陳工　朱峰

新興經(jīng)濟(jì)體國家的地方政府債務(wù)監(jiān)管——經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與啟示

陳工朱峰

內(nèi)容提要：隨著《預(yù)算法》的修訂，我國地方政府獲得了自主進(jìn)行債務(wù)融資的權(quán)利。然而如何對地方政府債務(wù)進(jìn)行有效監(jiān)管，從而防范地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成為一個(gè)亟待解決的問題。一些新興經(jīng)濟(jì)體國家在地方政府債務(wù)的管理過程中建立了一套完善的法律制度體系，積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)。本文選取了四個(gè)具有代表性的新興經(jīng)濟(jì)體國家，對這些國家在地方政府債務(wù)管理方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)予以介紹和總結(jié)，并結(jié)合我國當(dāng)前所面臨的地方債監(jiān)管問題提出了相應(yīng)的政策建議。

地方政府債務(wù)新興經(jīng)濟(jì)體債務(wù)監(jiān)管

一、新興經(jīng)濟(jì)體國家地方政府債務(wù)概況

新興經(jīng)濟(jì)體國家近數(shù)十年來的經(jīng)濟(jì)增長令人矚目，其被劃分為兩個(gè)梯隊(duì)：第一梯隊(duì)是以中國、巴西、印度、俄羅斯為代表的“金磚”國家，第二梯隊(duì)是以墨西哥、韓國、波蘭、土耳其、埃及等為代表的“新鉆”國家。作為市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政聯(lián)邦主義改革的后來者，新興經(jīng)濟(jì)體國家的地方政府對債務(wù)融資的依賴程度在不斷提高，而其地方政府債務(wù)市場也經(jīng)歷了一個(gè)蓬勃發(fā)展的過程。新興經(jīng)濟(jì)體國家地方債增長的驅(qū)動因素包括：

首先，世界范圍內(nèi)普遍推行的財(cái)政分權(quán)改革給予了地方政府自主發(fā)債的權(quán)利，新興經(jīng)濟(jì)體國家作為財(cái)稅體制改革的后來者也不例外。隨著世界各國開始推行財(cái)政聯(lián)邦主義改革，多數(shù)新興經(jīng)濟(jì)體國家賦予了地方政府一定的財(cái)政收支權(quán)限，地方政府擁有了自行舉借債務(wù)的權(quán)利。另外，由于中央政府能夠進(jìn)入資本市場舉借債務(wù)，地方政府也得到了在資本市場上進(jìn)行債務(wù)融資的權(quán)利。

其次，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，新興經(jīng)濟(jì)體國家的城市化進(jìn)程逐漸加快，這成為發(fā)展中國家地方政府債務(wù)增加的重要刺激因素。一是地方政府需要承擔(dān)大量市政建設(shè)支出，而其自身收入難以滿足大規(guī)模建設(shè)支出的需要，債務(wù)融資成為地方政府填補(bǔ)收支缺口的必然選擇；二是市政建設(shè)支出所形成固定資產(chǎn)的受益者一般會持續(xù)幾代人，因此地方政府建設(shè)市政設(shè)施所舉借的債務(wù)可以由幾代人共同分擔(dān)，這為地方政府舉債進(jìn)行市政建設(shè)提供了法理依據(jù)。

最后，新興經(jīng)濟(jì)體國家資本市場的發(fā)展成熟使得其地方政府有了通過資本市場進(jìn)行融資的條件。對于新興經(jīng)濟(jì)體國家地方政府而言，私人資本在其債務(wù)融資過程中起到了越來越重要的作用，地方政府債券和銀行貸款逐步取代中央政府貸款成為地方政府債務(wù)融資的主流，而地方政府債券日益呈現(xiàn)出與銀行貸款分庭抗禮的趨勢，地方政府債務(wù)融資手段多樣化的趨勢會一直持續(xù)下去。

作為新興經(jīng)濟(jì)體國家，我國的地方政府債務(wù)也經(jīng)歷了一個(gè)由產(chǎn)生到迅速增長的過程。近年來，《預(yù)算法》的修改使得我國地方政府有了自主發(fā)債的權(quán)利，而針對地方政府債務(wù)的立法、行政監(jiān)督以及金融監(jiān)管等措施也受到學(xué)界和決策部門的廣泛關(guān)注，如何防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)地方政府債券市場持續(xù)健康發(fā)展成為一個(gè)重要話題。其他新興經(jīng)濟(jì)體國家不乏在地方政府債務(wù)舉借方面有著豐富監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的范例，就這些國家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)對我國地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防范和地方政府債券市場的健康發(fā)展有著重要意義。

