華曉晨

【摘 要】安全是民航一切活動的最高準(zhǔn)則，是民航工作順利進(jìn)行的基礎(chǔ)。隨著我國民航運(yùn)輸業(yè)的快速發(fā)展，不斷增加的流量正為我國的航空運(yùn)行安全帶來更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，因此進(jìn)行安全風(fēng)險(xiǎn)分析是保證運(yùn)行安全的前提條件。空管安全需要動態(tài)管理，構(gòu)建并實(shí)施基于問題管理的航空安全風(fēng)險(xiǎn)管理模式是民航空管組織構(gòu)建的一個(gè)方向。本文通過探討民航空管的安全管理工作如何圍繞航空安全問題為中心進(jìn)行制度、組織、日常管理構(gòu)建，進(jìn)一步分析問題的識別、分析和解決，梳理出基于問題管理的民航空管安全風(fēng)險(xiǎn)管理模式所具備的優(yōu)勢及優(yōu)化建議。

【關(guān)鍵詞】民航空管；問題管理；風(fēng)險(xiǎn)管理；風(fēng)險(xiǎn)因素分析

0 引言

早在2006年，國際民航組織（ICAO）和有關(guān)機(jī)構(gòu)就預(yù)測，到2020年全球航空運(yùn)輸量將在當(dāng)時(shí)的基礎(chǔ)上增加一倍。近十年來，我國民航航空運(yùn)輸量每年以兩位數(shù)的速度在增長，數(shù)據(jù)表明2010年我國航空運(yùn)輸總周轉(zhuǎn)量已經(jīng)從2003年的世界排行第5位上升到世界前3位，并且未來十年仍將以10%的速度增長。航空運(yùn)輸量的持續(xù)增長也給民航空管安全工作帶來了巨大的壓力。目前，我國民航空管安全管理風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)體系的很多指標(biāo)還存在著局限性和實(shí)質(zhì)性，同時(shí)缺乏標(biāo)準(zhǔn)性、連續(xù)性，不利于風(fēng)險(xiǎn)的動態(tài)管理。因此，構(gòu)建并建立成熟的，可信賴的安全管理體系并在其基礎(chǔ)上實(shí)施基于問題的空管安全風(fēng)險(xiǎn)管理模式是我們民航空管安全管理工作的當(dāng)務(wù)之急。

1 我國民航空管安全風(fēng)險(xiǎn)管理現(xiàn)狀

近年來，安全管理體系概念（safety management system，SMS）逐步被航空業(yè)發(fā)達(dá)國家所采用，國際民航組織已在其公約附件中要求成員國在機(jī)場、空中交通管制和飛行運(yùn)營等單位建立SMS。有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，70%的世界民航的飛行事故是人為原因造成的，剩余30%的原因主要是天氣、機(jī)械故障和其它原因。因此，民航空管安全工作的核心是人，做好每一個(gè)參與安全生產(chǎn)的人的工作，就抓住了安全工作的關(guān)鍵。而問題管理恰恰是緊緊以人為核心，充分調(diào)動人的主觀能動性，識別安全風(fēng)險(xiǎn)，解決安全問題及其隱患。所以，研究并實(shí)施問題管理為中心的安全管理模式，對于扭轉(zhuǎn)民航空管安全工作局面，有著很大的幫助。問題管理倡導(dǎo)全時(shí)空、全方位、全過程地提出問題并解決問題。問題管理變間接管理為直接管理；變專職管理為全員管理；變滯后管理為超前管理；變僵化管理為創(chuàng)新管理；變被動管理為主動管理；變模糊管理為務(wù)實(shí)管理。借鑒這種新型的安全風(fēng)險(xiǎn)管理模式在其他行業(yè)的成功經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施以問題管理為中心的民航空管安全風(fēng)險(xiǎn)管理模式，實(shí)現(xiàn)安全風(fēng)險(xiǎn)的動態(tài)管理、主動管理和超前管理，在這種模式下構(gòu)建并建立民航空管安全管理體系，對于適應(yīng)民航空管安全工作的新局面，有著重要的意義。

2 問題管理與安全工作

所謂問題，是指需要研究討論并加以解決的矛盾、疑難、事故或意外。問題管理是一種行動型的管理職能，它謀求確認(rèn)那些可能影響組織的潛在或萌芽的各種問題（立法的、規(guī)章制度的、政治的或社會的）。然后，動員并協(xié)調(diào)該組織的一切資源，從策略上來影響那些問題的發(fā)展。問題管理的根本目的是促成有利于該組織的公共政策。

