宋　佳

?

市場(chǎng)失靈？西方高等教育市場(chǎng)化的路徑、困境與反思

宋佳

20世紀(jì)80年代，在新自由主義思潮、高等教育大眾化和全球高等教育市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈的交叉影響下，高等教育市場(chǎng)化成為英美澳等西方國(guó)家在公共領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)的主要改革之一。在放權(quán)與遙遠(yuǎn)控制的治理思維下，通過構(gòu)建多元的高等教育體系、加強(qiáng)彼此間的競(jìng)爭(zhēng)、強(qiáng)調(diào)績(jī)效考核管理和大學(xué)的經(jīng)費(fèi)自籌，政府將高等教育推向了市場(chǎng)，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)、提高教育質(zhì)量、促進(jìn)就學(xué)平等的目標(biāo)。但在具體的實(shí)踐中，這些既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)卻出現(xiàn)了諸多不確定性和非預(yù)期效應(yīng)，院校間模仿趨同效應(yīng)日益顯著，新公共管理持續(xù)發(fā)酵，人文科學(xué)陷入危機(jī)。因此，單純或主要依靠市場(chǎng)的大學(xué)治理路徑需要重新反思，需要重新協(xié)調(diào)市場(chǎng)、政府與大學(xué)間的關(guān)系。

高等教育；市場(chǎng)化；新公共管理

自克拉克(Burton Clark)提出了國(guó)家、學(xué)術(shù)和市場(chǎng)的三角治理框架后，學(xué)界圍繞這三方力量在高等教育中的合作與博弈展開的討論就日趨熱烈。[1]從國(guó)際范圍來(lái)看，不同國(guó)家的高等教育呈現(xiàn)出不同的治理結(jié)構(gòu)；從歷史角度出發(fā)，同一國(guó)家或地區(qū)的高等教育發(fā)展也在經(jīng)歷著不同治理模式的轉(zhuǎn)換。這其中，有國(guó)家力量占主導(dǎo)地位的歐洲大陸模式，有市場(chǎng)治理較為成熟的美國(guó)模式，也有學(xué)術(shù)力量扮演重要角色的英國(guó)模式。但在20世紀(jì)80年代新自由主義思潮的影響下，西方諸多國(guó)家開始了公共領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革，教育就包含于內(nèi)。在過去的三十多年間，高等教育發(fā)展呈現(xiàn)出典型的市場(chǎng)化特征。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織將高等教育市場(chǎng)化界定為把市場(chǎng)機(jī)制引入高等教育中,使高等教育運(yùn)營(yíng)至少具有如下一個(gè)顯著的市場(chǎng)特征：競(jìng)爭(zhēng)、選擇、價(jià)格、分散決策、金錢刺激等。它排除絕對(duì)的傳統(tǒng)公有化和絕對(duì)的私有化，高等教育市場(chǎng)化是一種仿市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用。

一、高等教育市場(chǎng)化的背景

高等教育市場(chǎng)化是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)思維在高等教育的運(yùn)用和體現(xiàn)，尤其在新自由主義經(jīng)濟(jì)思想和市場(chǎng)資本主義的主導(dǎo)下，高等教育和其他公共領(lǐng)域一樣，在全世界范圍內(nèi)幾乎都經(jīng)歷著市場(chǎng)導(dǎo)向的改革，所以，高等教育市場(chǎng)化進(jìn)程幾乎是與新自由主義改革同步的，因?yàn)槠浔旧砭褪切伦杂芍髁x思潮下政府一攬子改革計(jì)劃中的一部分。在強(qiáng)調(diào)成本-收益、提高效率和經(jīng)濟(jì)效益、減少財(cái)政支出同時(shí)激發(fā)競(jìng)爭(zhēng)的政策環(huán)境下，高等教育不僅被政府視為是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的又一潛在領(lǐng)域，而且就大學(xué)自身而言，為了在競(jìng)爭(zhēng)激烈的高等教育市場(chǎng)求得生存，獲得政府財(cái)政撥款，不得不在知識(shí)模式、課程、財(cái)政、審計(jì)和管理組織方面采取類似商業(yè)領(lǐng)域模式，使得自身更具靈活性和適應(yīng)性，社會(huì)越來(lái)越要求大學(xué)要為“出資人”負(fù)責(zé)，不論是政府、商界、納稅人還是學(xué)生。[2]在此情況下，高等教育自身的生態(tài)也與傳統(tǒng)有了很大的不同。

(一)新自由主義思潮影響

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)軔，以世界銀行和國(guó)際貨幣基金組織為首的國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織主推在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)行新自由主義改革，最初興起于北半球的英國(guó)和美國(guó)等一些資本主義國(guó)家，最具代表性的是20世紀(jì)80年代的英國(guó)“撒切爾主義”和美國(guó)的“里根主義”，這段時(shí)期也被稱為是新自由主義發(fā)展的“第一浪潮”。隨后英國(guó)布萊爾政府和美國(guó)的克林頓政府繼承了前任政府的改革方向和政策意識(shí)形態(tài)，所以，20世紀(jì)90年代稱為新自由主義發(fā)展的“第二浪潮”。新自由主義理念下的教育管理主張?bào)w現(xiàn)為強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)、不斷增加的問責(zé)措施和管理契約下績(jī)效目標(biāo)的實(shí)施，不斷問責(zé)的背后是福利國(guó)家黯然退出和新自由改革的背景，反映出政府對(duì)教育領(lǐng)域的不信任和試圖改變公共領(lǐng)域運(yùn)行慣習(xí)思維的嘗試，強(qiáng)調(diào)公共領(lǐng)域遵循的“3E”(Effectiveness，Efficiency，Economy)原則，即效益、效率和經(jīng)濟(jì)。深處全球化浪潮中的教育，其政策話語(yǔ)越來(lái)越傾向于新自由主義提倡的市場(chǎng)化、表現(xiàn)主義和“企業(yè)化個(gè)人”(enterprising individual)。這種政策話語(yǔ)在教育領(lǐng)域的實(shí)踐和討論始于20世紀(jì)80年代，最終目標(biāo)就是將教育推向市場(chǎng)，讓個(gè)人和教育主體及機(jī)構(gòu)為自己的行為、表現(xiàn)、成功亦或是失敗承擔(dān)責(zé)任，講求市場(chǎng)理性、消費(fèi)者選擇、效率和問責(zé)。[3]21世紀(jì)以來(lái)，許多國(guó)家的教育改革都在試圖解除教育管理的中央權(quán)力，創(chuàng)造教育服務(wù)領(lǐng)域的準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)家長(zhǎng)選擇和學(xué)校之間的競(jìng)爭(zhēng)。[4]

