方世南，孔川

（蘇州大學馬克思主義學院，江蘇　蘇州　215123）

政府購買公共文化服務機制的蘇州實踐

方世南，孔川

（蘇州大學馬克思主義學院，江蘇蘇州215123）

政府購買公共文化服務是公共文化服務供給方式的新理念和新做法，有利于轉變政府職能，提高公共文化服務效率，促進現(xiàn)代公共文化服務體系建設。蘇州要建立政府購買公共文化服務的項目選擇機制、組織采購機制、監(jiān)督管理機制和績效評估機制，共同促進政府購買公共文化服務的科學化、規(guī)范化、法治化和高效化。

政府購買；公共文化服務；機制

黨的十八屆三中全會指出，推進文化體制機制創(chuàng)新，構建現(xiàn)代公共文化服務體系，要“引入競爭機制，推動公共文化服務社會化發(fā)展。鼓勵社會力量、社會資本參與公共文化服務體系建設，培育文化非營利組織。”［1］26政府向社會力量購買公共文化服務是推動公共文化服務社會化的重要形式，是現(xiàn)代公共文化服務體系的重要內容。黨的十八屆五中全會再次指出，完善公共文化服務體系，要進一步“創(chuàng)新公共服務提供方式，能由政府購買服務提供的，政府不再直接承辦；能由政府和社會資本合作提供的，廣泛吸引社會資本參與?！保?］27作為公共文化服務領域的頂層設計，政府購買公共文化服務已經成為黨和政府創(chuàng)新文化體制機制、推動文化事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措。蘇州作為國家首批公共文化服務體系示范區(qū)，完善政府購買公共文化服務機制對蘇州繼續(xù)推進現(xiàn)代公共文化服務建設具有十分重要的意義。

一、公共文化服務的內涵及政府購買模式的價值

公共文化服務，“簡要講就是公共部門為滿足公共文化需求而提供的各類文化產品和服務的總稱。”［3］16公共文化服務是政府公共服務的重要內容，是政府的社會職責所在，體現(xiàn)了人民群眾基本的文化權益。根據(jù)國家制定的基本公共文化服務指導標準，基本公共文化服務包括讀書看報、收聽廣播、觀看電視、觀賞電影、送地方戲、設施開放和文體活動七大方面。公共文化服務是為滿足人民群眾的基本文化權益，由政府提供的具有非競爭性、非排他性和非營利性的文化產品、文化設施和文化活動的總稱。

政府購買公共文化服務，是政府提供公共文化服務方式的創(chuàng)新，是一種新的供給模式。從構成要素講，公共文化服務的購買主體是政府，具體來講涉及具體職能部門；購買客體是營利、非營利組織及各類社會組織機構；購買對象是涉及群眾利益的公共文化項目；購買目的是滿足群眾的文化需求，創(chuàng)新政府服務方式，提高政府服務效率；購買程序包括預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督反饋和評估等環(huán)節(jié)?？傊徺I公共文化服務是政府為滿足群眾的文化需求，維護人民群眾的文化權益，更好地履行政府職責，充分利用市場機制為公眾提供公共文化服務的一種運行模式。

政府購買公共文化服務是政府履行公共職能，提供公共服務的一種模式，體現(xiàn)了市場經濟條件下政府對市場機制的運用，是政府與市場互動合作多方共贏的一種運行機制。

政府購買公共文化服務降低了行政成本，提高了公共文化服務的效率。政府通過外部購買，采取市場的競爭機制，從眾多的競爭者中擇優(yōu)選擇，相比較于政府的直接服務，是一種高效優(yōu)質的模式?！皬慕洕嵌瓤矗徺I公共服務的合理性主要在于它相對于政府壟斷性直接生產的效率優(yōu)勢。政府購買公共服務之所以能提高效率，不是由于私人企業(yè)或非營利組織承擔了生產職能，而是由于公共服務的市場結構從壟斷型轉變?yōu)楦偁幮汀！保?］57