二、新興經(jīng)濟(jì)體國家的地方政府債務(wù)監(jiān)管

（一）印度的地方政府債務(wù)監(jiān)管

印度是一個(gè)聯(lián)邦制國家，其在1992年修訂的憲法中下放給地方更多的支出權(quán)力，但配套的收入來源卻相對不足；同時(shí)，印度近年來的城市化進(jìn)程也在不斷加快，地方政府需要為不斷增加的城市人口提供更多的公共服務(wù)，支出壓力與日俱增。在這樣的情況下，舉債籌資成為印度地方政府的必然選擇，印度也由此建立了一系列地方政府債務(wù)的監(jiān)管制度。

1.印度地方政府債務(wù)的相關(guān)法律和基本規(guī)定

按照印度聯(lián)邦憲法規(guī)定，印度的地方政府自有財(cái)政收入占總收入的37%，卻承擔(dān)了總支出責(zé)任中的55%，這使得地方政府收支失衡，因此憲法同時(shí)賦予了地方政府進(jìn)行債務(wù)融資的權(quán)利。除此之外，印度還制定了財(cái)政責(zé)任法以規(guī)范地方政府的債務(wù)融資行為。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，地方政府債務(wù)融資的主要工具包括發(fā)行債券以及向金融機(jī)構(gòu)貸款，具體包含以下三種渠道：

在印度儲備銀行（Reserve Bank of India，RBI）的管制下向市場發(fā)行債券。根據(jù)RBI的規(guī)定，印度地方政府所發(fā)行的債券必須滿足其法定流動性要求，即地方政府的國庫賬戶必須存入一定的資金，當(dāng)?shù)胤秸畟l(fā)生債務(wù)違約時(shí)銀行可以通過自動扣款來規(guī)避違約風(fēng)險(xiǎn)。由于有著隱性的主權(quán)擔(dān)保，這些債券的違約風(fēng)險(xiǎn)較低，因而受到投資者的歡迎。

向銀行和其他金融機(jī)構(gòu)借款。對于這一類借款，中央政府為地方政府設(shè)置了債務(wù)融資的總額上限，但借款利率可以由地方政府與其貸款機(jī)構(gòu)自行確定。商定利率時(shí)銀行會考慮地方政府以往的信用狀況和現(xiàn)在的財(cái)政狀況決定。

向外國投資者借款。以往中央政府將外債轉(zhuǎn)借給地方政府時(shí)，會在原有債務(wù)合約的基礎(chǔ)上加入嚴(yán)格的附加條件以應(yīng)對匯率波動所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，并防止債務(wù)延期。隨著地方政府債務(wù)市場改革的不斷深入，中央政府取消了這些附加條件，地方政府舉借外債更為自主。

2.印度地方政府債務(wù)的量化控制

印度的財(cái)政責(zé)任法確定了一系列量化指標(biāo)控制地方政府的債務(wù)規(guī)模。其規(guī)定每一個(gè)地方政府的財(cái)政赤字占當(dāng)?shù)谿DP的比重應(yīng)當(dāng)控制在3%以內(nèi)；每一個(gè)地方政府都需要確保債務(wù)規(guī)模占當(dāng)?shù)谿DP的比重不超過30%，而每年需要償還的利息支出占收入比重不得超過20%。在地方政府債務(wù)危機(jī)爆發(fā)時(shí)，中央政府會通過設(shè)置減赤目標(biāo)的方式督促地方政府走出債務(wù)困境。

3.印度地方政府債務(wù)的日常監(jiān)管

印度財(cái)政責(zé)任法規(guī)定，地方政府在每一個(gè)財(cái)政年度必須編制中期預(yù)算，就未來若干年的赤字率和減赤幅度設(shè)立一定的財(cái)政目標(biāo)，在其實(shí)施年度內(nèi)政府的財(cái)政運(yùn)行必須達(dá)到這些目標(biāo)；財(cái)政部長應(yīng)當(dāng)每半年審核一次預(yù)算執(zhí)行情況，任何可能導(dǎo)致財(cái)政收支缺口擴(kuò)大的事項(xiàng)都應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的救濟(jì)措施；對于因突發(fā)事件而增加的財(cái)政支出，政府應(yīng)當(dāng)限制其支出規(guī)模。