(二)高等教育大眾化時(shí)期的需求

特羅(Martin Trow)將高等教育發(fā)展分為三個(gè)階段：精英化、大眾化和普及化階段，當(dāng)高等教育毛入學(xué)率達(dá)到15%時(shí)，高等教育就進(jìn)入了大眾化階段。20世紀(jì)60年代到70年代是西方主要國(guó)家的高等教育大眾化階段。這一時(shí)期，社會(huì)穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)，大批中產(chǎn)階級(jí)產(chǎn)生，催生了巨大的高等教育需求，能上大學(xué)也成為實(shí)現(xiàn)社會(huì)流動(dòng)和進(jìn)入社會(huì)上層的有效路徑。在美國(guó)，平權(quán)法案和退伍軍人法的頒布以及婦女權(quán)益運(yùn)動(dòng)為高等教育大眾化奠定了政治上的合法性基礎(chǔ)，與此同時(shí)，聯(lián)邦政府持續(xù)對(duì)高等教育的增加撥款成為了重要的經(jīng)濟(jì)保障。[5]在財(cái)政有限而需求旺盛的條件下，政府將一直視為公共產(chǎn)品的高等教育面向市場(chǎng)放開，希望通過市場(chǎng)資源和力量來(lái)充盈高等教育，實(shí)現(xiàn)更快的高等教育大眾化進(jìn)程。20世紀(jì)70年代中期，美國(guó)院校數(shù)量大約增長(zhǎng)了50%多，隨后，也進(jìn)入了大眾化相對(duì)穩(wěn)定和成熟期，即20世紀(jì)80年代和90年代。面對(duì)眾多類型和數(shù)量的高等教育機(jī)構(gòu)、龐大的學(xué)生群體和復(fù)雜的大學(xué)內(nèi)部結(jié)構(gòu)，政府決定要加強(qiáng)管理。同時(shí)，私立院校學(xué)費(fèi)的上漲、聯(lián)邦政府撥款的減少和聯(lián)邦學(xué)生貸款項(xiàng)目的開設(shè)都試圖無(wú)形中增加高等教育的“私人屬性”。學(xué)生和家長(zhǎng)開始更加關(guān)心高等教育的價(jià)值和質(zhì)量，政府也開始通過評(píng)估手段和問責(zé)系統(tǒng)加強(qiáng)對(duì)大學(xué)的控制。

(三)全球化與國(guó)際高等教育市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的不斷推進(jìn)，各國(guó)逐漸提出了高等教育要為國(guó)家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，承擔(dān)起增強(qiáng)本國(guó)人才國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的重任。1988年澳大利亞的道金斯報(bào)告(The Dawkins Report)中明確將國(guó)家高等教育的使命與服務(wù)澳大利亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家需求聯(lián)系在一起。2003年的尼爾森報(bào)告(Nelson Report)再次強(qiáng)調(diào)了這點(diǎn)，并且更加賦予了高等教育作為提高國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的重要角色。[6]在新自由主義思想的影響下，全球貿(mào)易的范圍擴(kuò)展到服務(wù)領(lǐng)域，包括教育。《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》(General Agreement on Trade in Service，GATS)的簽訂標(biāo)志著各國(guó)高等教育處于一個(gè)真正開放且競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境中，為了更好地吸引留學(xué)生，各個(gè)國(guó)家尤其是一些高等教育強(qiáng)國(guó)一方面創(chuàng)造環(huán)境促進(jìn)院校間公平競(jìng)爭(zhēng)，另一方面刺激大學(xué)內(nèi)部運(yùn)用市場(chǎng)手段和策略為自己贏取最大利益?？缇辰逃娘w速發(fā)展為各國(guó)高等教育改革提供了契機(jī)和挑戰(zhàn)，也制造了一個(gè)不平等的國(guó)際高等教育市場(chǎng)。為了分割更多的留學(xué)生市場(chǎng)份額，提供海外學(xué)生期待的教育項(xiàng)目，最大化地滿足學(xué)生的需要，英、美、澳等國(guó)紛紛不斷增加海外學(xué)生傾向的課程項(xiàng)目開設(shè)，如商科、計(jì)算機(jī)、工程等。這就是市場(chǎng)思維主導(dǎo)下的“親消費(fèi)者”思路，在享有相對(duì)多的自主權(quán)的同時(shí)，大學(xué)開始根據(jù)自身情況制定相應(yīng)戰(zhàn)略選擇、定位和發(fā)展路徑。相比高等教育強(qiáng)國(guó)美國(guó)和英國(guó)來(lái)說(shuō)，澳大利亞相對(duì)處于落后位置，所以，其高等教育定位就是提供更多關(guān)于市場(chǎng)營(yíng)銷和管理的項(xiàng)目、進(jìn)一步提高校內(nèi)服務(wù)質(zhì)量、專注于東南亞學(xué)生、創(chuàng)造友好而穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，同時(shí)以較為低廉的學(xué)費(fèi)吸引學(xué)生，但過分依賴價(jià)格優(yōu)勢(shì)而無(wú)法短期彌補(bǔ)其在教育質(zhì)量和地位方面的劣勢(shì)使其置身于困境。[7]

