劉學(xué)軍

?

“兩田制”土地確權(quán)經(jīng)驗(yàn)啟示

劉學(xué)軍

山東省煙臺(tái)市“兩田制”起始于上世紀(jì)80年代第一輪農(nóng)村土地承包經(jīng)營。1997年，中央叫?！皟商镏啤焙?，盡管煙臺(tái)市連續(xù)多年進(jìn)行治理整頓，但由于合同承包期限不一、地上附著物賠償、村級(jí)班子變動(dòng)、農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革等種種原因，土地沒有完全整改到位，形成了歷史遺留問題。2013年，煙臺(tái)市以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證為契機(jī)，探索實(shí)踐“兩田制”土地確權(quán)登記頒證的有效辦法，取得了實(shí)質(zhì)性成效。

主要做法

煙臺(tái)“兩田制”土地面廣量大，經(jīng)過多年治理后，目前仍涉及1355個(gè)村，約占涉農(nóng)總村數(shù)的23%；“兩田制”耕地面積75.9萬畝，約占全市耕地總面積的12.5%。煙臺(tái)市靈活把握政策，堅(jiān)持因村施策，試點(diǎn)推進(jìn)，探索總結(jié)出了“確權(quán)確地到戶”、“確權(quán)確股不確地”、“確權(quán)確利不確地”等行之有效的確權(quán)辦法，并逐步在全市穩(wěn)妥有序推開。

確權(quán)確地到戶。在探索實(shí)踐中，村級(jí)班子戰(zhàn)斗力、凝聚力較強(qiáng)的村莊，在充分尊重村情民意的基礎(chǔ)上，村黨支部書記、村委會(huì)主任利用在村民中的威信，發(fā)動(dòng)黨員干部發(fā)揮示范帶頭作用，鎮(zhèn)、村基層干部做細(xì)致說服工作，動(dòng)員村民交回承包地和責(zé)任田，村集體實(shí)行確權(quán)確地分配。主要有兩種形式：一是調(diào)整均分。對(duì)承包合同到期或雖然合同不到期但通過深入細(xì)致地做工作，農(nóng)戶同意將土地均分到戶的“兩田制”土地，嚴(yán)格按照法定程序，將土地調(diào)整均分到戶，確權(quán)確地到戶。招遠(yuǎn)市齊山鎮(zhèn)小原家村承包合同到期后，由于有果樹、林地、養(yǎng)殖場等影響均分，經(jīng)村民會(huì)議反復(fù)討論，村里制定了分地方案，采取了聯(lián)戶抵頂（面積較大的有附著物土地，由農(nóng)戶聯(lián)系親朋好友自愿結(jié)對(duì)抵頂應(yīng)分土地面積）、物隨地走（如小樹可移栽到應(yīng)分地塊）、地隨物走（面積較小的果園優(yōu)先分給原果園承包戶，不足部分從其他土地中分割）、農(nóng)戶流轉(zhuǎn)（新舊承包戶通過協(xié)商互換土地解決）等機(jī)動(dòng)靈活的辦法，徹底解決了地上附著物補(bǔ)償問題，順利將土地均分到戶。二是大穩(wěn)定、小調(diào)整。對(duì)已經(jīng)到期的“責(zé)任田”，按照均分原則制定確權(quán)方案，對(duì)“責(zé)任田”多于應(yīng)分土地的農(nóng)戶，轉(zhuǎn)給應(yīng)分土地農(nóng)戶；少的從多余土地中找齊。蓬萊市劉家溝鎮(zhèn)烏溝趙家村耕地470畝、承包戶61戶、160人，該村1999年沒有進(jìn)行二輪延包，并存在“兩田制”土地。2014年村“兩委”換屆后，經(jīng)村民大會(huì)同意，制定了土地承包方案，依據(jù)現(xiàn)有人口，人均2畝地，土地分3個(gè)等級(jí)，一、二、三等地按照1：1.2：1.4比例對(duì)等，如果新分的是一等地，人均就是2畝；如果是二等地，人均就是2.4畝；如果是三等地，人均就是2.8畝。所有農(nóng)戶穩(wěn)定原有承包地，超出部分交回村集體，再統(tǒng)一抓鬮分配給缺地戶。同時(shí)，村“兩委”制定了果樹補(bǔ)償辦法，根據(jù)樹齡由受益農(nóng)戶對(duì)原承包戶進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償，全部順利交接。