政府購買公共文化服務轉變了政府職能，推進了服務型政府建設。由公共文化服務的直接生產者和提供者轉變?yōu)閱我坏奶峁┱撸辉偈侵苯拥纳a者，政府實現(xiàn)了生產職能和提供職能的分離，凸顯了作為公共文化服務提供者的職能和責任。政府的角色由直接生產者轉變?yōu)楸O(jiān)督者，通過合同約束、績效管理、有效評估等形式確保服務質量和水平，這種改變體現(xiàn)了服務型政府的基本原則，符合服務型政府建設的基本要求。

二、蘇州開展政府購買公共文化服務的實踐探索

一是制定政府購買公共文化服務的規(guī)章制度。2015年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳制定了《關于加快構建現(xiàn)代公共文化服務體系的意見》，意見明確提出了建立健全政府向社會力量購買公共文化服務機制的具體任務。2015年5月，國務院辦公廳轉發(fā)文化部等五部門聯(lián)合制定的《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》，明確提出到2020年，在全國基本建立比較完善的政府向社會力量購買公共文化服務體系，形成與經濟社會發(fā)展水平相適應、與人民群眾精神文化和體育健身需求相符合的公共文化資源配置機制和供給機制。根據(jù)黨中央、國務院對現(xiàn)代公共文化服務體系的頂層設計，蘇州市結合自身公共文化服務示范區(qū)建設，制定了政府購買公共文化服務的相關規(guī)章制度，把政府購買納入常態(tài)化和法治化軌道，以法治的形式推動政府購買公共文化服務的行為，實現(xiàn)政府公共文化服務的供給創(chuàng)新和政府公共文化職能的轉變。

2015年8月，蘇州市文廣新局聯(lián)合財政局共同制定出臺了《向社會力量購買公共文化服務管理辦法（試行）》，同時配發(fā)《向社會力量購買公共文化服務指導性目錄》，引導和鼓勵社會力量積極參與公共文化服務，指導政府部門運用購買方式創(chuàng)新公共文化服務的供給形式，豐富公共文化服務產品內容，提高公共文化服務產品質量。《辦法》指出，購買主體要根據(jù)指導性目錄制定年度購買清單，及時向社會公布購買的服務內容、服務要求、服務形式、績效評價和考核辦法等?！断蛏鐣α抠徺I公共文化服務指導性目錄》中具體規(guī)定了六大類43項公共文化服務內容屬于政府購買范圍。

2015年10月，蘇州市制定出臺了《蘇州市公共文化服務辦法》，這是江蘇省第一個公共文化服務方面的政府規(guī)章。該辦法進一步明確了公共文化的設施范圍和公共文化服務的概念，更加明晰了政府公共文化服務的職責，尤其是鼓勵社會力量參與公共文化服務，具體提出了三條途徑：一是明確各級政府購買公共文化服務的方式，要求各級政府制定并公布公共文化服務目錄，以購買公共文化服務產品和活動的形式，實現(xiàn)政府公共文化服務的社會化；二是通過資助、補貼和獎勵的形式，鼓勵社會力量和民間資本通過主辦、承辦、協(xié)辦等方式提供或者參與公共文化服務；三是通過文化志愿服務的形式，引導人們積極參與公共文化服務。

二是創(chuàng)新開展公共文化活動的政府購買方式。在公共文化服務設施方面，鼓勵民間力量和個人參與興辦博物館、美術館，出臺制定了《蘇州市民辦博物館管理辦法》《蘇州市民辦美術館管理辦法》《蘇州市民辦美術館扶持實施細則（試行）》《蘇州市民辦美術館等級評定辦法（試行）》。2015年，蘇州市啟動博物館新建項目25個，其中企業(yè)和個人等社會力量出資興辦的項目17個；截至目前，蘇州各類博物館、美術館近百家，總面積逾4.5萬平方米，年舉辦展覽逾700期，年接待觀眾近400萬人次。［5］