二、高等教育市場(chǎng)化的主要實(shí)踐與反思

各國(guó)政府紛紛將仿市場(chǎng)的機(jī)制引入高等教育領(lǐng)域，希望通過競(jìng)爭(zhēng)和私有化擴(kuò)大高等教育入學(xué)通道、提升高等教育的質(zhì)量和辦學(xué)效率、促進(jìn)高等教育機(jī)構(gòu)的多元發(fā)展，使其可以更好地滿足學(xué)生的選擇和大眾的需求。具體表現(xiàn)在：鼓勵(lì)開設(shè)私立高等教育機(jī)構(gòu)、競(jìng)爭(zhēng)性的科研撥款機(jī)制、更加公開全面地向社會(huì)發(fā)布高等教育質(zhì)量信息、保護(hù)大學(xué)的專利所有權(quán)、大學(xué)服務(wù)和活動(dòng)的外包等。[8]

(一)實(shí)現(xiàn)大學(xué)多元發(fā)展陷入困境，現(xiàn)實(shí)的趨同效應(yīng)日益顯著

高等教育市場(chǎng)化的初衷之一就是通過市場(chǎng)機(jī)制增設(shè)高等教育機(jī)構(gòu)的數(shù)量和種類，使學(xué)生能夠擁有更多的選擇。關(guān)于多元一詞的內(nèi)涵，引用最為普遍的是指在特定的國(guó)家和地區(qū)內(nèi)，不同種類的高等教育機(jī)構(gòu)擁有不同的特定使命，旨在培養(yǎng)和訓(xùn)練不同職業(yè)生涯的學(xué)生群體，擁有不同的教學(xué)方法，其組織方式和資助方式依循不同的法律，且和政府之間的關(guān)系不全然相同。但從發(fā)展情況來(lái)看，這種制度設(shè)想并沒有完全實(shí)現(xiàn)，反而是導(dǎo)致了院校間爭(zhēng)先恐后在教學(xué)和科研領(lǐng)域求大求全。其實(shí)，追求多元發(fā)展并非是高等教育發(fā)展史上的創(chuàng)新，而其新處是通過市場(chǎng)機(jī)制來(lái)引導(dǎo)，而非政府導(dǎo)向，鼓勵(lì)院校找到自己的“市場(chǎng)定位和機(jī)遇”。 某種程度上講，高等教育中的多元性著重強(qiáng)調(diào)的是院校間差異的程度，而非單純的形態(tài)或?qū)W制多樣化。盡管從院校內(nèi)部來(lái)講，無(wú)論是學(xué)科設(shè)置還是人員招聘，多元性都比以前增加了。然而，不論是英國(guó)還是澳大利亞，最終的結(jié)果卻是大學(xué)模式逐漸走向了統(tǒng)一，造成了院校間彼此模仿和復(fù)制。[9]

大量研究表明，有兩個(gè)因素直接影響高等教育的多元化發(fā)展，一是政府構(gòu)建政策環(huán)境的方式；二是院校內(nèi)部學(xué)術(shù)規(guī)范和價(jià)值的相對(duì)影響力。[10]具體來(lái)說(shuō)體現(xiàn)在以下五點(diǎn)：一是環(huán)境。這里的環(huán)境因素是指學(xué)生選擇、利益相關(guān)者影響、經(jīng)濟(jì)因素、當(dāng)?shù)卣蛩睾蜌v史等因素的復(fù)合體，不同的因素交織和組合會(huì)創(chuàng)造不同的環(huán)境，環(huán)境的差異會(huì)締造高等教育形態(tài)的多元，差異越大，多元性就越強(qiáng)。反之，如果環(huán)境趨向統(tǒng)一，就會(huì)喪失院校呈現(xiàn)多元性的土壤。二是政策影響。政策影響是指在環(huán)境因素不可改變的情況下，政府創(chuàng)設(shè)多元的制度。如二戰(zhàn)后，西方國(guó)家普遍出現(xiàn)的雙軌高等教育制度。一軌是收費(fèi)較高、歷史悠久、研究卓越的傳統(tǒng)大學(xué)，另一軌是新型的多科技術(shù)大學(xué)或職業(yè)性導(dǎo)向的學(xué)院。這其中典型的是英國(guó)和澳大利亞，但隨著20世紀(jì)80到90年代，技術(shù)學(xué)院的改革升級(jí)和雙軌制并為一軌，其促進(jìn)多元性的原始目的也廣遭詬病，被社會(huì)認(rèn)為實(shí)質(zhì)上“鼓勵(lì)了一批項(xiàng)目和功能的病態(tài)復(fù)制”。雙軌合為一軌的原因還有一個(gè)是，學(xué)術(shù)型的古老大學(xué)不斷尋求職業(yè)導(dǎo)向，而職業(yè)取向的技術(shù)大學(xué)也在持續(xù)增加自己的學(xué)術(shù)色彩，這樣，兩類型的大學(xué)特色就逐漸消解。這種現(xiàn)象與放權(quán)下的高等教育市場(chǎng)環(huán)境和繼而激烈的競(jìng)爭(zhēng)不無(wú)關(guān)系。第三是財(cái)政刺激。這也是政府致力于保持多元性的最重要手段之一。2005年，澳大利亞政府采取了一套新的資助體系，旨在將大學(xué)分為研究型和教學(xué)型，通過競(jìng)爭(zhēng)性的財(cái)政撥款刺激大學(xué)之間保持差異性。第四是競(jìng)爭(zhēng)與合作。實(shí)踐證明，在放松管制的市場(chǎng)環(huán)境中，不同院校間的合作則會(huì)促使高等教育系統(tǒng)統(tǒng)一局面的出現(xiàn)。第五是排行的影響。不論真正的多元是否存在于高等教育中，對(duì)于院校的排行已經(jīng)悄然成為一種趨勢(shì)，不管其是官方的還是民間的。排行榜加劇了底層大學(xué)向頂層那些所謂的成功的精英大學(xué)學(xué)習(xí)和趨同的現(xiàn)象。[11]

