傅瓊花

新加坡政府在建設(shè)開放式小區(qū)的多元政策中，涵蓋了市鎮(zhèn)的規(guī)劃、社區(qū)自治組織的管理、硬件設(shè)施的維護、治安與外來人員的管理、種族和諧的營造等因素

最近發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作若干意見》提及，中國將不再建封閉住宅小區(qū)以優(yōu)化街區(qū)路網(wǎng)結(jié)構(gòu)。這個新政策在中國引起了廣泛的爭議，很多人反對，理由主要是東西方文化不同、外來人口管理問題、安全問題等。

住宅區(qū)的規(guī)劃與背景

新加坡有80%的小區(qū)是開放式的，這源于新加坡住宅區(qū)的規(guī)劃與背景。1959年，新加坡政府獲得自治，住房短缺、過度擁擠和貧民窟蔓延情況驚人。當時，約有大約25萬人居住在市中心破爛不堪的戰(zhàn)前建筑，有30萬人居住在貧民區(qū)中簡陋的棚屋內(nèi)。擁擠的貧民窟內(nèi)沒有適當?shù)男l(wèi)生、照明或通風設(shè)施，生活條件非常惡劣。

提供公共住房給低收入群體，便成為剛上任的政府的首要任務(wù)。1960年，新加坡政府制定了《住房與發(fā)展法令》，并在同年成立建屋發(fā)展局取代英國殖民地政府時期的新加坡改良信托局，目標是為大眾和中等收入者建設(shè)和提供住房，并提供社區(qū)管理服務(wù)。當時建屋發(fā)展局的首要任務(wù)是，在最短時間內(nèi)建造最經(jīng)濟、最多的組屋，解決嚴峻的住房短缺問題和極度不良的居住環(huán)境。

為鼓勵居民擁有自己的組屋，建屋發(fā)展局在1964年推出“居者有其屋”計劃。成立五年間，建屋發(fā)展局就建造了5.5萬套組屋，為超過32%的人口解決了住房問題。到了1984年，建屋發(fā)展局每年可建6.7萬個居住單位，建筑速度提高到每年每9個家庭一間新組屋。

1967年，新加坡通過《土地征用法令》，逐步把土地收歸國有，以實行全面規(guī)劃和國家建設(shè)。政府逐漸把簡陋的居民區(qū)拆除，取而代之的是一個個全新的、自給自足的新鎮(zhèn)。隨著住房需求的日漸解決，建屋發(fā)展局開始著手提升組屋區(qū)內(nèi)的設(shè)施設(shè)備，確保新的居住環(huán)境不只滿足居民的基本居住需求。

每個市鎮(zhèn)按照統(tǒng)一的社區(qū)設(shè)施規(guī)劃標準，擁有一個市鎮(zhèn)中心、一個公交樞紐、商店、銀行、餐館、學校、宗教場所、郵政局、圖書館、綜合診所等日常需要設(shè)施和服務(wù)，社區(qū)設(shè)備完善齊全。李光耀曾說：“所有的設(shè)施都是為了讓城市生活更加接近有著緊密關(guān)系的鄉(xiāng)村，確保人民不會有鴿子籠被塞進蜂巢的感覺?！?/p>

到了1970年末，新加坡的新鎮(zhèn)開始使用棋盤式的設(shè)計。每個新鎮(zhèn)約4平方公里-9平方公里，大致住有5萬戶人家20萬人。每個格子就是一個鄰里組團，新鎮(zhèn)中心有商業(yè)中心和交通樞紐。每兩個鄰里組團即兩個格子建一所小學，每四個鄰里組團即四個格子建一所中學，以完全人性化的規(guī)劃，使兒童在5分鐘內(nèi)走到小學，10分鐘內(nèi)走到中學。所有生活小區(qū)都建設(shè)有蓋走廊，方便居民活動。為了營造和諧社區(qū)氣氛與足夠的互動空間，組屋區(qū)內(nèi)每個鄰里組團內(nèi)部都增設(shè)了許多設(shè)備，如公園、多功能廳等。

盡管沒有中央地方政府層級之分，新加坡的社區(qū)建設(shè)還是按照地域?qū)ι鐓^(qū)進行了規(guī)劃與劃分，一般分為三級：新鎮(zhèn)、鄰里和鄰里組團。一個新鎮(zhèn)一般包括5個-6個鄰里，每個鄰里內(nèi)含6個-7個鄰里組團，每個鄰里組團一般容納500戶-1000戶或2500人-5000人。范圍由城市道路或自然界線劃分，設(shè)置滿足居民日常生活需要的服務(wù)設(shè)施和公共綠地，由4幢-8幢組屋樓圍合而成，內(nèi)設(shè)基本的服務(wù)設(shè)施和庭院。目前，鄰里組團成為新鎮(zhèn)規(guī)劃的基本單位。