4.印度地方政府債務(wù)的市場化

印度的地方政府債券由國家發(fā)起機(jī)構(gòu)、邦以及邦以下市級政府和城市發(fā)展基金發(fā)行。印度法律還允許一些財(cái)力不足的地方政府聯(lián)合發(fā)債。印度地方政府債券一般通過私募或公募發(fā)行，投資者既包括大型金融機(jī)構(gòu)，也包括一些零售機(jī)構(gòu)和個(gè)人投資者?！?914年證券交易法案》、《1914年地方政府舉債法》、《1956年公司法》、《1956年證券合同法》等法規(guī)就有價(jià)證券的發(fā)行和交易進(jìn)行了規(guī)定，地方政府債券的發(fā)行和交易需要受到這些法律的制約。

（二）巴西的地方政府債務(wù)監(jiān)管

巴西的財(cái)政聯(lián)邦主義改革始于20世紀(jì)80年代，地方政府在改革后獲得了較大的財(cái)政自主權(quán)，其債務(wù)融資行為愈發(fā)頻繁。上世紀(jì)80年代末、90年代初和90年代中后期，巴西發(fā)生了三次地方政府債務(wù)危機(jī)，其在應(yīng)對危機(jī)的過程中建立了較為成熟的地方政府債務(wù)監(jiān)管制度。

1.巴西地方政府債務(wù)監(jiān)管的基本制度和相關(guān)法律

巴西聯(lián)邦政府在調(diào)整地方政府債務(wù)時(shí)通常采用協(xié)商制，而其在地方政府債務(wù)管理方面最為突出的經(jīng)驗(yàn)是其財(cái)政責(zé)任法律體系，這是巴西地方政府債務(wù)監(jiān)管制度的法律基礎(chǔ)。其主要內(nèi)容包括：

首先，確立了各級政府財(cái)政預(yù)算的制定、執(zhí)行和報(bào)告框架，制定了操作性極強(qiáng)的量化指標(biāo)體系。各個(gè)地方政府在制定本級政府預(yù)算時(shí)，需要根據(jù)這一指標(biāo)體系設(shè)定當(dāng)年的財(cái)政目標(biāo)。財(cái)政責(zé)任法還規(guī)定了各個(gè)地方政府預(yù)算的執(zhí)行過程，以及司法和檢察部門在監(jiān)督地方政府債務(wù)行為過程中的職責(zé)。

其次，對地方政府的一系列借債行為制定了詳細(xì)操作規(guī)范。對綜合長期國債、公共債券、政府信貸業(yè)務(wù)以及政府擔(dān)保的操作范圍予以詳細(xì)規(guī)定；對中央銀行的債務(wù)舉借行為和債券發(fā)行行為設(shè)立規(guī)范，禁止不同層級地方政府之間的債務(wù)重組行為；對政府雇員的工資薪金以及向公共工程分包商支付的工程款規(guī)定了上限，以提高地方政府的財(cái)政資金利用效率；對與地方政府債務(wù)融資密切相關(guān)的一切金融機(jī)構(gòu)的市場交易行為予以規(guī)范。

最后，規(guī)范地方政府預(yù)算執(zhí)行，并制定了事后懲罰措施。地方議會需要根據(jù)自身情況，制定控制地方政府債務(wù)規(guī)模的法案，突破規(guī)定債務(wù)規(guī)模地方政府的舉債行為會受到聯(lián)邦政府的限制；地方政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，并定期公開預(yù)算執(zhí)行情況；同時(shí)，地方政府不得通過舉借債務(wù)的方式維持地方政府的一般性支出。當(dāng)?shù)胤秸L官違反財(cái)政責(zé)任法時(shí)，將會受到罰款、行政撤職的處分，情節(jié)嚴(yán)重的還會受到刑事處罰。

2.巴西地方政府債務(wù)的量化控制措施

為了有效控制地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，巴西財(cái)政責(zé)任法設(shè)定了一系列債務(wù)指標(biāo)及相應(yīng)的財(cái)政目標(biāo)。地方政府借款額度不得超過其資本性預(yù)算的規(guī)模，州政府債務(wù)率（債務(wù)余額/州政府凈收入）要小于200%；市政府債務(wù)率（債務(wù)余額/市政府凈收入）要小于120%；新增債務(wù)率（新增債務(wù)額/政府凈收入）不得大于18%；擔(dān)保債務(wù)比重（政府擔(dān)保債務(wù)余額/政府凈收入）必須低于22%；地方政府每年的償債率（還本付息額度/政府凈收入）不得小于13%。

