許 芳，伍光磊

（湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院 會計(jì)系，湖南 長沙 410205）

地方政府創(chuàng)投引導(dǎo)基金績效評價(jià)指標(biāo)體系及其完善
——以生命周期的視角

許 芳，伍光磊

（湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院 會計(jì)系，湖南 長沙 410205）

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景下地方政府紛紛設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金推動本地創(chuàng)投產(chǎn)業(yè)發(fā)展，努力實(shí)現(xiàn)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”.文章通過分析當(dāng)前地方創(chuàng)投基金績效評價(jià)中存在的突出問題，界定了其歸屬，并在借鑒國外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上嘗試以生命周期的視角構(gòu)建地方政府創(chuàng)投引導(dǎo)基金績效評價(jià)指標(biāo)體系的戰(zhàn)略框架，以期為地方政府創(chuàng)投引導(dǎo)基金績效評價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建提供借鑒與路徑.

地方政府；創(chuàng)投引導(dǎo)基金；績效評價(jià)指標(biāo)體系

1 引言

隨著《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》、《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“指導(dǎo)意見”）兩個文件的頒布實(shí)施，各地方政府紛紛借政策東風(fēng)推進(jìn)引導(dǎo)基金的設(shè)立和發(fā)展.公開統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，目前國內(nèi)已設(shè)立及擬設(shè)立的創(chuàng)投引導(dǎo)基金數(shù)量已超過96只，其金額已達(dá)將近700億元的規(guī)模.政府引導(dǎo)基金已經(jīng)成為各地方政府支持創(chuàng)業(yè)投資，推動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要機(jī)制.由此而來的引導(dǎo)基金的績效評價(jià)問題便成為了研究的熱點(diǎn).

2 地方政府創(chuàng)投引導(dǎo)基金及其績效評價(jià)指標(biāo)體系的界定

《指導(dǎo)意見》指出創(chuàng)投引導(dǎo)基金是由地方政府出資用以支持創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)資金.該資金以非營利為目的，通過吸引相關(guān)金融投資機(jī)構(gòu)及社會（境外）資本，借助股權(quán)、債權(quán)等方式新設(shè)風(fēng)險(xiǎn)投資基金（“子基金”）或投資于風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu).政府引導(dǎo)基金屬于公共財(cái)政支出，各級財(cái)政部門和有關(guān)部門對所設(shè)立創(chuàng)投引導(dǎo)基金實(shí)施監(jiān)管與指導(dǎo)，并定期開展績效考核和對其政策目標(biāo)、效果和資產(chǎn)情況進(jìn)行評估.

3 當(dāng)前地方政府創(chuàng)投引導(dǎo)基金績效評價(jià)中存在的突出問題

創(chuàng)投引導(dǎo)基金的目標(biāo)在于彌補(bǔ)市場缺陷、提供公共產(chǎn)品，滿足社會的需求，然而其績效評價(jià)執(zhí)行中存在偏差，特別是在績效評價(jià)指標(biāo)方面，尚未構(gòu)建一套科學(xué)、規(guī)范、合理的指標(biāo)體系.主要表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：

3.1 指標(biāo)的政策導(dǎo)向體現(xiàn)不足

創(chuàng)投引導(dǎo)基金設(shè)立意在發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿效應(yīng)，引導(dǎo)大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新，特別是鼓勵、扶持那些處于種子期、起步期等創(chuàng)業(yè)早期的企業(yè)及國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大.然而當(dāng)前有的地方政府引導(dǎo)基金“引而不導(dǎo)”，在績效評價(jià)指標(biāo)中只關(guān)注引導(dǎo)基金吸引了多少社會資金和這些資金有多少金額和比例優(yōu)先投資于本地區(qū)企業(yè)，而對于這些資金投資于當(dāng)?shù)啬男┊a(chǎn)業(yè)和資金投資于企業(yè)發(fā)展的哪個階段并未重視.

3.2 指標(biāo)考察的周期較短

政府引導(dǎo)基金也有生命周期，即從基金的設(shè)立、投入、使用到產(chǎn)出再到退出，在這些階段中都應(yīng)該有績效評價(jià)，各個階段相互聯(lián)系、相互影響、不可分割.目前的地方政府引導(dǎo)基金評價(jià)指標(biāo)并沒有涵蓋整個生命周期，往往只重視投入和產(chǎn)出兩個階段，而較少關(guān)注基金的設(shè)立、使用和退出等階段績效的評價(jià).

3.3 指標(biāo)考察的對象單一

由于政府引導(dǎo)基金的績效水平受到創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)經(jīng)營管理能力和被投資企業(yè)發(fā)展?fàn)顩r的影響，如果單純就引導(dǎo)基金本身展開績效評價(jià)，那么顯然評價(jià)結(jié)果難以客觀公正.因此，在評價(jià)指標(biāo)考察對象上應(yīng)以引導(dǎo)基金本身為主，兼顧創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)和被投資企業(yè)兩個主體.

