□ 楊行行

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推進農村產權抵質押貸款工作的思考

□ 楊行行

開展農村產權抵質押貸款工作，能進一步喚醒農村沉睡資本，拓寬農村融資渠道，有效解決農村融資擔保難題，助推城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，激發(fā)農民自主創(chuàng)業(yè)熱情。筆者就所在浙江省桐廬縣開展農村產權抵質押貸款工作及遇到的難點和問題進行調查分析，并對下一步推進此項工作提出思路和對策。

一、基本情況

1. 確權有基礎。目前，桐廬縣已頒發(fā)林權證33153本，2015年新增林權抵押貸款4213萬元，累計貸款1.97億元，貸款余額1.04億元；頒發(fā)農村土地承包經營權證91713本，頒發(fā)農村土地流轉經營權證（土地流轉面積20畝以上，流轉期限5年以上）45本，涉及土地流轉面積4204畝；全縣農房制證62558戶，占全縣81857戶農房的76.4%，今年新增農房抵押貸款279戶2870萬元，累計貸款329戶3696萬元；鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體所有的43座小電站已確權，目前尚未發(fā)生抵質押貸款。據(jù)不完全統(tǒng)計，全縣189個村社集體有可經營性物業(yè)用房393處（基本未進行確權發(fā)證），占地面積240178.37平方米，建筑面積503073.35平方米，賬面估價128.67億元，其中已出租215處，年租金3431.78萬元。

2. 政策有保障。近年來，桐廬縣在農村產權制度改革方面已出臺政策文件及實施細則10余項，具體涉及農村住房發(fā)證及房產抵押貸款、林權證抵押貸款、土地承包經營權證抵押貸款等，確保推進改革有依據(jù)、有保障。

3. 需求增加快。桐廬縣農村產權抵押貸款工作雖取得了一定成效，但與深化改革的要求以及農戶的需求相比，無論是廣度還是深度上還遠遠不夠。

二、開展農村產權抵質押貸款面臨的困難和問題

農村產權抵押貸款對創(chuàng)新農業(yè)生產經營方式、提升農業(yè)綜合生產能力、拓寬“三農”融資渠道等都具有深遠的影響。但是，桐廬縣在實際操作過程中，還存有許多困難和問題，多數(shù)農村產權所有者雖有貸款需求，但受法律、政策和種種條件所限，這些產權所有者無法將農村產權作為抵押物而獲得貸款。

（一）部分農村產權確權發(fā)證難

目前，桐廬縣的林權證和土地承包經營權證的發(fā)放比較理想，但是農房發(fā)證工作進展相對緩慢，主要有以下問題：

1. 超審批面積宅基地發(fā)證難。桐廬縣根據(jù)上級文件精神，結合桐廬縣實際，確定宅基地確權登記發(fā)證兩個原則，一是不超出原審批面積50%，二是總面積不超出160平方米。但在實際發(fā)證過程中存在兩大難題：一是建筑主體占地面積超出上述紅線無法發(fā)證；二是部分宅基地占地面積未超上述原則，但根據(jù)上級要求，宅基地宗地將陽臺、門廊納入其中，宗地面積超出上述要求，難以發(fā)證。

2. 未批先建宅基地發(fā)證難。在宅基地確權登記發(fā)證過程中，部分宅基地未經審批就進行建設，成為違章建筑，制約發(fā)證工作開展。省市只出臺要求完善手續(xù)的政策指導，并未有操作性強的政策支撐，需要出臺細化政策對上述宅基地分類處理。

3. 歷史遺留問題發(fā)證難。在“兩權一房”推進過程中，對一些歷史遺留問題，如原有土地證遺失，因測繪精度和要求變化，新舊宗地圖紙不一致，制約宅基地發(fā)證。此外，宅基地私下買賣，一戶多宅清理不到位，老宅的繼承等，因為涉及歷史遺留問題，成為發(fā)證難點。根據(jù)目前的政策規(guī)定，桐廬縣符合發(fā)證條件的農房，絕大部分屬老舊房，這部分老舊房本身價值較低，即使用于抵押貸款，貸款額度也不大，制約了農房抵押貸款工作的有效開展。