(二)引入仿市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)和績(jī)效模式，新公共管理持續(xù)發(fā)酵

制度設(shè)計(jì)者認(rèn)為加強(qiáng)高等教育體系內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)可以提高競(jìng)爭(zhēng)主體的靈活性和創(chuàng)新性，增加多元性供市場(chǎng)選擇，提高生產(chǎn)和分配效率，進(jìn)一步有益于質(zhì)量提升，強(qiáng)化政府、雇主和學(xué)生對(duì)大學(xué)的問責(zé)，間接地達(dá)到減少財(cái)政負(fù)擔(dān)、增強(qiáng)產(chǎn)學(xué)研聯(lián)系、加快國(guó)際化的效果。[12]在競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制下，大學(xué)的產(chǎn)出的確實(shí)現(xiàn)明顯上揚(yáng)，而且是短時(shí)期內(nèi)急劇上漲，包括文章發(fā)表、專利、著作數(shù)等。那么，大學(xué)之間到底是在競(jìng)爭(zhēng)什么呢？競(jìng)爭(zhēng)的對(duì)象包括研究和學(xué)術(shù)方面的地位和資源、對(duì)學(xué)生的吸引力、國(guó)際學(xué)生市場(chǎng)、外界資助項(xiàng)目、排行榜的名次和聲望等，不過大多數(shù)的競(jìng)爭(zhēng)不是經(jīng)濟(jì)意義上的競(jìng)爭(zhēng)，也不是為了追逐經(jīng)濟(jì)利益，而是政府規(guī)范下的投標(biāo)性質(zhì)的博弈。在這其中，地位的競(jìng)爭(zhēng)最能反映高等教育的特殊性和復(fù)雜性，也是導(dǎo)致新自由主義發(fā)展模式在該領(lǐng)域?qū)嵺`失敗的原因之一。地位是一個(gè)相對(duì)性的概念，地位競(jìng)爭(zhēng)由相互間的地位結(jié)構(gòu)體系決定，因此，這其中最重要的是院校間的地位等級(jí)次序，而非單純的產(chǎn)出多少。

在這種競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制下，要反映大學(xué)的價(jià)值和實(shí)力，依靠傳統(tǒng)的同行評(píng)價(jià)和自主市場(chǎng)選擇指標(biāo)已經(jīng)不足為證，加之政府和社會(huì)對(duì)一直以來(lái)身居“象牙塔”的大學(xué)做出的經(jīng)濟(jì)社會(huì)貢獻(xiàn)不滿，因此，政府設(shè)計(jì)了一套或幾套評(píng)價(jià)機(jī)制對(duì)院校和教師進(jìn)行考核，無(wú)論是教學(xué)還是科研?？?jī)效問責(zé)不僅需要大學(xué)陳述自己的發(fā)展目標(biāo)和過程，還和經(jīng)濟(jì)財(cái)政刺激緊密聯(lián)系在一起，依據(jù)排名來(lái)界定大學(xué)的生產(chǎn)力已成為各國(guó)通行做法，這就是新公共管理的持續(xù)表現(xiàn)。簡(jiǎn)而言之，就是公共領(lǐng)域的管理風(fēng)格轉(zhuǎn)向績(jī)效、成本、效率和審計(jì)導(dǎo)向。在對(duì)待新公共管理的態(tài)度上，始終存在分歧。樂觀者認(rèn)為只有通過新公共管理才能規(guī)避舊式公共管理存在的積弊難返、效率低下甚至是道德滑坡的缺點(diǎn)和管理失敗。持這種觀點(diǎn)的人相信新公共管理在決策的過程中，有效地減少了內(nèi)部障礙，使內(nèi)部交流和跨界合作更為緊密，從而提高了辦事效率。通過績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)可以激發(fā)個(gè)人動(dòng)力，進(jìn)而提高個(gè)人和組織表現(xiàn)，切實(shí)地保障質(zhì)量。另外，這種方式是一種基于數(shù)據(jù)和事實(shí)說(shuō)話的理性決策過程，明確了問責(zé)的任務(wù)和方向，減少了人為干預(yù)、主觀判斷和優(yōu)先特權(quán)對(duì)組織運(yùn)營(yíng)帶來(lái)的影響，所以也凸顯了新管理方式的公平性。

而悲觀者會(huì)認(rèn)為是新公共管理將一個(gè)多世紀(jì)積累的公共服務(wù)中特有的倫理價(jià)值和組織文化破壞殆盡。從更深層次來(lái)講，學(xué)者呼吁符合公共領(lǐng)域本真價(jià)值的回歸。新公共管理信奉的是諸如競(jìng)爭(zhēng)、效率、花錢有道、消費(fèi)主義、合作和管理主義等商業(yè)性倫理，這些集中體現(xiàn)在公共治理領(lǐng)域中對(duì)問責(zé)和監(jiān)管的關(guān)注。面對(duì)商業(yè)價(jià)值和市場(chǎng)導(dǎo)向追求在公共部門中具有的主導(dǎo)話語(yǔ)權(quán)地位，我們應(yīng)該站在中立的立場(chǎng)上對(duì)其進(jìn)行必要的解構(gòu)，去進(jìn)一步檢視商業(yè)規(guī)范與公共治理之間的相關(guān)性，逐漸形成一套適用于公共部門的清晰的倫理價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)和體系。[13]

(三)大學(xué)逐利性和企業(yè)化日趨顯著，人文學(xué)科面臨危機(jī)