3.巴西地方政府債務(wù)的日常監(jiān)管和信息公開

財(cái)政責(zé)任法就地方政府債務(wù)的日常監(jiān)管和信息公開也作了規(guī)定。地方政府每年編制的預(yù)算必須與其中長期預(yù)算以及聯(lián)邦政府的財(cái)政計(jì)劃相符；政府的預(yù)算、提案和賬目運(yùn)行情況，以及政府對未來財(cái)政運(yùn)行情況的預(yù)測都應(yīng)向社會公開；地方政府每個(gè)下屬部門應(yīng)當(dāng)向聯(lián)邦政府提交自己的預(yù)算，以便聯(lián)邦政府進(jìn)行監(jiān)督；地方政府每兩個(gè)月要編制一次預(yù)算執(zhí)行報(bào)告并出版，其下屬部門的長官應(yīng)在每個(gè)季度向社會公開自己的財(cái)政運(yùn)行報(bào)告。

4.巴西地方政府債務(wù)的事后監(jiān)管

為了實(shí)現(xiàn)對地方政府債務(wù)的事后監(jiān)管，巴西財(cái)政責(zé)任法對地方政府的違法行為規(guī)定了一系列的處罰措施，例如違規(guī)支付政府雇員工資和工程項(xiàng)目承包款的相關(guān)責(zé)任人將面臨司法指控，受到行政乃至刑事處罰。沒能完成財(cái)政目標(biāo)的地方政府會面臨不能獲得聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)移支付、不能獲得聯(lián)邦政府和其他地方政府擔(dān)保以及不得再進(jìn)行債務(wù)融資的處罰。

（三）俄羅斯的地方政府債務(wù)監(jiān)管

俄羅斯是一個(gè)具有鮮明轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)特色的國家，其在蘇聯(lián)解體后經(jīng)歷了由高度集中的財(cái)政管理體制轉(zhuǎn)向財(cái)政聯(lián)邦主義的過程。在轉(zhuǎn)軌過程中，俄羅斯的地方政府債務(wù)從無到有，規(guī)模不斷擴(kuò)大；而俄羅斯的地方政府債券市場也在不斷發(fā)展，地方政府的債券融資額與銀行貸款額大致相當(dāng)，同時(shí)俄羅斯地方政府債務(wù)的監(jiān)管制度也在不斷完善中。

1.俄羅斯地方政府債務(wù)的基本法律體系

經(jīng)過多年的立法實(shí)踐，俄羅斯制定了一套旨在規(guī)范地方財(cái)政的法律體系，賦予了地方政府債務(wù)融資的權(quán)利，并通過《預(yù)算法》規(guī)范地方政府的債務(wù)融資行為?！额A(yù)算法》規(guī)定了地方政府的財(cái)政赤字、債務(wù)規(guī)模和債務(wù)利息支出上限，并對地方政府舉借外債和債務(wù)擔(dān)保行為制定了相應(yīng)的規(guī)則，還就地方政府的債務(wù)化解方式和債務(wù)融資工具作出了專門的規(guī)定。

針對地方政府通過各種擔(dān)保形式發(fā)生的或有債務(wù)，《預(yù)算法》也進(jìn)行了限制。該法將地方政府的擔(dān)保類型分為有債務(wù)聲索權(quán)的擔(dān)保和無債務(wù)聲索權(quán)的擔(dān)保，前者可作為應(yīng)收賬款進(jìn)行會計(jì)處理，后者不能列為應(yīng)收款項(xiàng)。這避免了地方政府將各種隱性負(fù)債作為資產(chǎn)處理，降低了地方政府的或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。另外，《預(yù)算法》還限制了地方政府向國外投資者舉借債務(wù)的行為，規(guī)定只有具有足夠財(cái)政獨(dú)立性（從聯(lián)邦政府獲得的轉(zhuǎn)移支付收入不大于總收入的5%）的地方政府才可以舉借外債。