由于安全工作的目標(biāo)難以確定，安全工作的結(jié)果難以量化，事故的偶然性等原因，給安全工作的計(jì)劃部署、監(jiān)督控制、驗(yàn)收評比等帶來了許多困難。在這種情況下，更有必要在管理的大框架下，把注意力投向于問題，實(shí)實(shí)在在地在如何發(fā)現(xiàn)問題、解決問題上做工作。并以問題的解決程度，作為衡量安全工作達(dá)到水平的度量。通過實(shí)施問題管理，企事業(yè)單位能及早地發(fā)現(xiàn)影響其潛在的或萌芽狀態(tài)的各種問題，及時(shí)采取必要措施，控制和解決這些問題。

3 基于問題管理的民航空管安全風(fēng)險(xiǎn)管理模式框架

民航空管安全管理工作要圍繞航空安全問題為中心進(jìn)行制度、組織、日常管理方面的構(gòu)建，構(gòu)建基于問題管理的航空安全風(fēng)險(xiǎn)管理模式，首先是在制度層面，將問題管理制度化，落實(shí)問題管理責(zé)任規(guī)范安全管理；在組織結(jié)構(gòu)方面，為保證問題處理的有效和及時(shí)，需要進(jìn)行組織流程的重構(gòu)，盡可能使組織扁平化；在安全日常管理中，注重強(qiáng)調(diào)問題的發(fā)現(xiàn)、分析和解決，突出慣性、重點(diǎn)問題的控制，突出問題管理的分析和經(jīng)驗(yàn)積累，將風(fēng)險(xiǎn)識別和恰當(dāng)動作貫穿于問題管理的過程中。此外，還要注重將安全管理工作與企業(yè)危機(jī)管理工作有機(jī)結(jié)合起來。

（1）在制度層面，通過將安全問題管理制度化、規(guī)范化，將問題的安全管理責(zé)任具體落實(shí)到個(gè)人，將人的積極性調(diào)動起來，變被動管理為主動管理。從一些問題管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，不但要將問題的后果影響落實(shí)到個(gè)人，而且需要鼓勵(lì)從業(yè)者積極識別自己的、別人的和組織的問題、暴露自己的、別人的和組織的問題，通過各種形式的討論，啟發(fā)和培養(yǎng)個(gè)人識別和解決問題的能力。隨著我國航空發(fā)展步伐不斷加大，風(fēng)險(xiǎn)積聚效應(yīng)越來越明顯，客觀上越來越要求民航全體員工積極主動的參加到風(fēng)險(xiǎn)安全管理工作中。實(shí)施安全風(fēng)險(xiǎn)問題管理，化過去專職部門的安全管理為全員管理，化過去被動管理為主動管理，無疑能適應(yīng)航空業(yè)快速發(fā)展帶來的風(fēng)險(xiǎn)管理客觀要求。

（2）在組織層面，空管單位具有人員多、組織層次豐富、規(guī)模大的特點(diǎn)，在實(shí)施基于安全問題管理的危險(xiǎn)管理模式中，應(yīng)進(jìn)行組織流程的重構(gòu)，盡可能使組織扁平化，提高安全問題信息的流動速度，保證安全問題處理的有效和及時(shí)。這種組織流程的重構(gòu)也不需要每個(gè)信息流動環(huán)節(jié)上都設(shè)立相關(guān)實(shí)體部門，除了一定要有職責(zé)明確的由專家、管理者組成的專職安全問題處理委員會外，其他的可以是虛擬化的部門，由安全問題處理委員會賦予明確的職責(zé)。

（3）在安全日常管理中，從問題管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中看，通過績效考核，強(qiáng)調(diào)員工和管理者，尤其是強(qiáng)調(diào)管理者的安全問題的發(fā)現(xiàn)、分析和解決能力，對于高效的安全管理工作具有十分重要的作用。突出慣性、重點(diǎn)安全問題的控制，對于一再發(fā)生，屢禁不止的安全問題，要有相應(yīng)的懲戒措施。由于航空業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)種類復(fù)雜多樣，管理面臨的安全問題多，而安全管理可運(yùn)用的資源總是有限的，安全管理工作不可能面面俱到，因此需要強(qiáng)調(diào)安全問題的輕重緩急，注重解決問題的整體效益考慮。對于直接危及航空安全的重點(diǎn)問題要突出管理，強(qiáng)調(diào)對于問題解決的適度反應(yīng)，實(shí)現(xiàn)安全效益最大化。因此，需要不斷加強(qiáng)安全問題的分析和管理經(jīng)驗(yàn)積累，積累安全問題的適度反應(yīng)閾值，注重對安全問題進(jìn)行跟蹤和分析，進(jìn)而建立基于航空安全問題的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，使解決安全問題的措施直接有效。

