■ 文 / 趙 海

金融支持合作社發(fā)展模式探析——基于陜西省石泉縣“統(tǒng)貸統(tǒng)還”調(diào)查

■ 文 / 趙 海

2016年5月，筆者赴陜西省石泉縣調(diào)研脫貧攻堅工作。在調(diào)研過程中，筆者發(fā)現(xiàn)該縣在金融支持合作社發(fā)展上有思路有創(chuàng)新，提出的“統(tǒng)貸統(tǒng)還”扶貧貸款模式值得思考和借鑒。

一、石泉縣金融支持農(nóng)民合作社的做法

石泉縣地處陜南，屬秦巴特困連片地區(qū)，山高路遠(yuǎn)，貧困面大、貧困程度深。同時，石泉縣雨熱充沛、物產(chǎn)豐富、生態(tài)良好，具有很大的發(fā)展?jié)摿?，可以說是一種“富饒的貧困”。在脫貧攻堅工作中，石泉縣高度重視發(fā)揮農(nóng)民合作社的產(chǎn)業(yè)帶動作用，以扶持合作社發(fā)展為抓手，推進(jìn)貧困地區(qū)農(nóng)戶的脫貧步伐。但由于貧困地區(qū)農(nóng)戶積累有限，合作社資金缺乏問題非常突出，嚴(yán)重制約了合作社的發(fā)展壯大。為此，石泉縣在合作社融資方面做出了創(chuàng)新性嘗試，抓住被列入國務(wù)院扶貧辦和農(nóng)發(fā)行共建金融扶貧實驗示范區(qū)的機(jī)遇，積極創(chuàng)新金融支持方式，提出了“統(tǒng)貸統(tǒng)還”模式支持合作社發(fā)展和脫貧攻堅。

所謂“統(tǒng)貸統(tǒng)還”模式，是由政府組建一個平臺公司作為貸款主體，通過該貸款主體將從農(nóng)發(fā)行貸來的資金轉(zhuǎn)貸給具體使用對象發(fā)展生產(chǎn)、滾動使用，最后由該貸款主體統(tǒng)一向農(nóng)發(fā)行還款。在實際操作中，石泉縣成立了“扶貧開發(fā)投融資有限公司”，負(fù)責(zé)向農(nóng)發(fā)行統(tǒng)貸統(tǒng)還，擔(dān)保方式采取政府委托代建購買服務(wù)模式，用納入財政預(yù)算的購買服務(wù)協(xié)議項下應(yīng)收賬款設(shè)定質(zhì)押擔(dān)保。該平臺公司向農(nóng)發(fā)行統(tǒng)一貸款后，通過委托縣域金融機(jī)構(gòu)向貸款使用對象轉(zhuǎn)貸。轉(zhuǎn)貸對象有三大類，包括農(nóng)民合作社、小微企業(yè)和農(nóng)業(yè)園區(qū)，農(nóng)民合作社是其中重要的一大類。對農(nóng)民合作社采取帶資入社的方式，引導(dǎo)發(fā)展產(chǎn)業(yè)的貧困戶以合作社為依托，采取“集約土地、產(chǎn)業(yè)共建、聯(lián)保貸款、戶均五萬、帶資入社、互助合作、產(chǎn)供加銷、分工分業(yè)”方式，試圖既解決農(nóng)戶不知如何發(fā)展生產(chǎn)的難題，又解決缺資金的難題。帶資入社的具體投放流程是：入社人申請—農(nóng)民合作社匯總—審查（村委會、鎮(zhèn)政府、被委托金融機(jī)構(gòu)審查）—縣脫貧攻堅指揮部審批—提供擔(dān)保措施—簽訂借款合同—借款投放—貸后管理—付息還本。

農(nóng)發(fā)行發(fā)揮政策性銀行優(yōu)勢，按照保本經(jīng)營原則，實施期限延長、利率下浮等優(yōu)惠措施，體現(xiàn)讓利于農(nóng)和服務(wù)脫貧?！妒h統(tǒng)貸統(tǒng)還扶貧業(yè)務(wù)試點方案》對貸款期限、利率和額度進(jìn)行了具體規(guī)定，設(shè)定貸款期限為20年，貸款利率采取央行5年以上中長期貸款基準(zhǔn)利率下浮15%。根據(jù)轉(zhuǎn)貸主體償債能力和使用者所能提供的風(fēng)險保障措施等因素，石泉縣初步確定貸款總額度23.5億元，其中產(chǎn)業(yè)類6.4億元，主要用于支持合作社發(fā)展產(chǎn)業(yè)。