根據(jù)《預(yù)算法》，俄羅斯地方政府的赤字融資來源主要為以下三項(xiàng)資金的差額：發(fā)售債券獲得資金以及向償債基金支付資金之間的差額；向信用機(jī)構(gòu)借出貸款和歸還貸款之間的差額；向其他政府和國際金融機(jī)構(gòu)借還貸款的差額。另外，出售政府資產(chǎn)權(quán)益、匯率利差以及政府擔(dān)?；鹨部勺鳛槿谫Y來源。地方政府的合法債務(wù)形式包括政府債券、政府間貸款、金融機(jī)構(gòu)和擔(dān)保機(jī)構(gòu)貸款。

2.俄羅斯地方政府債務(wù)的量化控制

《預(yù)算法》為俄羅斯地方政府制定了一系列債務(wù)規(guī)?？刂浦笜?biāo)，該法規(guī)定俄羅斯每個(gè)行政區(qū)域（regional）政府的赤字不得超過剔除轉(zhuǎn)移支付后地方政府收入的15%，地級市政府的赤字不得超過剔除轉(zhuǎn)移支付和共享稅后財(cái)政收入的10%，所有地方政府的未償債務(wù)余額不得超過剔除轉(zhuǎn)移收入后財(cái)政收入的50%，債務(wù)利息支出不得超過當(dāng)年財(cái)政支出的15%。同時(shí)，《預(yù)算法》還將轉(zhuǎn)移收入占總收入比例超過60%的行政區(qū)域政府和轉(zhuǎn)移收入占總收入比例超過70%的地級市政府劃為高補(bǔ)貼政府，這一類政府的赤字限額不得高于自身財(cái)政收入的10%，相應(yīng)的低補(bǔ)貼政府不得高于5%。

3.俄羅斯地方政府債務(wù)的日常監(jiān)管和信息公開

俄羅斯地方政府債務(wù)的日常監(jiān)管主要通過上級政府機(jī)關(guān)進(jìn)行，每個(gè)地方政府需要向上級政府提交財(cái)務(wù)運(yùn)行報(bào)告，記錄其自身所負(fù)擔(dān)的債務(wù)類型、借債的時(shí)間、償還債務(wù)的時(shí)間表、擔(dān)保形式，以及債務(wù)拖欠的情況。財(cái)政部會對這些信息進(jìn)行強(qiáng)制審核，以檢測各級地方政府對預(yù)算法的執(zhí)行情況。如果地方政府被發(fā)現(xiàn)有違反預(yù)算法的舉動，該地方政府將被強(qiáng)制停止借債，直到其債務(wù)情況再次符合預(yù)算法的要求。

4.俄羅斯地方政府債務(wù)的市場化

俄羅斯的地方政府債券市場在90年代中后期蓬勃發(fā)展，在發(fā)展過程中也出現(xiàn)過較為嚴(yán)重的市場風(fēng)險(xiǎn)。為限制地方政府債務(wù)市場風(fēng)險(xiǎn)，俄羅斯對地方債的發(fā)行和交易出臺了相關(guān)的法律?！秱袌龇ā芬蟮胤秸l(fā)行的債券作為公開發(fā)行債券進(jìn)行授權(quán)和登記，并為之制定了一系列的信息披露規(guī)則；《聯(lián)邦地方政府財(cái)政基礎(chǔ)法案》則規(guī)定所有地方政府債券的發(fā)行都需要財(cái)政部的批準(zhǔn)。這些法規(guī)通過行政和市場監(jiān)管規(guī)范了俄羅斯地方政府通過市場進(jìn)行融資的行為。

（四）波蘭的地方政府債務(wù)監(jiān)管

與前面的幾個(gè)國家不同，波蘭是典型的單一制國家，同時(shí)也是一個(gè)典型的轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)國家。波蘭地方政府在資本性投資過程中扮演著重要的角色，在重大基建工程建設(shè)過程中一直積極尋求除銀行貸款之外的其他融資渠道，這使得波蘭地方政府債務(wù)規(guī)模較為可觀。對于地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)管理，波蘭有著完整的法律體系和較為豐富的經(jīng)驗(yàn)。

1.波蘭地方政府債務(wù)的基本法律體系

波蘭地方政府舉債的根本法律依據(jù)來自于《波蘭共和國憲法》，該法賦予了各個(gè)地方政府高度的自治權(quán)，包括財(cái)政收支方面的自治權(quán)，這為地方政府自行舉借債務(wù)奠定了法律基礎(chǔ)。