高等教育市場(chǎng)化講求成本-收益的最優(yōu)化以及系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的高效率。教育的經(jīng)濟(jì)性功能在市場(chǎng)化的政策話語(yǔ)中獲得合法壟斷地位，并逐漸成為社會(huì)大眾的常識(shí)。[14]首先是財(cái)政撥款與經(jīng)濟(jì)回報(bào)率關(guān)聯(lián)。英國(guó)的財(cái)政撥款會(huì)根據(jù)各個(gè)教育層次和不同類型高等教育機(jī)構(gòu)的預(yù)期經(jīng)濟(jì)回報(bào)率和收益進(jìn)行分配，也就是預(yù)期經(jīng)濟(jì)收益更大的機(jī)構(gòu)相應(yīng)會(huì)獲得更多撥款。其次是工作和資本關(guān)系的逐漸松散化。英國(guó)的大學(xué)在教職聘用方面越來(lái)越靈活和松散化，通過合同聘用關(guān)系增加的專注于教學(xué)或科研事項(xiàng)的人員數(shù)量呈現(xiàn)顯著上升態(tài)勢(shì)，但這些人員與大學(xué)的“歸屬關(guān)系”卻逐漸淡化。還有大學(xué)開始將一些非核心項(xiàng)目和活動(dòng)外包，如學(xué)生食宿、清潔服務(wù)、設(shè)施維修等，這些項(xiàng)目傳統(tǒng)意義上是由大學(xué)本身運(yùn)作和管理的，在經(jīng)濟(jì)理性下將其轉(zhuǎn)移給專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，不僅可以使大學(xué)專注于教學(xué)、科研和服務(wù)的核心使命，也能更好地滿足學(xué)生的需求，提高社會(huì)大眾的滿意度。[15]

第三，高等教育市場(chǎng)化堅(jiān)持的一個(gè)理念就是高等教育具有商品屬性和經(jīng)濟(jì)屬性，個(gè)人受益大于社會(huì)受益，換句話講，就是相信“誰(shuí)受益誰(shuí)支付、受益多支付多”。在這種邏輯下，大學(xué)增大了個(gè)人學(xué)費(fèi)對(duì)大學(xué)財(cái)政的貢獻(xiàn)比例，尤其是對(duì)海外學(xué)生來(lái)講。英國(guó)和澳大利亞的大學(xué)，尤其是私立大學(xué)，對(duì)海外學(xué)生均采取了收取全額學(xué)費(fèi)的政策，且在此基礎(chǔ)上不斷提高學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。最后，學(xué)術(shù)資本主義反映了大學(xué)與經(jīng)濟(jì)之間的密切關(guān)系，主要體現(xiàn)在大學(xué)的教師、學(xué)生和管理者如何利用政府資源來(lái)創(chuàng)造知識(shí)，并據(jù)此將高等教育嵌入經(jīng)濟(jì)發(fā)展中。大學(xué)通過開設(shè)科技公司、轉(zhuǎn)讓專利和技術(shù)成果、圖書出版、咨詢服務(wù)、培訓(xùn)等增加財(cái)政來(lái)源，從大學(xué)自身來(lái)講可以緩解財(cái)政壓力，增加社會(huì)影響力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力；從政府角度來(lái)講，產(chǎn)學(xué)研的緊密結(jié)合可以助推經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，更好地適應(yīng)知識(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的要求。政府期望高等教育可以通過研究和教學(xué)的商業(yè)化滿足勞動(dòng)力市場(chǎng)需求，服務(wù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。[16]在一系列政策引導(dǎo)下，大學(xué)“企業(yè)化”步伐加快，“公司化”特征明顯。[17]

盡管如此，政府一再的縮減經(jīng)費(fèi)還是引發(fā)了高等教育界的擔(dān)憂，同時(shí)，大學(xué)內(nèi)部呈現(xiàn)出人文學(xué)科發(fā)展的困難，一方面是不少大學(xué)將不能帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益和產(chǎn)出的人文哲社專業(yè)進(jìn)行了關(guān)閉或規(guī)模縮減；另一方面是學(xué)生選擇這些專業(yè)的人數(shù)日趨減少使大學(xué)不得不做出上述決定。1990-2010年間，美國(guó)大學(xué)的人文學(xué)科本科入學(xué)人數(shù)比例呈現(xiàn)來(lái)回?cái)[動(dòng)但總體下降的趨勢(shì)，且2004年以來(lái)持續(xù)下降，降幅最大。[18]哈佛大學(xué)的人文專業(yè)在近十年間錄取人數(shù)下降了將近20%，賓州愛丁博羅大學(xué)在2013年9月由于錄取人數(shù)太少而被迫關(guān)閉了該校的德語(yǔ)、哲學(xué)、世界語(yǔ)言和文化多個(gè)學(xué)位課程項(xiàng)目。二是科研教學(xué)資金短缺。德國(guó)人文學(xué)科研究資金僅占政府科研撥款的10%，且還在不斷減少。歐盟出臺(tái)的研究與創(chuàng)新項(xiàng)目框架“2020地平線”(2020 Horizon)中，人文研究沒被包含在資助范圍內(nèi)。教學(xué)資金的短缺某種程度上加劇了質(zhì)量的下滑，德國(guó)目前人文學(xué)科中師生比約為1∶100，人文學(xué)科教授占德國(guó)總體教授的10%左右。