大多數(shù)小區(qū)為何不設(shè)圍墻

新加坡的大多數(shù)小區(qū)沒有圍墻，因為所有建公共住房的土地都是政府的。有圍墻的住宅很少，一般都是私人公寓。小區(qū)與小區(qū)之間是使用植物、不同設(shè)計的住宅和道路來劃分界線。居民購買的是99年的住宅的使用，面積也是按照套內(nèi)面積來計算，大門以外的地方都是公家的，沒有公攤面積的概念，更沒有以圍墻設(shè)的小區(qū)“紅線”。

在新加坡這個土地稀缺的國家，開放的小區(qū)是一個非常實用的規(guī)劃方式。小區(qū)所有的土地都歸政府，交由建屋發(fā)展局與市鎮(zhèn)理事會管理，產(chǎn)權(quán)清晰，責任明確。小區(qū)周圍的建設(shè)與維護皆由政府與相關(guān)的負責機構(gòu)負責。

沒有圍墻的小區(qū)除了節(jié)約土地，在交通上也形成一定的便利。新加坡的政府組屋區(qū)內(nèi)的鄰里組團，即500戶-1000戶的住宅小區(qū)內(nèi)，一般設(shè)有兩個車子可以進出的地方。這樣外面的馬路與小區(qū)內(nèi)的馬路形成一個活的循環(huán)體系，一個出口的道路擁堵時居民可以選擇使用另外出口，確保區(qū)內(nèi)區(qū)外的交通順暢。

對一個多元種族的國家而言，沒有圍墻的社區(qū)更能營造一種和諧的氣象。為了促進種族和諧，新加坡政府在1989年立法通過了一項種族融入政策，具體規(guī)定了不同種族在同一組屋和組屋區(qū)內(nèi)的比例，以促進各族融合。2010年，新加坡又實行了永久居民配額制度，規(guī)定同一個鄰里或同座組屋的永久居民不超過5%或8%。這些政策的實施，使每個組屋區(qū)反映了新加坡的種族色彩，每個組屋區(qū)都是新加坡的縮影。時任新加坡國家發(fā)展部部長馬寶山指出：只有在組屋區(qū)、學校、商店、小孩的游樂場所維持一個多種族的環(huán)境，才能維持社會穩(wěn)定、種族和諧、宗教寬容，才能保障新加坡的安全與穩(wěn)定及不同族群的繁榮。

小區(qū)雖沒有圍墻，但通過公共空間的打造、樓房的設(shè)計、綠化與園藝設(shè)計，使每個組屋區(qū)都擁有歸屬感與認同感。建屋發(fā)展局在建造組屋時，也會盡量考慮滿足居民的社會需求來設(shè)計提高居民互動的機會。為了防止居民住進高樓與高密度的組屋后會產(chǎn)生隔離感，鼓勵居民互動，建屋發(fā)展局在組屋區(qū)內(nèi)提供了公共空間。政府在小區(qū)提供完善的休閑與健身設(shè)施與設(shè)備，目的也是為了鼓勵居民前來使用，從而促進鄰里友好、種族和諧。

同時，新加坡政府通過政策與規(guī)劃有效實行貧富混居的政策。新加坡的每一個新鎮(zhèn)都是人口結(jié)構(gòu)的縮影，除了靠近市中心的地段以外，新加坡沒有高檔住宅區(qū)聚集的地段。政府把人口進行有效的混合，除了把種族混合以外，政府也把不同收入階層及教育程度的人安排在一個小區(qū)。這一做法容易促進社會凝聚，也確保沒有一個地段會成為貧民窟。每一個新鎮(zhèn)都同時建有私人商品房和公共住房，而每個公共住房小區(qū)都有不同戶型的組屋。

開放式小區(qū)的安全問題

新加坡是全球犯罪率最低的國家之一。雖然小區(qū)開放，但小區(qū)治安有較好的保障。每個500戶-1000戶的小區(qū)（即一個組團）設(shè)立一個完全由居民志愿者組成的居委會。居委會協(xié)助社區(qū)警察局推廣社區(qū)警務(wù)的計劃，該計劃認為居民在確保鄰里安全方面扮演重要角色，每一位社區(qū)成員都必須參與并意識到他們可以為社區(qū)的安全和保障做出貢獻。