在公共文化服務活動方面，蘇州各級政府通過定向資助、獎勵和補貼等形式，鼓勵支持民間藝術團體和民間藝人積極參與公共文化服務，為群眾提供內容豐富多彩、形式獨具特色的群眾文化活動。通過《蘇州市支持民營文藝表演團體發(fā)展獎勵辦法》《蘇州市支持高雅藝術演出活動實施辦法》《蘇州市藝術品展覽和推廣項目資助辦法（試行）》《蘇州市群眾文化活動扶持辦法》等，逐步引導社會力量參與公共文化服務活動。近年來，蘇州市年均開展各類公益性展演展示活動6萬場次，惠及農村及社區(qū)群眾5000萬人次；“三送工程”向基層送書超28萬冊，送戲超4800場次，送電影超2萬余場次。［6］在蘇州圖書館開展的“網上借閱、社區(qū)投遞”服務中，市民通過登陸“書香蘇州”網絡借書平臺，查詢借閱書籍后就可以在就近的社區(qū)服務點取書，支持這項公共文化服務活動的物流投遞，就是通過政府購買形式由蘇州市財政撥付中國郵政每個服務點每天20元完成的。

三是以文化志愿服務形式推動公共文化服務開展。蘇州大力推進文化志愿服務建設，成立公共文化的志愿服務組織，引導市民參與公共文化志愿服務行動，營造公共文化的志愿服務氛圍，制定出臺了《深入推進蘇州市文化志愿服務實施意見》。截至目前，蘇州市文化志愿者隊伍超過200支（注冊團隊120支），常年參與文化志愿服務人數(shù)超過1萬，隊伍總量占全市各類志愿者隊伍總數(shù)的14.8%。［5］

三、構建政府購買公共文化服務的四大機制

構建政府購買公共文化服務機制，要體現(xiàn)科學性、系統(tǒng)性、整體性和邏輯性，建立項目選擇機制，解決“買什么”的前提；建立組織采購機制，突出“怎么買”的關鍵；建立監(jiān)督管理機制，實現(xiàn)“規(guī)范買”的目標；建立績效評估機制，體現(xiàn)“值得買”的價值。政府購買公共文化服務的項目選擇機制、組織采購機制、監(jiān)督管理機制和績效評估機制是一個運行整體，四大機制之間相互作用，緊密關聯(lián)，共同促進政府購買公共文化服務的科學化和規(guī)范化。

（一）政府購買公共文化服務的項目選擇機制

1、暢通群眾需求表達渠道。一方面建立以電話、短信、群眾來信等為主要形式的傳統(tǒng)平臺，積極利用電視、廣播和報紙等傳統(tǒng)媒介，發(fā)揮傳統(tǒng)平臺認可度高、易于接受、便于管理的優(yōu)勢，通過組織開展座談會、懇談會、議事會等活動，廣泛聽取群眾對文化活動和文化生活的意見和建議，全面了解群眾對文化活動的要求；另一方面建立以主題網站、微信平臺、討論社區(qū)、官方微博、電子信箱等為主要形式的網絡平臺，發(fā)揮網絡平臺快速傳播、雙向互動、反饋及時的優(yōu)勢，第一時間掌握群眾的反饋意見，第一時間回應群眾的文化訴求。

2、完善群眾需求調研制度。一方面是組織開展群眾文化需求問卷調查。政府可以委托調查公司、社會組織或者高校學者進行問卷設計，組織問卷的發(fā)放、填寫及統(tǒng)計分析工作。問卷調查要注重調查對象的廣泛性和層次性，既要有城市居民，也要有農村居民，既要有老年群體，也要有中青年群體，要擴大問卷調查的覆蓋面，增強問卷調查結果的可信度。另一方面是組織開展群眾文化需求典型性調查。政府可以選取群眾公共文化服務滿意度高的區(qū)域作為典型代表，深入分析該區(qū)域所提供的公共文化服務種類和類型，總結概括具有示范意義、可推廣、可復制的公共文化指導目錄?！巴ㄟ^大數(shù)據(jù)分析、信息挖掘、民意調查等實時收集社會公眾對政府基本公共服務供給的公共需求，并通過需求信息分析研判變遷規(guī)律與趨勢，為基本公共服務的政策議程與規(guī)劃制定等提供信息參考，以保障政府基本公共服務政策能夠尊重民意、體現(xiàn)民意?！保?］