簡言之，石泉縣的“統(tǒng)貸統(tǒng)還”扶貧貸款模式就是農(nóng)發(fā)行集中授信給由政府簽字背書的平臺公司，平臺公司再通過縣域金融機(jī)構(gòu)為每戶轉(zhuǎn)貸5萬元的貸款，貧困戶帶著這5萬元貸款加入合作社，并將資金全部集中到合作社供合作社統(tǒng)一使用，為成員提供農(nóng)業(yè)投入品和各類服務(wù)，通過發(fā)展生產(chǎn)實現(xiàn)脫貧致富的目標(biāo)。

二、統(tǒng)貸統(tǒng)還模式特點探析

與一般的“一對一”的銀行貸款模式不同，“統(tǒng)貸統(tǒng)還”扶貧貸款是一種“一對一再對多”的模式，這種模式有以下幾個特點或優(yōu)勢。

1. 有助于增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)的貸款意愿。我們知道，農(nóng)戶之所以貸款難、貸款貴，一方面是農(nóng)戶貸款額度小，貸款成本高，金融機(jī)構(gòu)貸款意愿不強(qiáng)；另一方面是農(nóng)戶缺乏有效的擔(dān)保抵押物，加之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不確定性強(qiáng)、風(fēng)險大，導(dǎo)致很難從金融機(jī)構(gòu)獲得貸款。而這種統(tǒng)貸統(tǒng)還的模式，一方面由平臺公司統(tǒng)一申請貸款，貸款方式由銀行與一家一戶進(jìn)行交易變成銀行與一家公司進(jìn)行交易，這就大幅提高了貸款額度，降低了單位成本，增強(qiáng)了金融機(jī)構(gòu)的貸款意愿。同時，平臺公司具有政府背景，并采取政府委托代建購買服務(wù)模式，相當(dāng)于有了地方政府信用做擔(dān)保，這就能較大程度打消銀行對于資金風(fēng)險的擔(dān)憂，如此一來，農(nóng)戶貸款可得性會明顯增強(qiáng)。

2. 有助于解決道德風(fēng)險的問題。在統(tǒng)貸統(tǒng)還模式下，統(tǒng)貸機(jī)構(gòu)通過縣域金融機(jī)構(gòu)把資金轉(zhuǎn)貸給農(nóng)戶，再由農(nóng)戶通過帶資入社的方式供合作社集中使用，而不是相反方向，直接貸給合作社再由合作社無償為農(nóng)戶提供各類服務(wù)。筆者認(rèn)為，采取這種方式，讓農(nóng)戶成為承貸主體，有利于對農(nóng)戶的行為產(chǎn)生約束機(jī)制，在一定程度上防止道德風(fēng)險。畢竟，農(nóng)村是熟人社會，農(nóng)戶非常珍視自己的聲譽(yù)，在聯(lián)?；ケ：瓦€本付息的壓力下，會有更多的激勵投入到生產(chǎn)中去。而向合作社貸款再為農(nóng)戶提供免費(fèi)服務(wù)的方式，承貸主體是合作社而不是農(nóng)戶，農(nóng)戶可能會把合作社提供的各類農(nóng)資和服務(wù)視為國家扶貧的投入，這種情況下農(nóng)戶由于缺乏約束機(jī)制，可能會產(chǎn)生道德風(fēng)險，不專心從事生產(chǎn)管理甚至變現(xiàn)或挪用?，F(xiàn)實中，各類產(chǎn)業(yè)扶貧資金效率低下的例子比比皆是，農(nóng)戶的道德風(fēng)險是一個重要的因素。

3. 有助于解決信息不對稱的問題。在統(tǒng)貸統(tǒng)還試點方案中，對農(nóng)戶的轉(zhuǎn)貸不是由金融部門直接審查，而是采取入社成員申請及合作社匯總后，由村委會審查、鎮(zhèn)政府復(fù)核以及被委托金融機(jī)構(gòu)審定的方式進(jìn)行。我們知道，貧困農(nóng)戶幾乎無可以抵押的資產(chǎn)，對其貸款往往只能是信用貸款或是聯(lián)保貸款，而金融機(jī)構(gòu)面對如此眾多的農(nóng)戶，由于缺乏信用數(shù)據(jù)和檔案，完全由金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行貸前調(diào)查幾乎是不可能完成的任務(wù)。而采取由村委會協(xié)助審查的方式，可以發(fā)揮熟人社會下知根知底的優(yōu)勢，使得一些信譽(yù)和口碑不好的農(nóng)戶在村委會初審過程中被排除在外，能最大限度地解決信息不對稱問題。