確權(quán)確股不確地。對(duì)“兩田制”土地因承包合同不到期或因其他原因暫時(shí)不能調(diào)整均分到戶的，市、縣、鄉(xiāng)主管部門三級(jí)聯(lián)動(dòng)，通過工作調(diào)度會(huì)議、現(xiàn)場督導(dǎo)活動(dòng)、村干部培訓(xùn)、專人駐村指導(dǎo)等形式，堅(jiān)持一村一策、一事一議，指導(dǎo)具備成立股份合作社條件的村莊，制定嚴(yán)謹(jǐn)穩(wěn)妥的確權(quán)方案，將“兩田制”土地按人均面積折股到戶，頒發(fā)股權(quán)證書。承包戶入股土地由村集體統(tǒng)一經(jīng)營管理，既可以租賃給農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)經(jīng)營，也可由土地股份合作社統(tǒng)一經(jīng)營，或者由原承包大戶繼續(xù)經(jīng)營，村集體將每年的土地收益按股份平均分配給股民。牟平區(qū)寧海街道石硼村和水道鎮(zhèn)分水嶺村合并后，結(jié)合村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革，以全部集體土地及集體資產(chǎn)入股，成立股份合作社，合作社采取土地股權(quán)設(shè)置和資產(chǎn)股權(quán)設(shè)置兩種股權(quán)設(shè)置方式對(duì)股權(quán)股份進(jìn)行量化。土地股權(quán)根據(jù)兩村具備股權(quán)資格總?cè)藬?shù)實(shí)行每人1股，每股4萬元，土地經(jīng)營收益按股分配。蓬萊市南王街道磕劉村有耕地1522畝、170戶、480人，全部耕地在二輪延包時(shí)以“兩田制”形式進(jìn)行承包，2006年，全部租賃給中糧公司君頂酒莊建設(shè)葡萄基地。由于該村土地全被酒莊租用，土地原有地塊界限被打亂，但是土地租金每年按時(shí)發(fā)放，農(nóng)戶均非常滿意。因此在此次土地確權(quán)時(shí)，該村經(jīng)法定民主程序表決，依托南王山谷葡萄專業(yè)合作社，將土地折股量化到每個(gè)村民，每年按股發(fā)放土地租金。

確權(quán)確利不確地。煙臺(tái)市農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)多為蘋果、大櫻桃、葡萄、梨等果業(yè)和蔬菜種植業(yè)等高效經(jīng)濟(jì)作物。前幾年，按照上級(jí)政策要求，在對(duì)“兩田制”治理整頓時(shí)，將無法均分到戶的果園、設(shè)施農(nóng)業(yè)，采取了“動(dòng)賬不動(dòng)地”的辦法妥善解決。此次確權(quán)這些土地仍然無法均分到戶，且不具備成立土地股份合作社的條件。煙臺(tái)市有針對(duì)性地選擇一些果園或設(shè)施農(nóng)業(yè)面積較大的“兩田制”村莊，探索推行“確權(quán)確利不確地”的辦法，妥善解決“兩田制”問題。海陽市里店鎮(zhèn)石家泊村有耕地780畝，其中440畝由村民均分，340畝為機(jī)動(dòng)地。二輪土地延包時(shí)，部分承包戶的蔬菜大棚、果園已形成產(chǎn)業(yè)規(guī)模，鑒于蔬菜大棚和果園無法再按人口進(jìn)行調(diào)整分配，村“兩委”制定了“動(dòng)賬不動(dòng)地”的整改方案，經(jīng)全體村民簽字認(rèn)可，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批通過。即：將240畝被長勝公司等企業(yè)占用的機(jī)動(dòng)地及100畝蔬菜大棚在賬內(nèi)按人分配，仍實(shí)行承包經(jīng)營，在確權(quán)登記頒證工作中，確權(quán)確利到戶，不確地。承包費(fèi)用于村民福利（統(tǒng)一繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等），但不得作為村級(jí)經(jīng)費(fèi)使用。萊州市土山鎮(zhèn)于家村二輪延包時(shí)，原村集體112.1畝果園通過招標(biāo)承包給本村村民，本應(yīng)按人均0.1畝分配，但因合同不到期且人均面積較小，土地難以調(diào)整均分到戶，經(jīng)村民代表會(huì)議表決，采取了“動(dòng)賬不動(dòng)地”方式進(jìn)行了延包，這112.1畝果園仍由原招標(biāo)承包戶繼續(xù)經(jīng)營，果園按人均0.1畝將承包權(quán)和收益權(quán)確權(quán)到戶，承包費(fèi)由村委會(huì)每年年底均分到戶。

幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)啟示

一是嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)是前提。煙臺(tái)市提前認(rèn)真梳理農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的法律法規(guī)政策，提前做好工作預(yù)案和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，專門制定出臺(tái)“兩田制”清理整治工作方案，印發(fā)政策資料，分層次召開動(dòng)員會(huì)、調(diào)度會(huì)、培訓(xùn)會(huì)，指派專人駐村指導(dǎo)，嚴(yán)格按照政策辦事，按照程序規(guī)范操作，不避矛盾，不留隱患，真正做到守住法律法規(guī)紅線，為老百姓確實(shí)權(quán)、頒鐵證，保證工作經(jīng)得起群眾和歷史的檢驗(yàn)。

二是正視歷史，面對(duì)現(xiàn)實(shí)，不搞“一刀切”是基礎(chǔ)?！皟商镏啤睔v時(shí)長、問題糾纏交織，絕非一朝一夕就能徹底解決。煙臺(tái)市在實(shí)踐過程中，堅(jiān)持因地制宜，分類實(shí)施，不搞統(tǒng)一模式，不搞“快刀斬亂麻”，在保證法律法規(guī)紅線的基礎(chǔ)上，一村一策，民主決議，積極穩(wěn)妥調(diào)處各種矛盾糾紛，協(xié)調(diào)平衡各方利益，情況適合確地就確地，情況適合確股則確股，情況適合確利即確利，保證了“兩田制”土地確權(quán)平穩(wěn)有序。

三是村級(jí)班子堅(jiān)強(qiáng)有力是關(guān)鍵。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，“兩田制”解決得快、解決得徹底的村，村“兩委”班子普遍凝聚力強(qiáng)、戰(zhàn)斗力強(qiáng)，村黨支部書記有威信、有號(hào)召力。像蓬萊市劉家溝鎮(zhèn)烏溝趙家村“兩委”班子，責(zé)任心強(qiáng)，辦事公道，群眾比較信服?！皟商镏啤蓖恋卮_權(quán)時(shí)，村干部帶頭將多余土地交回村集體，再是黨員和干部親屬，最后是普通農(nóng)戶，得到了全體村民的支持，土地確權(quán)順利完成，新老承包戶順利交接。

四是發(fā)揮群眾主體作用、達(dá)到群眾滿意是根本?！皟商镏啤蓖恋卮_權(quán)主體是農(nóng)民，主陣地在農(nóng)村，走群眾路線，讓群眾認(rèn)可、滿意是最高標(biāo)準(zhǔn)。煙臺(tái)市堅(jiān)持了政策、方案自上而下，方法模式由下而上，充分尊重群眾的主體地位，充分保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)，充分發(fā)揮群眾的創(chuàng)新精神和積極主動(dòng)性，每個(gè)環(huán)節(jié)都讓村民親自參與，矛盾問題經(jīng)過村民會(huì)議、村民代表會(huì)議討論解決，經(jīng)過當(dāng)事村民簽字確認(rèn)，許多棘手難辦的問題迎刃而解。

（作者單位：山東省煙臺(tái)市經(jīng)管站）