4. 缺乏法律和政策支持。桐廬縣農村集體具有一定數(shù)量的村級經營性物業(yè)資產和村級留用地指標，但是村級經營性物業(yè)用房和留用地抵押貸款本身與現(xiàn)行的法律存在沖突。村級物業(yè)性用房大部分是農民集體土地上建設的房屋，未繳納土地出讓金等費用，其產權證不是由國家房管部門頒發(fā)，而是由鄉(xiāng)政府或村政府頒發(fā)的鄉(xiāng)產權房，屬小產權房，就算有產權證也不是真正合法有效的產權證。這類特殊“產權”要獲得金融機構的貸款難度較大。

（二）部分農村產權確值難

1. 缺乏專業(yè)評估機構。由于桐廬縣無專業(yè)的土地和山塘水庫承包經營權價值評估機構，缺乏評估土地和山塘水庫承包經營權價值相應標準，土地和山塘水庫價值難以準確界定。同時，農村土地和山塘水庫承包經營權價值的評估受承包經營的時間、自然條件、生產經營項目等因素的影響，實際價值評估存在一定難度，評估難導致貸款難。

2. 缺少日常維護。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體電站大多承包給私人經營管理，由于電站效益不佳、電站運行成本高及經營管理人員的素質等問題，導致了電站設施得不到很好的維護保養(yǎng)，從而加速了電站設備的折舊。目前桐廬縣也存在少數(shù)幾座電站因效益不佳和生態(tài)用水等原因處于無人愿意承包或停產的情況，這使得電站抵押貸款工作難以開展。

（三）農村產權處置難

農村產權，特別是土地承包經營權、農村房屋所有權等產權只能在本集體經濟組織內進行交易。這類產權無法入市處置，使產權處置困難成為涉農產權抵押貸款控制風險的核心問題。例如對農房抵押貸款的處置，現(xiàn)行法律制度規(guī)定抵押的農房產權僅能在集體經濟組織內部流轉，集體經濟組織內部其他成員又受到“一戶一宅”的限制，使得農房產權處置與抵押融資制度不配套。

三、推進農村產權抵押貸款對策建議

（一）統(tǒng)籌研究，聯(lián)合創(chuàng)新

進一步開展農村產權確權賦權工作，深化農村產權制度改革。按照現(xiàn)行法律法規(guī)，凡符合確權發(fā)證的農村產權，要做到及時登記造冊，按農民的實際需求進行確權賦權。在此基礎上，借鑒成都市確權經驗出臺相關文件，明確農村產權的責權利，實現(xiàn)物有其主、主有其權、權有其證、證有其利、利有其責，促進農村產權真正向物權、向財產權利轉變。

進一步完善農村產權監(jiān)管部門、金融管理部門、金融機構的溝通協(xié)調合作機制，通過建立諸如聯(lián)席會議制度、出臺長效協(xié)作機制等形式，共同對農村產權發(fā)展形式和政策變動情況、信貸政策和項目進展情況進行交流通報，共同研究推動金融法制環(huán)境建設，積極落實支持農村金融創(chuàng)新的法律法規(guī)及政策。加強政策銜接，避免政府政策與金融機構業(yè)務規(guī)則相抵觸。協(xié)商司法機關進一步完善有關司法措施，依法受理，采取調解、行政裁決、仲裁、訴訟等方式，妥善處理有關農村產權抵押融資的糾紛案件，充分保障各方合法權益。

