(jìn)行私下交易，侵占由國(guó)家投資帶來(lái)的土地增值收益，甚至出現(xiàn)集體土地使用者私下流轉(zhuǎn)的情況，造成集體和國(guó)家土地收益的雙重流失。因此，處理農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛首先要處理好國(guó)家、集體、農(nóng)民利益分配的關(guān)系，特別要避免出現(xiàn)違約方因違約行為受益等情形。建立合理的國(guó)家、集體、個(gè)人土地增值收益分配機(jī)制，關(guān)鍵要使被征地農(nóng)民分享土地增值收益的比例得到保證并有所提高。

（二）處理好司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系。

人民法院應(yīng)立足于其功能定位，充分發(fā)揮審判職能，依法化解農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)糾紛。例如，在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)糾紛民事案件的審理過(guò)程中，多涉及對(duì)行政行為的審查和認(rèn)定問題，這些行政行為通常是以證據(jù)的形式出現(xiàn)，審理時(shí)應(yīng)嚴(yán)格限制對(duì)行政行為的司法審查，因?yàn)樗痉?quán)和行政權(quán)各有行使權(quán)力的領(lǐng)域，并秉持不同的價(jià)值取向，而行政行為的出現(xiàn)大多只是作為事實(shí)認(rèn)定或責(zé)任劃分的證據(jù)材料，其是否能夠成為認(rèn)定民事案件事實(shí)的證據(jù)及責(zé)任劃分的依據(jù)，取決于其證據(jù)效力及證明力；在瑕疵行政行為對(duì)案件處理結(jié)果有重大影響的情況下，民事案件不應(yīng)輕易對(duì)該行政行為做出評(píng)價(jià)，僅應(yīng)做出對(duì)該證據(jù)是否采納的評(píng)斷；注重裁判文書說(shuō)理和判后答疑工作，努力做到法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。行政部門應(yīng)重點(diǎn)做好集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)行政許可審批等工作，特別是對(duì)問題比較多的“小產(chǎn)權(quán)房”問題，應(yīng)按照占用土地的性質(zhì)、購(gòu)買目的及流轉(zhuǎn)對(duì)象進(jìn)行分類治理，堅(jiān)決打擊占用耕地以及投資性享受型“小產(chǎn)權(quán)房”；分類推進(jìn)農(nóng)村住房建設(shè)，例如撤村建居型、小城鎮(zhèn)集聚型、村莊整治改造型、逐步撤并型、整村遷建型等，以此改善農(nóng)民居住條件；控制增量集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，規(guī)范存量建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。

（三）保障農(nóng)民和集體組織的法律主體地位。

對(duì)農(nóng)地所有權(quán)要在法律層面上給予確定，防止集體土地所有權(quán)隨意受到侵犯，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體。在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng)目，允許農(nóng)民依法通過(guò)多種方式參與開發(fā)經(jīng)營(yíng)并保障農(nóng)民合法權(quán)益?！?因此村集體經(jīng)濟(jì)組織可用集體的土地來(lái)吸引投資或者籌集資金，把農(nóng)村集體土地資產(chǎn)量化到集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)各成員，形成股份共有的關(guān)系，這樣農(nóng)民對(duì)土地可直接享有收益權(quán)，使村民人人成為股東，享有分紅權(quán)力。

（四）加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管，增強(qiáng)農(nóng)民的法制觀念。

政府部門要以嚴(yán)格的程序，堅(jiān)持公平、公正原則，維護(hù)市場(chǎng)主體間的公平競(jìng)爭(zhēng)，監(jiān)督檢查市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。一是建立規(guī)范土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的配套措施。除國(guó)家法律對(duì)集體組織的法律主體權(quán)限進(jìn)行規(guī)范外，還需要制定配套的地方法規(guī)和規(guī)章。二是規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。承包合同盡可能規(guī)范完善并予以公證，避免各類糾紛的發(fā)生和激化。對(duì)少數(shù)未簽合同或不規(guī)范的合同，要及時(shí)采取補(bǔ)救措施；三是嚴(yán)格執(zhí)行土地管理法律法規(guī)。著重解決有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究和濫用行政權(quán)力侵犯農(nóng)民合法權(quán)益問題。

（五）建立健全土地轉(zhuǎn)讓糾紛的法律協(xié)調(diào)解決機(jī)制。

在糾紛的協(xié)調(diào)處理上，要盡可能了解集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)糾紛產(chǎn)生的歷史背景和社會(huì)原因，通過(guò)調(diào)解化解矛盾。要重視發(fā)揮村委會(huì)、司法所的調(diào)節(jié)作用，爭(zhēng)取鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和有關(guān)部門的支持和群眾配合。在調(diào)解過(guò)程中要注意了解和解決糾紛背后的深層次問題，盡量將土地糾紛大事化小，小事化了，防止矛盾升級(jí)。法院在受理糾紛案件時(shí)，要建立登記立案制度，明確專人負(fù)責(zé)。要選派有豐富經(jīng)驗(yàn)的辦案人員審理土地流轉(zhuǎn)糾紛案件。在審理有關(guān)土地流轉(zhuǎn)糾紛案件時(shí)，要耐心細(xì)致、客觀公正，以《物權(quán)法》、《土地管理法》、《土地承包法》及相應(yīng)的司法解釋為主要依據(jù)，并結(jié)合司法程序制定具體的實(shí)施細(xì)則。

（作者單位：山東法官培訓(xùn)學(xué)院）