大學(xué)的學(xué)科文化受內(nèi)外環(huán)境因素影響。從外部環(huán)境來(lái)講，某一學(xué)科或某類學(xué)科的特點(diǎn)都受與本學(xué)科認(rèn)識(shí)結(jié)構(gòu)無(wú)關(guān)的某些思想影響，一是與整個(gè)國(guó)家觀念相一致的層次；二是經(jīng)濟(jì)資源條件不同的結(jié)果；三是社會(huì)的知識(shí)傳統(tǒng)影響著高等教育系統(tǒng)的各種態(tài)度傾向和價(jià)值觀；四是院校組織的內(nèi)部意志。從內(nèi)部因素來(lái)看，學(xué)科外部邊緣可滲透的程度、與其它學(xué)科邊緣重疊的程度、學(xué)科內(nèi)部邊界的性質(zhì)和這些界限可能引起的不連續(xù)性等都會(huì)對(duì)學(xué)科發(fā)展產(chǎn)生影響。從高等教育系統(tǒng)的職能來(lái)講，無(wú)論是過去還是現(xiàn)在，都至少履行著三種不同的職能：第一，專業(yè)訓(xùn)練的職能。不論是法學(xué)、醫(yī)學(xué)、神學(xué)，還是后來(lái)的工程技術(shù)等，都著重培養(yǎng)專業(yè)人才。第二，普通教育的職能。普通教育最先只是作為專業(yè)訓(xùn)練的基礎(chǔ)，后來(lái)發(fā)展成為獨(dú)立的文化和理智教育。第三，生產(chǎn)新知識(shí)的職能。這一職能大多與科學(xué)聯(lián)系在一起。[19]而這三種職能背后是相對(duì)應(yīng)的不同學(xué)科，人文學(xué)科主要發(fā)揮的即是普通教育的職能，而在“經(jīng)濟(jì)和創(chuàng)新”的話語(yǔ)主導(dǎo)下，這樣的學(xué)科對(duì)專業(yè)訓(xùn)練和知識(shí)生產(chǎn)產(chǎn)生的貢獻(xiàn)明顯不如其他學(xué)科，所以面臨被邊緣化的境地。

(四)治理權(quán)力不斷分解與博弈，政府發(fā)揮著“遙遠(yuǎn)控制”作用

治理與管理不同，治理意味著在多方利益群體間取得平衡，對(duì)一系列政策進(jìn)行總體協(xié)調(diào)。[20]總的特點(diǎn)可以概括為五點(diǎn)：強(qiáng)調(diào)管理和績(jī)效評(píng)估，減少政策工作；想方設(shè)法增加公共領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)；強(qiáng)調(diào)財(cái)政制約；引入私人領(lǐng)域或企業(yè)的模式和實(shí)踐；不斷強(qiáng)調(diào)放權(quán)，期待市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用。新自由主義式的治理結(jié)構(gòu)，在非營(yíng)利性服務(wù)組織中體現(xiàn)為在保護(hù)組織自主性的同時(shí)，強(qiáng)行將其自身的功能商業(yè)化，且增加了組織的負(fù)擔(dān)，結(jié)果是使這些組織變得更加不穩(wěn)定。[21]盡管結(jié)果有不如意的地方，但政府通過問責(zé)體系將合同撥款和遠(yuǎn)程控制有效結(jié)合起來(lái)，從管理模式過渡到治理模式。

隨著政府對(duì)高等教育財(cái)政資助的逐漸減少，相應(yīng)的權(quán)力也漸次下放到地方政府和大學(xué)，給予大學(xué)更多的自主權(quán)不僅是高等教育界的呼吁和倡導(dǎo)，也漸漸成為一種實(shí)踐趨勢(shì)。放權(quán)意味著將部分原屬于政府所轄事務(wù)權(quán)力轉(zhuǎn)移到院校身上，增強(qiáng)大學(xué)的自主性，使其在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中擁有較高的靈活性。大學(xué)的自主權(quán)主要包括四個(gè)方面：組織自主、財(cái)政自主、人事自主和學(xué)術(shù)自主。組織自主是指大學(xué)可以選擇和決定自己的管理人員和結(jié)構(gòu)，擁有實(shí)質(zhì)上的法人身份；財(cái)政自主是大學(xué)在獲取公共資金和私人資金方面，不僅被賦予充分的支配權(quán)，還可以在學(xué)費(fèi)收取和保持盈余等方面有決定權(quán)；人事自主意味著大學(xué)可以自行制定教師招聘、工資、升職、評(píng)價(jià)等規(guī)則；學(xué)術(shù)自主則關(guān)系到大學(xué)可以在招生、專業(yè)設(shè)置、課程開發(fā)、教學(xué)語(yǔ)言、質(zhì)量保障方面可以有更大空間。[22]

但政府并不會(huì)因此放松對(duì)高等教育的管理，更不會(huì)徹底放權(quán)于大學(xué)，而是通過評(píng)估系統(tǒng)和以此為據(jù)進(jìn)行的資金分配來(lái)對(duì)大學(xué)的行為和表現(xiàn)進(jìn)行規(guī)制。從大學(xué)角度來(lái)講，一方面在財(cái)政緊縮和績(jī)效評(píng)估的雙重壓力下，需要通過相對(duì)的權(quán)力集中使機(jī)構(gòu)更為高效地運(yùn)轉(zhuǎn)；另一方面，為了在產(chǎn)學(xué)研過程中保持靈活性和高效率，又必須把權(quán)力下放到大學(xué)內(nèi)部學(xué)術(shù)組織和研究單位，使它們保持一定的自主性，這一定程度上增加了大學(xué)學(xué)術(shù)人員和行政管理人員之間的沖突。共同治理結(jié)構(gòu)意味著大學(xué)治理權(quán)力的重新分配或組合。政府向大學(xué)放權(quán)絕不是允許其放任自流，對(duì)其不管不顧，而是要在此基礎(chǔ)上制定一套完善的外圍規(guī)則對(duì)其自主權(quán)和行為進(jìn)行規(guī)制，使大學(xué)運(yùn)作在政府掌控范圍內(nèi)。這種規(guī)制包括法律法規(guī)、合同式條約、評(píng)估體系、質(zhì)量保障體系、撥款標(biāo)準(zhǔn)等。