3、組織開展智庫專家論證。一方面，政府要與智庫專家定期溝通，建立常態(tài)化的聯(lián)系機制。政府要建立公共文化服務專家咨詢團，聘請文化研究、公共政策、戰(zhàn)略發(fā)展等領域的專家學者擔任成員，定期組織智庫專家對公共文化服務開展研討交流，通過課題研究、學術報告、理論輔導等形式，為政府購買提供決策依據(jù)。另一方面，政府要把智庫專家論證納入政府購買決策的必經環(huán)節(jié)。專家論證要在正視群眾客觀需求前提下，根據(jù)群眾需求調研的實際情況，從專業(yè)的視角、理論的高度、發(fā)展的趨勢和學術的規(guī)律，運用專業(yè)知識分析研判，運用專業(yè)方法有效整合，指導制定政府購買公共文化服務的建議目錄。

（二）政府購買公共文化服務的組織采購機制

1、建立部門分工協(xié)調制度。一是建立政府購買公共文化服務領導小組，以分管市領導為組長，從文化、財政、新聞出版廣電、體育、審計監(jiān)察部門主要負責人作為成員，共同研究政府購買公共文化服務的重要事項，制定政府購買公共文化服務的相關文件，統(tǒng)籌協(xié)調政府購買公共文化服務工作。二是明確政府部門的相應職責。財政部門負責政府購買公共文化服務的預算審批和項目監(jiān)管；文化職能部門負責組織實施政府購買行為，與承接主體簽訂購買合同，對公共文化服務跟蹤監(jiān)督，在項目完成后組織驗收和績效評估；審計監(jiān)察部門要對政府購買公共文化服務本身進行全過程監(jiān)督，“將購買公共服務資金使用情況列入審計范圍，對政府采購活動依法實施行政監(jiān)察，及時發(fā)現(xiàn)和查處違規(guī)違紀問題，推動政府購買公共服務健康發(fā)展?！保?］18

2、規(guī)范政府購買流程。一是編制預算。政府文化職能部門要根據(jù)已經公開的政府購買公共文化服務指導目錄，根據(jù)年度工作規(guī)劃確定具體購買項目的數(shù)量、形式、規(guī)模、效果等基本要求，初步核算購買項目的成本，在此基礎上編制政府購買公共文化服務預算并報送同級財政部門審批。二是購買執(zhí)行。在財政部門審核購買項目預算后，政府文化職能部門要與財政部門采購處室共同決定購買方式，具體執(zhí)行公共文化服務項目的購買。根據(jù)公共文化服務的不同性質、種類和要求，政府購買方式要因地制宜、科學靈活，對于市場主體發(fā)育成熟、競爭充分的項目，要嚴格按照《政府采購法》組織公開招標；對于市場主體較少、政府選擇性不多、競爭不充分、專業(yè)性較強的項目，可以采取競爭性談判、詢價采購、單一來源采購等方式；對無競爭性、標的金額不大、實施期限不長、行業(yè)專業(yè)特殊的非競爭性服務項目可采用定向委托的方式進行購買。三是合同簽訂。在確定公共文化服務項目的承接主體后，政府要與其簽訂購買合同，以合同契約的形式明確服務的對象、形式、數(shù)量、范圍、期限、支付方式、績效考核、違約處理等內容。