1993年，波蘭制定了《公共財(cái)政法》和《債券法》，以立法形式賦予波蘭地方政府債務(wù)融資的權(quán)利。前者就地方政府的舉債權(quán)限、債務(wù)種類、債務(wù)規(guī)模、債務(wù)的預(yù)算管理等方面作出了詳細(xì)的規(guī)定；后者則針對波蘭市政債券的發(fā)行、交易、流通、風(fēng)險(xiǎn)對沖等制定了一系列監(jiān)管措施，目的在于防范市政債券給金融市場所帶來的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。波蘭還在《銀行法》、《銀行監(jiān)管條例》中規(guī)范了地方政府的貸款行為，規(guī)定只有具有一定資質(zhì)的銀行才能向地方政府發(fā)放貸款，同時(shí)將舉債的地方政府分為三個(gè)級別，對不同級別的舉債者規(guī)定了不同的貸款額度。

2.波蘭地方政府債務(wù)的量化控制

波蘭《公共財(cái)政法》對地方政府的舉債額度進(jìn)行了量化控制，其規(guī)定當(dāng)?shù)胤秸?fù)債率（債務(wù)總額和擔(dān)保債務(wù)之和占GDP比重）超過50%時(shí)，地方政府不得舉借新的債務(wù)；《公共財(cái)政法》還將地方政府的擔(dān)保債務(wù)率限制在1.0%～3.7%之間；地方政府每年的償債率（年償債額與債務(wù)擔(dān)保額/當(dāng)年稅收收入）不得超過15%，逾期債務(wù)率要小于60%。

3.波蘭地方政府債務(wù)的日常監(jiān)管和信息公開

波蘭根據(jù)《公共財(cái)政法》所設(shè)立的一系列指標(biāo)，采用計(jì)量模型測算政府償債能力，對不同償債能力的地方政府實(shí)施不同的監(jiān)管措施。主要測量指標(biāo)包括負(fù)債率、擔(dān)保債務(wù)率、償債率和逾期債務(wù)率、外債余額占債務(wù)總額的比重、內(nèi)債存續(xù)期限結(jié)構(gòu)指標(biāo)、浮動利率債務(wù)和固定利率債務(wù)份額、到期日結(jié)構(gòu)等。波蘭最高審計(jì)辦公室每年也會對地方政府的公共財(cái)政賬戶進(jìn)行審計(jì)，并向議會報(bào)告地方政府債務(wù)狀況。

波蘭《公共財(cái)政法》規(guī)定所有公共團(tuán)體的財(cái)務(wù)狀況必須公開化和透明化。地方政府年度預(yù)算應(yīng)在本地公開發(fā)布，而來年的預(yù)算收支信息和多年的投資規(guī)劃也應(yīng)向社會公開。每個(gè)地方政府設(shè)有預(yù)算管理委員會，委員會負(fù)責(zé)監(jiān)督地方政府預(yù)算實(shí)施的動態(tài)，并向地區(qū)議會和地區(qū)管理委員會報(bào)告。所有地方政府必須在每個(gè)季度向財(cái)政部、國家統(tǒng)計(jì)局和省會計(jì)局提供地方財(cái)政報(bào)告。

4.波蘭地方政府債務(wù)的市場化

波蘭的地方政府有通過發(fā)行市政債券籌資的權(quán)利，但市政債券籌資的規(guī)模并不大，僅占地方政府總籌資規(guī)模的20%。同時(shí)，波蘭的市政債券主要面向非公開市場發(fā)行，通過公募形式發(fā)行的債券較少，主要投資者為銀行等機(jī)構(gòu)投資者，私人投資所占份額較小。

波蘭相關(guān)法律允許商業(yè)銀行自由投資市政債券，但對某一支市政債券，其投資額度應(yīng)小于該銀行資產(chǎn)的25%。相關(guān)法規(guī)沒有明確限制投資基金投資于市政債券的數(shù)額，但規(guī)定養(yǎng)老金和保險(xiǎn)公司在某一私募市政債券的投資額不得超過其投資總額的5%，對公募市政債券的投資額不得超過其投資總額的15%。