財(cái)政杠桿作為仿市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的重要因素，在政府財(cái)政撥款減少而逐漸將大學(xué)推向市場(chǎng)的過程中，市場(chǎng)問責(zé)是作為政府問責(zé)機(jī)制的補(bǔ)充形式出現(xiàn)的。政府財(cái)政分配依循大學(xué)的表現(xiàn)，因此大學(xué)會(huì)根據(jù)政府設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)去全力完成任務(wù)，以取得高表現(xiàn)進(jìn)而分割有限資源。但由于公共資源的缺乏，大學(xué)不得不向市場(chǎng)的私人部門和學(xué)生家長(zhǎng)尋求更多發(fā)展資源。為了更好的凸顯自身實(shí)力和質(zhì)量，大學(xué)依然采用的政府問責(zé)機(jī)制中具有權(quán)威性的績(jī)效指標(biāo)或聲譽(yù)排行，開放信息渠道使消費(fèi)者和支持者做出決定。所以，某種意義上，市場(chǎng)問責(zé)是將政府的問責(zé)機(jī)制嵌入其中，使表現(xiàn)主義進(jìn)一步深入大學(xué)文化中?，F(xiàn)實(shí)情景中有些院校試圖主動(dòng)減少對(duì)政府撥款的依賴，進(jìn)而希冀擺脫政府控制下的問責(zé)。從理論上講這是走向相對(duì)純粹市場(chǎng)問責(zé)的趨勢(shì)，但背后必須面對(duì)的一個(gè)問題是如果院校不參與政府主導(dǎo)的問責(zé)，在市場(chǎng)問責(zé)中它將拿什么作為證明自己聲譽(yù)和實(shí)力的工具呢？[23]

三、余論：政府管治與高等教育市場(chǎng)化

在高等教育市場(chǎng)化的過程中，實(shí)際上多數(shù)國(guó)家奉行的都是“第三條道路”的政策理念，即尋找一種既不由政府完全主導(dǎo)社會(huì)也非由市場(chǎng)任意調(diào)控的中間機(jī)制。諸多現(xiàn)象表明，新自由主義標(biāo)榜的“弱政府、強(qiáng)市場(chǎng)”和新保守主義政府堅(jiān)持的“強(qiáng)政府，規(guī)范知識(shí)、價(jià)值和個(gè)體”高度吻合，這也是新自由主義思想自身的邏輯沖突所在，一方面追求市場(chǎng)的資源優(yōu)化配置功能，與此同時(shí)卻需要政府對(duì)高等教育運(yùn)作進(jìn)行規(guī)范和管理；另一方面追求多樣化和創(chuàng)新性，但標(biāo)準(zhǔn)化的問責(zé)體系和新公共管理下的教育制度實(shí)則卻是在抑制創(chuàng)新。[24]政府看似將權(quán)力下放給個(gè)人和擁有自主權(quán)的組織，激發(fā)他們?cè)谑袌?chǎng)中不斷彼此競(jìng)爭(zhēng)，但實(shí)質(zhì)上政府在一些關(guān)鍵的領(lǐng)域始終保持著強(qiáng)有力的控制權(quán)。

政府的角色既不能向凱恩斯主義那樣被賦予福利政府的功能，承擔(dān)很多的社會(huì)功能和責(zé)任，也不能完全放任不管，政府應(yīng)該在保持社會(huì)穩(wěn)定和促進(jìn)機(jī)會(huì)均等方面有所作為。[25]但有區(qū)別的是美國(guó)高等教育存在著由傳統(tǒng)市場(chǎng)力量支配的“感應(yīng)性結(jié)構(gòu)”，是具有普遍性的模式，而英國(guó)和澳大利亞包括其他國(guó)家追求的是積極地引入市場(chǎng)力量，向競(jìng)爭(zhēng)的、開放的高等教育體系轉(zhuǎn)變，所以，各種沖突和調(diào)整尤為突出。[26]而這其中，英國(guó)由于高等教育市場(chǎng)化前后反差最大，政策轉(zhuǎn)軌最為明顯和激進(jìn)，所以是研究市場(chǎng)化過程中經(jīng)驗(yàn)與啟示的最佳例子，而美國(guó)則是最大化地運(yùn)用市場(chǎng)力量來(lái)發(fā)展高等教育的典范。

高等教育市場(chǎng)不是完整意義上的自由市場(chǎng)，事實(shí)上在許多國(guó)家，對(duì)于高等教育來(lái)說(shuō)真正的市場(chǎng)是不存在的。因此，上述市場(chǎng)失靈方面正是政府干預(yù)高等教育的必要性和合理性所在，是促進(jìn)高等教育公平和提升高等教育質(zhì)量的必然舉措，也是很多國(guó)家采取的相似措施。所以，政府和市場(chǎng)所發(fā)揮的作用以及二者之間的關(guān)系也會(huì)體現(xiàn)出其特殊性。無(wú)論是哪一方獨(dú)大都會(huì)影響其正常運(yùn)行。有些分析家也指出了完全由政府操控下的高等教育也會(huì)出現(xiàn)“失靈”，甚至當(dāng)前高等教育中一些政策恰好是為了修正政府本身的失誤?？傊?，政府通過引入類似市場(chǎng)的機(jī)制旨在加強(qiáng)學(xué)生選擇、激活市場(chǎng)進(jìn)而來(lái)提升高等教育的質(zhì)量和多元性。也就是說(shuō)，高等教育市場(chǎng)化的措施希望大學(xué)更多地關(guān)注學(xué)生訴求，不斷深化教學(xué)和科研創(chuàng)新，與此同時(shí)，政府強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)并引入了績(jī)效相關(guān)評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)懲體系，借此來(lái)提升高等教育的效率，使大學(xué)和學(xué)生更加清楚自己所付成本和決定后而帶來(lái)的相應(yīng)結(jié)果。[27]總而言之，政府在高等教育市場(chǎng)化中扮演的角色就是“制定游戲規(guī)則”，即一系列制度安排。政府的政策話語(yǔ)已經(jīng)由消極或情感色彩濃厚的“要求、干預(yù)、管制”轉(zhuǎn)換成社會(huì)較為接受和認(rèn)可的“賦權(quán)、引導(dǎo)、合作、協(xié)調(diào)和系統(tǒng)”，但實(shí)質(zhì)上，政府所發(fā)揮的作用并沒有因話語(yǔ)轉(zhuǎn)變而有相應(yīng)更多的退讓。