3.4 指標(biāo)考察的內(nèi)容不完整

根據(jù)《指導(dǎo)意見》的要求，政府引導(dǎo)基金績效評價(jià)指標(biāo)應(yīng)包括與諸如政策導(dǎo)向、管理能力、實(shí)施效果、社會效益等多維度的特征屬性.而目前的地方政府引導(dǎo)基金績效考核指標(biāo)偏重于經(jīng)濟(jì)性和效果性指標(biāo)，而對于效率性指標(biāo)以及戰(zhàn)略層面上的發(fā)展性指標(biāo)很少涉及.

4 國外政府引導(dǎo)基金績效評價(jià)指標(biāo)的做法與借鑒

4.1 美國小企業(yè)投資計(jì)劃績效評價(jià)指標(biāo)

美國政府1958年提出的小企業(yè)投資計(jì)劃（SBIC）是政府引導(dǎo)基金采用融資擔(dān)保模式的代表.SBIC幫助美國小企業(yè)投資公司向90000家小企業(yè)完成了140000項(xiàng)投資，累計(jì)提供長期資金超過400億美元.在SBIC的扶持下，蘋果、Intel等一大批標(biāo)桿企業(yè)應(yīng)運(yùn)而生，也帶動了超過100萬個以上的新就業(yè)機(jī)會.該計(jì)劃采用的績效評價(jià)指標(biāo)主要以下有六個方面：政府成本是否減少；吸引合格社會資本及私人參與的能力大小；信貸服務(wù)是否發(fā)揮作用；是否有能力能幫助創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)獲得創(chuàng)投引導(dǎo)基金；政府信用風(fēng)險(xiǎn)是否減少；資本成本是否保本；穩(wěn)定長期的資金支持的能力大小.

4.2 英國創(chuàng)投引導(dǎo)基金績效評價(jià)指標(biāo)

英國政府1998年設(shè)立的政府引導(dǎo)基金采用的是以參股方式來設(shè)立引導(dǎo)基金的混合模式，并含有補(bǔ)貼交易成本等輔助措施.該引導(dǎo)基金取得了良好的效果，使民間資本積極參與創(chuàng)業(yè)投資基金的設(shè)立，并最終導(dǎo)致英國創(chuàng)業(yè)資本累計(jì)在歐洲占據(jù)了半壁江山.其績效評價(jià)指標(biāo)包括四個方面：基金是否起到吸引投資者的作用；基金對受資公司生產(chǎn)、銷售、盈利和生存等方面所起的作用；基金在中小企業(yè)融資方面的作用；基金對公司的管理、員工、新產(chǎn)品、服務(wù)、資產(chǎn)支出、生產(chǎn)成本等諸多方面的作用.

4.3 以色列創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金績效評價(jià)指標(biāo)

以色列政府創(chuàng)立的YOZMA基金在帶動本國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和進(jìn)歩方面效果顯著.該基金是采用參股模式的代表，其績效評價(jià)指標(biāo)主要有：創(chuàng)業(yè)投資是否起作用；投資成功的比率；政府退出基金的經(jīng)濟(jì)效益；管理的總資本；是否有知名的投資者投資.

4.4 澳大利亞創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金績效評價(jià)指標(biāo)

澳大利亞創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金同樣也是采用參股模式，該基金促進(jìn)和帶動了高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新技術(shù)產(chǎn)業(yè)更好更快的發(fā)展和進(jìn)步.其績效評價(jià)指標(biāo)可分為以下幾項(xiàng)：公司所處的發(fā)展階段；投資涉及的行業(yè)覆蓋；獲得融資的金額高低；是否為聯(lián)合投資；投資組合的規(guī)模大??；所處區(qū)域位置；退出后的結(jié)果.

5 基于生命周期視角我國地方政府創(chuàng)投引導(dǎo)基金績效評價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

“生命周期”，是指事物誕生、成長、壯大、衰退甚至死亡的過程.雖然不同事物的壽命有長有短，但各個事物在生命周期的不同階段所表現(xiàn)出來的特征卻具有某些共性.了解這些共性，便于了解事物所處的生命周期階段，從而修正狀態(tài)，盡可能地延長自己的壽命.據(jù)此并結(jié)合國外相關(guān)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，我國地方政府引導(dǎo)基金績效評價(jià)指標(biāo)體系的戰(zhàn)略框架可以涵蓋創(chuàng)立期、投入期、使用期、產(chǎn)出期和退出期幾個階段：

在創(chuàng)立期，創(chuàng)投引導(dǎo)基金績效評價(jià)的主要內(nèi)容是考察該地方引導(dǎo)基金設(shè)立是否依據(jù)《指導(dǎo)意見》、設(shè)立的必要性和可行性、資金來源、設(shè)立規(guī)模大小、設(shè)計(jì)運(yùn)行模式是否合適.評價(jià)指標(biāo)上可以采用以下幾個：是否有上級主管部門的審批同意設(shè)立文件；當(dāng)?shù)貏?chuàng)業(yè)投資經(jīng)濟(jì)的規(guī)?？傊担换鹪O(shè)立規(guī)模占當(dāng)?shù)刎?cái)政支出比重；基金運(yùn)行模式設(shè)計(jì)論證報(bào)告.