三、新興經(jīng)濟(jì)體地方政府性債務(wù)監(jiān)管的特點(diǎn)與啟示

通過對主要新興經(jīng)濟(jì)體國家地方政府債務(wù)監(jiān)管措施的梳理后，我們發(fā)現(xiàn)，這些國家在地方政府債務(wù)融資方面都有著起步晚、發(fā)展快的特點(diǎn)，部分國家在控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)范地方政府債券發(fā)行和流通方面有著較為豐富的經(jīng)驗(yàn)。但與主要發(fā)達(dá)國家相比，新興經(jīng)濟(jì)體國家在地方債監(jiān)管方面也存在一些不足?？傮w上，新興經(jīng)濟(jì)體國家的地方政府債務(wù)監(jiān)管制度建設(shè)有著以下特點(diǎn)：

1.新興經(jīng)濟(jì)體國家的地方政府債務(wù)管理制度還處于經(jīng)驗(yàn)積累階段，相關(guān)制度為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢的變化和自身的國情正在不斷調(diào)整。幾個(gè)主要的新興經(jīng)濟(jì)體國家實(shí)施財(cái)政聯(lián)邦主義改革的時(shí)間較短，地方政府在自身債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)控制方面的經(jīng)驗(yàn)較為缺乏，一些國家因此出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)。在債務(wù)危機(jī)的影響和驅(qū)動下，這些國家逐步構(gòu)建起地方債危機(jī)防控制度并不斷完善。隨著經(jīng)濟(jì)形勢的不斷變化，各個(gè)新興經(jīng)濟(jì)體國家所面臨的地方債問題又會有新的表現(xiàn)形式，各國對地方政府債務(wù)的監(jiān)管制度還會不斷調(diào)整。

2.相對于主要發(fā)達(dá)國家而言，新興經(jīng)濟(jì)體對地方政府債券的監(jiān)管制度體系還不夠完善，缺乏專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和法律法規(guī)。以美國為例，其地方政府債券——市政債券有著上百年的歷史，而美國在市政債券的發(fā)行與監(jiān)管方面已經(jīng)形成了較為成熟的法律制度體系，并有著專門的市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)。而大多數(shù)新興經(jīng)濟(jì)體國家還缺乏對地方政府債券的專門立法監(jiān)管，對于地方政府債券的發(fā)行與監(jiān)管缺乏經(jīng)驗(yàn)，對待地方政府債券的態(tài)度或過于謹(jǐn)慎，或過于寬松，這需要這些國家在今后的地方債管理實(shí)踐中不斷積累經(jīng)驗(yàn)，最終構(gòu)建起完善的制度體系。

3.一些新興經(jīng)濟(jì)體國家地方政府債務(wù)融資的市場化改革起步較晚，債券融資的比例相對較小。幾個(gè)主要新興經(jīng)濟(jì)體國家的地方政府雖然都會通過發(fā)行債券在金融市場上進(jìn)行融資，但大多并不面向公開市場發(fā)行，而且其投資人主要以較大規(guī)模的機(jī)構(gòu)投資者為主，個(gè)人投資所占比重相對較低，這不利于分散債券風(fēng)險(xiǎn)。而發(fā)達(dá)國家已經(jīng)有了較為成熟的地方政府債券市場，而其中個(gè)人投資占了相當(dāng)大的比重，與之相比新興經(jīng)濟(jì)體國家的地方政府債務(wù)市場建設(shè)還任重道遠(yuǎn)。

4.新興經(jīng)濟(jì)體國家的事后監(jiān)管措施以上級政府的監(jiān)管和處罰為主，缺乏政府破產(chǎn)和財(cái)政重建等等事后救濟(jì)措施。新興經(jīng)濟(jì)體國家會通過一系列財(cái)政責(zé)任法規(guī)來監(jiān)控地方政府舉借債務(wù)的行為，對于地方政府違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律、任意擴(kuò)大債務(wù)規(guī)模的行為一般會予以行政乃至刑事處罰。但發(fā)達(dá)國家地方政府在無力償還債務(wù)時(shí)還會通過政府破產(chǎn)和財(cái)政重建等事后救濟(jì)措施走出債務(wù)困境，而對官員進(jìn)行處罰的事后震懾顯然不能達(dá)到這一目的，因此新興經(jīng)濟(jì)體國家地方政府的債務(wù)事后救濟(jì)措施還需要進(jìn)一步豐富和完善。