三、思考與啟示

通過座談和實地走訪，筆者認(rèn)為，石泉縣開展的統(tǒng)貸統(tǒng)還扶貧貸款是將政策性金融反哺貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一種制度創(chuàng)新，同時也是金融支持農(nóng)民合作社發(fā)展的一種制度創(chuàng)新。從理論上講，該模式降低了交易成本，化解了道德風(fēng)險和信息不對稱，拓寬了貧困地區(qū)、合作社和農(nóng)戶的融資渠道，在一定程度上解決了農(nóng)村貸款難、貸款貴的問題，提高了貧困地區(qū)、農(nóng)民合作社和農(nóng)戶的貸款可得性、便利性和實惠性。當(dāng)然，由于石泉縣的統(tǒng)貸統(tǒng)還業(yè)務(wù)剛剛開始試點，對這一模式的效果還有待進(jìn)一步觀察。筆者認(rèn)為，要想推動試點成功，至少有三個方面的問題值得重點關(guān)注。

1. 轉(zhuǎn)貸必須嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)和程序。轉(zhuǎn)貸要取得成功，平臺公司必須實現(xiàn)財務(wù)的可持續(xù)，防止演變成地方政府兜底，這樣的話就失去了示范意義。這要求資金使用對象盡管是貧困地區(qū)和貧困人口，但也必須遵循銀行業(yè)一般規(guī)律，要瞄準(zhǔn)看得準(zhǔn)、有效益的產(chǎn)業(yè)和有信用的農(nóng)戶，嚴(yán)格貸前貸中貸后各項程序，將風(fēng)險控制在一定的范圍內(nèi)，不能一放了之、搞“大撒把”。同時，還要建立相應(yīng)的風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制，如建立風(fēng)險補(bǔ)償金等，用制度創(chuàng)新保障資金可持續(xù)運(yùn)營。

2. 要防止統(tǒng)貸機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險。如前所述，雖然“統(tǒng)貸統(tǒng)還”模式有助于解決農(nóng)戶的道德風(fēng)險問題，但統(tǒng)貸機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險如何化解就成為一個關(guān)鍵問題。建議可以采取審貸分離的方式，政府部門和平臺公司負(fù)責(zé)審核項目，委托銀行負(fù)責(zé)審定貸款額度，以發(fā)揮各自的專業(yè)優(yōu)勢，切實降低貸款風(fēng)險。同時，要建立切實可行的機(jī)制，防止政府對貸款資金投向的行政干預(yù)，杜絕將銀行的貸款變?yōu)榈胤秸摹岸斦焙汀疤峥顧C(jī)”。顯然，這需要建立嚴(yán)格周密的制度體系和責(zé)任體系，“統(tǒng)貸統(tǒng)還”模式仍有很長的路要走。

3. 地方政府債務(wù)風(fēng)險問題不容忽視。在“統(tǒng)貸統(tǒng)還”模式中，有一個至關(guān)重要的環(huán)節(jié)，就是政府愿意為貸款背書，這無疑為平臺公司和農(nóng)戶的貸款起到了增信作用。然而，在經(jīng)濟(jì)下行、土地財政日益艱難、部分地方政府債臺高筑的背景下，政府自身債務(wù)都是棘手難題，更難顧及擔(dān)保，僅靠政府信用顯然無法確保資金安全無虞。因此，貸前對地方政府經(jīng)濟(jì)實力、信用等級和債務(wù)狀況的綜合考量，應(yīng)成為一項緊要且必須的工作。

（作者單位：中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行政策研究室）

名詞解釋：

委托代建項目融資模式，是指地方政府或地方政府指定的機(jī)構(gòu)作為委托人與借款人簽訂委托代建合同，合同中須明確委托人購買服務(wù)以及支付資金的方式和金額等要素，借款人向銀行融資進(jìn)行項目建設(shè)，并根據(jù)合同約定從委托人獲得工程代建資金來償還貸款的模式。