3、推進政府購買信息公開。根據(jù)國務院制定的政府信息公開條例，一方面要深化信息公開的內容。政府購買信息公開包括購買的主體公開、內容公開、承接主體公開和購買過程公開。政府購買要明確購買主體，面向社會公開購買目錄，明確購買內容和標準，以公開招標的方式選擇承接主體，并對承接主體的基本信息、服務效果等情況進行公開，以促進政府購買公共文化服務的全過程和全方位公開。另一方面要創(chuàng)新信息公開的形式。政府購買信息公開要利用網絡新媒體，建立主題網站、官方微信、微博和互動社區(qū)等平臺，發(fā)揮網絡媒體傳播速度快、傳播范圍廣、傳播內容深、傳播效率高的優(yōu)勢，及時全面客觀地公開政府購買公共文化服務的基本信息。同時，要開發(fā)政府購買公共文化服務的網絡交易平臺，通過網絡平臺實現(xiàn)政府與社會力量的契約合作，推進政府購買的信息化，以信息化促進公開化，通過網絡平臺優(yōu)化政府購買公共文化服務的流程，促進政府購買信息公開的平臺建設。

（三）政府購買公共文化服務的監(jiān)督管理機制

1、明確政府購買主體的監(jiān)督職責。一方面，政府要提高訂立合同的能力。在平等協(xié)商的基礎上，訂立一份內容全面、權責清晰、條款明確的規(guī)范性合同，是政府依據(jù)合同監(jiān)督承接主體的前提。合同條款要明確指出委托內容、履行方式、服務期限、違約責任、糾紛處理和付款方式等，以提高政府合同管理的整體能力。另一方面，政府要提高監(jiān)督合同的能力。訂立規(guī)范的合同是前提，監(jiān)督合同的履行才是關鍵。政府作為購買主體，要成為“精明買家”，其背后的運行邏輯是政府在支出最小化的情況下實現(xiàn)效益最大化。“要建立合同執(zhí)行的監(jiān)控機制，強化政府直接監(jiān)督與第三方間接監(jiān)督，依合同規(guī)定之條款跟蹤購買服務合同的執(zhí)行情況，嚴格規(guī)范合同的執(zhí)行程序，防止機會主義行為發(fā)生，嚴禁合同轉包行為，強化合同的期中審計，確保合同有條不紊地依法推進?！保?］29

2、建立完善的多元監(jiān)督體系。一方面要完善部門監(jiān)督，尤其是財政部門要加強對政府購買公共文化服務資金的監(jiān)管，做好購買公共文化服務資金的預算核準工作；審計部門要加強對政府購買公共文化服務預算審計和資金審計；監(jiān)察部門要加強對政府購買行為的過程監(jiān)控，及時處理購買過程中的違規(guī)違紀現(xiàn)象。另一方面要加強社會監(jiān)督和群眾監(jiān)督。社會監(jiān)督要充分發(fā)揮媒體的作用，利用媒體平臺發(fā)布政府購買公共文化服務的相關信息，以媒體的專業(yè)視角和深度解讀，形成社會監(jiān)督的良好氛圍；群眾監(jiān)督要發(fā)揮群眾的主體性力量，暢通群眾投訴渠道，拓展群眾表達平臺，及時反饋群眾意見，及時處理群眾投訴，使群眾監(jiān)督落到實處。

3、健全網絡監(jiān)督的有效平臺。網絡監(jiān)督是一種新型監(jiān)督，利用互聯(lián)網的平臺和載體，發(fā)揮網絡平臺傳播速度快、范圍廣、影響大的優(yōu)勢，有利于群眾的意見和投訴及時表達，為群眾提供了一個成本低、效能高的平臺。但是，網絡監(jiān)督的有效性還取決于政府對群眾投訴建議的反饋和處理，政府不僅要主動接受網絡監(jiān)督，還要主動設立網絡監(jiān)督專區(qū)、討論專區(qū)和互動社區(qū)，為群眾參與網絡監(jiān)督提供平臺，對群眾的發(fā)帖、留言要及時回復，對群眾發(fā)布的圖片、視頻及時回應，才能真正發(fā)揮網絡監(jiān)督的積極效應。