（4）航空業(yè)實(shí)施基于問題管理的安全管理要注意與危機(jī)管理融為一體。危機(jī)管理屬于企業(yè)公共關(guān)系的范疇，傳統(tǒng)的危機(jī)管理是危機(jī)處理的狹義概念，隨著現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大和管理方法的進(jìn)步，現(xiàn)代的危機(jī)管理理論強(qiáng)調(diào)危機(jī)的事前預(yù)防。航空業(yè)是高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，安全問題處理不當(dāng)，很容易引發(fā)危機(jī)，直接威脅企業(yè)生存空間，因此，經(jīng)營者有必要從整體上注重資源部署，將安全管理與危機(jī)管理有機(jī)結(jié)合起來，通過實(shí)施基于問題的安全管理有效地消除危機(jī)的發(fā)生；同時(shí)一旦發(fā)生危機(jī)，通過積極地實(shí)施基于問題的危機(jī)處理彌補(bǔ)安全管理的不足，并通過總結(jié)教訓(xùn)，進(jìn)一步提升安全管理水平。危機(jī)管理理論指出，隨著問題的發(fā)展，企業(yè)面臨的壓力將越來越大，付出的成本越來越多。因此，危機(jī)管理工作應(yīng)該集中在問題生命周期的早期階段。可見，在資源部署上在保障危機(jī)管理能夠銜接安全管理工作的情況下，資源分配重心應(yīng)向安全管理傾斜。

4 新模式實(shí)施后的優(yōu)點(diǎn)

事故的發(fā)生可以說是安全問題管理失效的體現(xiàn)，通過直接抓安全問題，促進(jìn)安全管理工作，可以說是抓住了安全管理的實(shí)質(zhì)。問題管理倡導(dǎo)全方位、全時(shí)空、全過程地提出問題進(jìn)而解決問題。提倡基于安全問題的管理模式具有的優(yōu)點(diǎn)如下：

（1）由個(gè)別部門少數(shù)專職安全管理人員的安全管理變?yōu)楦髀毮懿块T全員額的安全管理；

（2）使安全管理的層次扁平化，把安全工作直接伸向基層一線，使存在的問題及時(shí)被發(fā)現(xiàn)，并迅速反饋到?jīng)Q策層；

（3）將安全問題的發(fā)現(xiàn)和處理變成一種經(jīng)常性的活動和制度；

（4）可營造一種安全危機(jī)意識和責(zé)任感，促使大家主動提自己的安全問題、提他人的安全問題、提組織的安全問題，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)和群眾的權(quán)責(zé)意識，培養(yǎng)責(zé)任心，營造了安全文化氛圍；

（5）這種管理模式本身也是一種務(wù)實(shí)的管理方法論，它強(qiáng)調(diào)的是安全管理的安全問題導(dǎo)向，有利于明確人們的思想，使安全工作中模糊的“管理”二字被清晰地界定。

5 結(jié)論及建議

由上述分析可以清楚地看到，在基于問題管理的安全風(fēng)險(xiǎn)管理新模式下，對于安全風(fēng)險(xiǎn)的識別、分析、評價(jià)和優(yōu)化上升到了一個(gè)新的高度。新模式運(yùn)行主要有注重強(qiáng)調(diào)問題的發(fā)現(xiàn)、分析和解決，突出慣性、重點(diǎn)問題的控制，突出問題管理的分析和經(jīng)驗(yàn)積累，將風(fēng)險(xiǎn)識別和恰當(dāng)動作貫穿于問題管理的過程中。從空管單位的安全工作開展來說，任何一個(gè)安全事件的產(chǎn)生，都亟待著空管安全組織結(jié)構(gòu)的全體成員在事件的基礎(chǔ)上去發(fā)現(xiàn)問題，分析問題，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)更多安全管理工作中存在的不足。民航安全風(fēng)險(xiǎn)管理無論在理論研究還是實(shí)踐應(yīng)用上都有很大的發(fā)展前景，隨著風(fēng)險(xiǎn)管理時(shí)代的到來，又賦予了它新的思想和內(nèi)容。不僅僅是航空業(yè)，誰先去挖掘誰就取得了安全風(fēng)險(xiǎn)管理的主動權(quán)，這對我國面對激烈的全球競爭的各行各業(yè)來說更加尤為重要。只有抓住了機(jī)遇，把安全風(fēng)險(xiǎn)管理的新思想、新技術(shù)、新方法應(yīng)用到實(shí)踐中才能保障民航空管的持續(xù)安全運(yùn)行。

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[責(zé)任編輯：王楠]