1981年，新加坡又推廣鄰里守望相助計劃，目的是營造一個守望相助的氛圍，使得鄰居團結(jié)起來一起維護社區(qū)內(nèi)的治安，打擊罪犯， 鼓勵居民主動通過互助來改善并提升社區(qū)的居住環(huán)境。

1997年，新加坡內(nèi)政部與人民協(xié)會啟動了社區(qū)安全與保安計劃，來提高居民對自己社區(qū)安全問題的關(guān)切度與積極性，幫助創(chuàng)建更安全、更有保障的生活環(huán)境，讓居民樹立社區(qū)穩(wěn)定是每個社區(qū)的核心的理念，并促進自助與互助精神，培養(yǎng)積極的公民。該計劃由政府牽頭搭建一個官方與民間的合作與互助的平臺，希望在新的城市居住環(huán)境中鼓勵農(nóng)村式的自助與互相扶持，通過鄰里的合作保障社區(qū)的安全，利用社區(qū)現(xiàn)有的資源來解決社區(qū)的治安與安全問題，也借此營造居民之間的伙伴關(guān)系，促進社區(qū)團結(jié)，培養(yǎng)公民意識，提供一個讓居民積極參與社區(qū)建設(shè)的途徑，讓居民意識到他們就是最重要的行動者。利用社區(qū)自身的資源就可以主導(dǎo)并改善社區(qū)環(huán)境，社區(qū)因此變得更加安全宜居。

2012年，鄰里警局開始推行社區(qū)巡邏制度。社區(qū)巡邏組警員脫下制服，換上有領(lǐng)T恤和短褲，騎著腳踏車在鄰里穿梭，給人親切友善的感覺。隨后，在現(xiàn)有的警民社區(qū)合作框架下，警方在2013年推出“民眾腳踏車巡邏隊”計劃。居民腳踏車巡邏隊是社區(qū)安全與治安計劃下的另外一個項目，共有八名隊員，負責巡邏分區(qū)內(nèi)的每座組屋。腳踏車巡邏隊以四人一組形式出動，隊員之前參加了民防部隊主辦的社區(qū)緊急應(yīng)變課程，學習基本急救、心肺復(fù)蘇術(shù)、防火安全、疏散傷者程序、應(yīng)急程序以及非傳統(tǒng)威脅等方面的知識。腳踏車巡邏隊每周巡邏三次，步行巡邏每周兩次。警方也為隊員主辦半日講座，教導(dǎo)防止罪案的方法，講解犯罪新趨勢。

推廣至今，居委會和警方共同組成7000個鄰里守望相助小組和600個居民巡邏隊。在警民合作的框架下，警方及時向居委會提供區(qū)內(nèi)的罪案情況，居委會也與警方保持密切聯(lián)系，一起舉辦提高防范罪案能力的宣傳活動與犯罪防治的訓(xùn)練，協(xié)助警方維持社區(qū)安全并一起在社區(qū)巡邏，及時通報任何可疑的人物。今天該計劃已經(jīng)是新加坡保障社區(qū)安全與保安策略的重要組成部分。在新加坡，公眾協(xié)助破案的比例達到總逮捕數(shù)的三分之一以上。

為了使小區(qū)的治安進一步改善，政府在2012年開始在所有政府組屋的公共區(qū)域如電梯處、梯口和停車場等裝置攝像頭。2014年開始在小區(qū)內(nèi)裝置電子停車系統(tǒng)，進出小區(qū)的車輛都有記錄，這間接使得小區(qū)的治安逐步完善。

新加坡的554萬人口中有超過163萬的外國人。雖然不實行外來人口管理與登記，但新加坡人要把他們的政府組屋出租給別人，都要在建屋發(fā)展局備案。一般前來新加坡工作的藍領(lǐng)工人，也都會住在設(shè)給外國工人居住的宿舍里，很少到組屋區(qū)內(nèi)來。

自上世紀60年代實行，新加坡開放式小區(qū)的做法延續(xù)至今，取得了很好的效果并將在組屋區(qū)內(nèi)繼續(xù)實行。通過開放式小區(qū)的建設(shè)，可以看到新加坡政府的多元政策考量。盡管新加坡與中國國情有所不同，但相信新加坡開放小區(qū)建設(shè)理念、規(guī)劃原則、產(chǎn)權(quán)、治安、種族及社會和諧、外來人員管理等方面，都可為中國提供參考。

作者為新加坡南洋理工大學特約高級講師