（四）政府購買公共文化服務的績效評估機制

1、建立公眾滿意度調查制度。一方面要定期開展?jié)M意度調查。在政府購買公共文化服務的中期和末期，分別開展?jié)M意度調查。中期調查注重群眾對公共文化服務的過程性評價，及時向公共文化服務的承接主體反饋；末期調查注重群眾對公共文化服務的結果性評價，根據(jù)評價結果對公共文化服務的承接主體評定等級。另一方面，要把滿意度調查結果納入終極考核，政府不僅要向社會公布群眾滿意度數(shù)據(jù)，還要根據(jù)滿意度指標決定是否延遲付款或者減少付款，真正發(fā)揮公眾滿意度調查的實際效力。

2、開展第三方評估。一方面要把第三方評估納入法定程序，明確寫進合同，不經過第三方評估的項目不予結項，增強第三方評估的權威性，提高承接主體對第三方評估的重視，督促承接主體做好評估的相應配合；另一方面要把第三方評估納入考核體系，科學運用評估結果，增強第三方評估的考核功能，運用第三方評估的客觀性和專業(yè)性，把第三方評估結果與政府對公共文化服務的考核相掛鉤，對于低于評估預設值的承接主體要明確懲處措施。

3、制定公共文化服務績效管理與評價制度。一方面制定政府購買公共文化服務績效評價管理辦法，完善績效評價的指標體系。財政部門績效評價處室要與公共文化服務職能部門共同建立包括服務形式、服務質量、服務數(shù)量、服務場所、服務成本、服務效益等內容的指標；同時，要把公眾滿意度測評結果和第三方測評結果納入指標體系，形成公共文化服務的綜合評價體系。另一方面，政府對公共文化服務績效的評價要向社會公開，并作為政府選擇承接主體的重要依據(jù)?？冃гu價是績效管理的前提，績效管理要依據(jù)評價結果，要建立黑名單制度，根據(jù)公共文化服務績效評價確定信用等級，為政府選擇優(yōu)質承接主體提供依據(jù)。

［1］本書編寫組.黨的十八屆三中全會《決定》學習輔導百問［M］.北京：黨建讀物出版社，2013.

［2］本書編寫組.黨的十八屆五中全會《建議》學習輔導百問［M］.北京：黨建讀物出版社，2015.

［3］陳威.公共文化服務體系研究［M］.廣東：深圳報業(yè)集團出版社，2006.

［4］葉托.超越民營化：多元視角下的政府購買公共服務［J］.中國行政管理，2014（4）.

［5］王學思.看公共文化服務“蘇州模式”升級版［N］.中國文化報，2015-07-24（8）.

［6］施曉平.《蘇州市公共文化服務辦法》解讀［N］.蘇州日報，2015-12-09（11）.

［7］姜曉萍.基本公共服務應滿足公眾需求［N］.人民日報，2015-08-30（7）.

［8］戴民輝.江蘇省政府購買公共服務改革進程與對策［J］.中國政府采購，2013（11）.

［9］李山.政府購買公共文化服務的現(xiàn)實困境與改革路徑［J］.湘潭大學學報（哲學社會科學版），2014（5）.

The Mechanism of the Government Purchase of Public Cultural Service Practice in Suzhou

FANG Shinan，KONG Chuan
（School of Marxism，Soochow University，Suzhou 215123，China）

The government purchase of public cultural services is both a new idea and a new practice in providing the services.It promotes the transformation of government functions，improves the efficiency of public cultural services，and promotes the construction of the modern system of public cultural services.Suzhou must build the project selection mechanism，the mechanism of procurement organization，supervision and management mechanism and performance evaluation mechanism in order to promote the scientization，standardization，legalization and efficiency of the government purchase of public cultural services.

the government purchase；public culture services；mechanism

2016-08-10

蘇州市文化研究征集項目“政府購買公共文化服務機制研究”（201507）

方世南（1954—），男，江蘇張家港人，教授、博士生導師，享受國務院政府特殊津貼專家，蘇州專家咨詢團團長，蘇州大學東吳智庫研究員，蘇州基層黨建研究所副所長，主要研究方向為馬克思主義社會發(fā)展理論；

孔川（1984—），男，山東曲阜人，博士，講師，蘇州大學思想政治教育青年后備人才。

D630

A

1008-2794（2016）05-001-05