（二）搭建平臺，規(guī)范農村產權評估與處置

加快完善農村產權評估體系和處置辦法，確保農村產權抵質押貸款有序推進。一是引進或設立農村產權評估機構。出臺農村產權評估規(guī)則，明確評估機構設立條件、評估程序、估價規(guī)則、基準價的設立、收費標準等進行規(guī)定。二是進一步發(fā)揮農村產權交易平臺作用。利用已有的農村產權交易平臺，引導需交易的所有農村產權進入農村產權交易平臺交易，推進農村產權市場化流轉，促進農村產權的市場化配套和交易價值的真實體現(xiàn)。三是建立集體收儲機制。即對擬處置的抵押農村產權，市場化流轉有困難的，可由集體所有權人收購或由當?shù)卣恋貎渲行氖召?，收購價格綜合參照產權評估價格與逾期貸款金額確定，減少產權處置風險。

（三）設立農村產權法定租賃權

針對農村產權融資受制于《物權法》等禁止抵押規(guī)則的限制，增設農村產權法定租賃權。例如，對農村宅基地、集體土地使用權等法律禁止抵押的產權設置了抵押的，如果主合同符合債權債務關系設立條件，應當認定“抵押人”與貸款人之間構成宅基地租賃關系，貸款人獲取租賃權，租金用作債務清償，租賃期限以債務清償為期，不受《合同法》最高20年的租賃期的限制。這樣，通過設定農村產權法定租賃權，在不違背《物權法》規(guī)定的同時，保障正常債權債務關系的存續(xù)。

（四）積極推動農村產權整合和集約化經營管理

農業(yè)產業(yè)化快速發(fā)展使農村產權資源整合和集約化經營管理成為可能。可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或行政村設立一個農村資源管理機構（或組織），在充分確權的前提下，對農村資源進行集中管理和開發(fā)利用，努力實現(xiàn)農村資源價值最大化，促進產權流轉的有序化和規(guī)范化，推動農村資源開發(fā)利用、產權流轉、價值實現(xiàn)的健康發(fā)展，為農村產權參與市場交易和銀行融資奠定一個良好的基礎。

（五）全面完善農村金融服務，積極提升農村融資水平

在切實做好農村產權賦權確權，讓“死產”變活權的基礎上，全力加快農村綜合產權抵質押貸款，讓活權生活錢。

1. 完善風險補償機制，提升農村融資環(huán)境。推動涉農融資擔保發(fā)展，鼓勵民間資金參股或設立涉農融資擔保公司；鼓勵銀行、擔保機構按比例分擔不良資產損失。積極創(chuàng)新與農村產權抵押融資緊密相關的保險產品，逐步擴大農房、養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)、森林保險等險種的試點范圍和覆蓋面,完善專項風險補償機制。建立由抵質押款主體、金融機構和擔保機構共同承擔貸款損失的風險分擔機制。

2. 強化配套服務，引導金融機構參與。強化金融監(jiān)管服務。將農村產權抵押融資納入重點支持信貸發(fā)展類別，并將涉農金融機構開展農村產權抵押融資情況與市場準入、監(jiān)管容忍度等指標掛鉤，通過適度放寬不良貸款容忍度和存貸比指標，增加涉農金融機構發(fā)展指標，運用再貸款、再貼現(xiàn)、差別化存款準備金率、發(fā)行專項金融債券等方式，積極引導符合條件的涉農金融機構開展農村產權抵押融資工作。

3. 豐富相關信貸產品，確保農村融資提質擴面。銀行業(yè)金融機構要穩(wěn)步跟進，用信貸杠桿推動農村產權的集約化、規(guī)范化管理，穩(wěn)步推進農村產權抵押貸款。一方面要豐富信貸產品。積極探索諸如“土地流轉經營權”等農村產權抵押形式的貸款品種，把農村產權貸款做細做精，發(fā)揮示范效應。另一方面要豐富信貸方式。金融機構應選擇產業(yè)化經營組織和種養(yǎng)大戶開展產權抵押貸款試點，盡可能降低信用風險，條件成熟時再逐步推開。對分散型的農戶貸款需求，建議用農房抵質押貸款予以解決。

作者單位：（浙江省桐廬縣農經站）