投入期的績效評價(jià)主要考察地方引導(dǎo)基金的杠桿作用、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向和引導(dǎo)投資階段前移作用，具體來說就是評價(jià)引導(dǎo)基金吸引了多少民間資金、機(jī)構(gòu)資金和其他資金投資于受資企業(yè)以及這些資金投資于當(dāng)?shù)啬男┊a(chǎn)業(yè)，包括投資于受資企業(yè)生命周期的哪個階段.在評價(jià)指標(biāo)的選擇上可以采用以下幾個：引導(dǎo)的社會資金占整個創(chuàng)業(yè)投資規(guī)模的比重；投資于高新技術(shù)企業(yè)或中小企業(yè)金額占整個投資項(xiàng)目的比重；率先投資于當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的比重；投資于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)金額占整個投資項(xiàng)目的比重或增長率；種子期和創(chuàng)業(yè)期企業(yè)占總投資項(xiàng)目的比重或增長率.

使用期即整個政府引導(dǎo)基金運(yùn)行過程，對其進(jìn)行績效評價(jià)主要關(guān)注引導(dǎo)基金的使用效率、經(jīng)營管理能力和風(fēng)險(xiǎn)控制能力.在評價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)上可以采用以下幾個：各方資金到賬率；受資企業(yè)實(shí)際使用資金占到賬資金的比重；受資企業(yè)研發(fā)使用資金占實(shí)際使用資金比重；引導(dǎo)基金理事會決策有效性；基金信息披露質(zhì)量和及時性；受托管理機(jī)構(gòu)履職能力高低；風(fēng)險(xiǎn)控制制度是否建立；是否為受資企業(yè)提供增值服務(wù).

產(chǎn)出期考核主要是指引導(dǎo)基金投入受資企業(yè)后給本地創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益及社會效益.其中經(jīng)濟(jì)效益評價(jià)可采用的指標(biāo)有：受資企業(yè)稅前利潤水平；受資企業(yè)銷售增長額或增長率；受資企業(yè)上繳稅金額或增長率；受資企業(yè)工業(yè)或服務(wù)業(yè)增加值；受資企業(yè)凈資產(chǎn)收益率.社會效益評價(jià)主要涉及考察受資企業(yè)就業(yè)增長率和研發(fā)專利、技術(shù)數(shù)量及轉(zhuǎn)化率兩項(xiàng)指標(biāo).

退出期即地方引導(dǎo)基金的收獲期，績效評價(jià)應(yīng)本著引導(dǎo)基金的可持續(xù)發(fā)展原則，強(qiáng)調(diào)當(dāng)?shù)匾龑?dǎo)基金發(fā)展初期的“不與民爭利”和中后期的“保值增值”，指標(biāo)設(shè)計(jì)上主要考慮以下幾項(xiàng)：退出年限是否適宜；IPO比重或股權(quán)轉(zhuǎn)讓成功率；股權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格是否高于成本；引導(dǎo)基金退出時價(jià)值占原值的比重或增長率.

〔1〕胡春春.政府引導(dǎo)基金做實(shí)數(shù)不到一成[EB/OL].http:// funds.hexun.com/2013-06-03/154778605.html

〔2〕發(fā)改委,財(cái)政部,商務(wù)部.關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見[C].2008.10.

〔3〕美國小企業(yè)管理局.小企業(yè)投資公司計(jì)劃改革顧問委員會報(bào)告[R].1995.6.

〔4〕龐躍華,曾令華.創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金運(yùn)作模式的國際比較與中國選擇[J].湖南大學(xué)學(xué)報(bào),2011(5):34-38.

〔5〕唐瑞.政府創(chuàng)投引導(dǎo)基金績效評價(jià)研究[D].廣東工業(yè)大學(xué),2012.39-41.

〔6〕石琳.創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金績效評價(jià)研究[D].東華大學(xué), 2013.29-32.

〔7〕李洪江.政府導(dǎo)向型創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金績效評價(jià)指標(biāo)體系研究[J].科技管理研究,2010(15):46-49.

F832.48

A

1673-260X（2016）11-0062-02

2016-08-22

湖南省教育廳2014年一般科學(xué)研究項(xiàng)目立項(xiàng)課題：基于戰(zhàn)略視角的科技型中小企業(yè)私募股權(quán)融資創(chuàng)新研究（14C0189）