事實(shí)也證明，如果沒有政府足夠的管治和相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制，市場(chǎng)機(jī)制會(huì)給高等教育帶來(lái)惡劣影響，政府和市場(chǎng)要想在高等教育治理領(lǐng)域發(fā)揮最優(yōu)作用，政府需要從以下三方面著手：第一是構(gòu)建連貫的政策框架。一是指出高等教育系統(tǒng)如何做就可以(是)更好地為國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)服務(wù)；二是為不同類型的高等教育機(jī)構(gòu)界定不同角色；三是創(chuàng)造優(yōu)良環(huán)境使新技術(shù)可以服務(wù)高等教育的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。第二是創(chuàng)造積極的管治環(huán)境。包括法律規(guī)范、質(zhì)量保障機(jī)制、公立大學(xué)管理和財(cái)務(wù)制度、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等。第三是提供恰當(dāng)?shù)呢?cái)政激勵(lì)。無(wú)論是促進(jìn)高等教育的平等還是提高高等教育的質(zhì)量和效率，財(cái)政撥款在很多國(guó)家都是起著關(guān)鍵作用的杠桿工具，更多國(guó)家是為了凸顯財(cái)政撥款的透明和公開公正。[28]這三點(diǎn)不僅是政府的合理權(quán)責(zé)所在，也是高等教育良好治理所需要的必要條件。

[1]Clark，B.R.The Higher Education System：Academic Organization in Cross-national Perspective[M].Oakland，CA：University of California Press，1983:136-181.

[2]Meek，V.L.Diversity and marketisation of higher education：incompatible concepts?[J].Higher Education Policy，2000，13(1)：23-39.

[3]Cassell，J.A.，Nelson,T.Exposing the Effects of the “Invisible Hand” of the Neoliberal Agenda on Institutionalized Education and the Process of Sociocultural Reproduction[J].Interchange，2013，43(3)：245-264.

[4]Whitty，G.,Power,S.Marketization and privatization in mass education systems[J].International Journal of Educational Development，2000，20(2)：93-107.

[5]Teichler，U.Massification：A challenge for institutions of higher education[J].Tertiary Education & Management，1998，4(1)：17-27.

[6]Pick，D.The re‐framing of Australian higher education[J].Higher education quarterly，2006，60(3)：229-241.

[7]Marginson，S.National and global competition in higher education[J].The Australian Educational Researcher，2004,31(2)：1-28.

[8]Dill，D.D.Allowing the market to rule：The case of the United States[J].Higher Education Quarterly，2003，57(2)：136-157.

[9]Horta，H.，Huisman，J.,Heitor,M.Does competitive research funding encourage diversity in higher education?[J].Science and public policy，2008,35(3)：146-158.

[10]Van Vught，F(xiàn).Isomorphism in higher education? Towards a theory of differentiation and diversity in higher education systems[C].In V.L.Meek，et al.，Editors.The mockers and mocked：Comparative perspectives on differentiation，convergence and diversity in higher education[M].Oxford：Pergamon Press,1996:42-58.

[11]Codling，A.,Meek,L.V.Twelve propositions on diversity in higher education[J].Higher Education Management and Policy，2006，18(3)：1-24.

[12]Marginson，S.Competition and contestability in Australian higher education，1987-1997[J].Australian Universities Review，1997，40(1):5-14.

[13]Diefenbach，T.New public management in public sector organizations：the dark sides of managerialistic ‘enlightenment’[J].Public administration，2009.,87(4)：892-909.

[14]Bartlett，L.，et al.The marketization of education：Public schools for private ends[J].Anthropology & Education Quarterly，2002，33(1)：5-29.

[15]Williams，G.The market route to mass higher education：British experience 1979-1996[J].Higher Education Policy，1997,10(3-4)：275-289.

[16]Meek，V.L.,Wood,F.Q.The market as a new steering strategy for Australian higher education[J].Higher Education Policy，1997,10(3-4)：253-274.

[17]Marginson，S.,Considine,M.The enterprise university：Power，governance and reinvention in Australia[M].Cambridge:Cambridge University Press,2000:1-32,40-65.

[18]Taylor，B.J.，Cantwell,B.,Slaughter，S.Quasi-markets in US higher education：The humanities and institutional revenues[J].The Journal of Higher Education，2013，84(5)：675-707.

[19]Clark，B.R.Perspectives on higher education：Eight disciplinary and comparative views[M].CA：University of California Press,1987:165-194,256-268.

[20]Kickert，W.Complexity，governance and dynamics：conceptual explorations of public network management[C].In Jan Kooiman Editor.Modern governance:new governmant-society intractions[M].London：Sage,1993:174-191.

[21]Evans，B.，Richmond,T.，Shields，J.Structuring neoliberal governance：The nonprofit sector，emerging new modes of control and the marketisation of service delivery[J].Policy and Society，2005，24(1)：73-97.

[22]Nedbalová，E.，Greenacre，L.，Schulz，J.UK higher education viewed through the marketization and marketing lenses[J].Journal of Marketing for Higher Education，2014，24(2)：178-195.

[23]Vidovich，L.,Slee,R.Bringing universities to account? Exploring some global and local policy tensions[J].Journal of Education Policy，2001,16(5)：431-453.

[24]Hursh，D.Neo-liberalism，markets and accountability：Transforming education and undermining democracy in the United States and England[J].Policy Futures in Education，2005，3(1)：3-15.

[25]Mok，J.K.,Lo,E.H.Marketisation and the Changing Governance in Higher Education[J].Higher Education Management and Policy，2002，14(1)：51-82.

[26]黑澤惟昭.大學(xué)市場(chǎng)化的背景與現(xiàn)狀——大眾化與卓越性的關(guān)系[J].外國(guó)教育研究，2008,35(8)：89-92.

[27]Jongbloed，B.Marketisation in higher education，Clark’s triangle and the essential ingredients of markets[J].Higher Education Quarterly，2003,57(2)：110-135.

[28]Dill，D.D.Higher education markets and public policy[J].Higher Education Policy，1997,10(3-4)：167-185.

2015-12-29

宋佳，香港中文大學(xué)教育行政與政策系博士生。