通過對幾個(gè)主要新興經(jīng)濟(jì)體國家的相關(guān)措施進(jìn)行梳理，我們找到了這些國家在地方政府債務(wù)監(jiān)管制度方面的一些共性和規(guī)律，這對同為新興經(jīng)濟(jì)體并處于地方政府債務(wù)監(jiān)管制度初創(chuàng)階段的我國而言有著重要的借鑒意義，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是我國的地方政府債務(wù)融資剛剛破題，制度建設(shè)方面還有欠缺，需要在實(shí)踐中不斷完善。2014年新修訂的《預(yù)算法》通過并實(shí)施后，我國地方政府方能合法地舉借債務(wù)，然而與之相配套的地方政府債務(wù)發(fā)行和監(jiān)管措施還僅有一些國務(wù)院的行政規(guī)章制度，缺乏較為完整、有效的法律體系。其他新興經(jīng)濟(jì)體國家在應(yīng)對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)都建立了一套完整的法律體系，并在防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長上發(fā)揮了重要的作用。我國需要借鑒這些國家的經(jīng)驗(yàn)，加快推進(jìn)地方政府債務(wù)監(jiān)管的法制化進(jìn)程。

二是要大力推動地方政府債務(wù)融資的市場化改革。加強(qiáng)地方政府債務(wù)的市場化有利于分散地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也有利于政府借助市場監(jiān)督機(jī)制加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理，這是新興經(jīng)濟(jì)體國家在地方政府債務(wù)管理方面的一個(gè)重要經(jīng)驗(yàn)。在《預(yù)算法》修改之前，我國地方政府由于沒有舉債權(quán)利，其債務(wù)融資大多通過融資平臺進(jìn)行，具體形式包括城投債券和銀信政合作債券。這類融資行為雖然也是市場化的融資行為，但由于缺乏有效監(jiān)管，這些債券可能會放大地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。2011年起財(cái)政部允許地方政府自主發(fā)行債券，然而還僅僅處于試點(diǎn)階段，可以自主發(fā)債的地方政府到2013年還僅限于上海市、浙江省、廣東省、深圳市、江蘇省、山東省等少數(shù)省市。鑒于地方政府自主發(fā)債融資是我國的改革方向，我國還需要進(jìn)一步大力推動地方政府債務(wù)融資的市場化進(jìn)程，并努力構(gòu)建相應(yīng)的市場監(jiān)管制度。

三是要將地方政府的預(yù)算監(jiān)督和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控有機(jī)結(jié)合。將地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理落實(shí)到地方政府預(yù)算管理中，將地方政府的債務(wù)規(guī)模管控、債務(wù)信息披露與其預(yù)算收支管理和預(yù)算信息公開緊密結(jié)合，通過推動預(yù)算公開保證政府債務(wù)信息公開，這是新興經(jīng)濟(jì)體國家加強(qiáng)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的又一個(gè)重要經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前，我國地方政府債務(wù)管理與預(yù)算管理存在脫節(jié)的現(xiàn)象，這是由于地方政府債務(wù)額度分發(fā)與預(yù)算制定時(shí)間上的不一致，以及預(yù)算管理和債務(wù)管理對象的不一致所造成的。針對這一情況，我國要進(jìn)一步深化預(yù)算改革，使預(yù)算科目的設(shè)置與我國地方政府的債務(wù)管理目標(biāo)相契合；同時(shí)通過加強(qiáng)預(yù)算公開化的方式推動地方政府的債務(wù)信息披露，實(shí)現(xiàn)以預(yù)算透明促進(jìn)債務(wù)公開的目的。

四是建立合理有效的債務(wù)指標(biāo)量化控制機(jī)制。從幾個(gè)新興經(jīng)濟(jì)體國家的經(jīng)驗(yàn)來看，建立一套有效的地方政府債務(wù)指標(biāo)體系，對地方政府的債務(wù)規(guī)模、期限等風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容進(jìn)行量化控制是有效防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。根據(jù)2016年國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，地方政府性債務(wù)不得突破批準(zhǔn)的限額，而財(cái)政部則依據(jù)債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率等指標(biāo)評估各地的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。這樣的債務(wù)指標(biāo)體系顯然過于粗糙，尤其是財(cái)政部評估債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的幾個(gè)指標(biāo)還缺乏一個(gè)明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)。與這些指標(biāo)相關(guān)的政府信息披露機(jī)制也是空白，這些都需要在今后的實(shí)踐過程中加以完善。

五是建立地方政府財(cái)政責(zé)任體系，明確地方政府官員的財(cái)政責(zé)任。近年來隨著地方政府債務(wù)問題受到高度重視，地方政府官員的財(cái)政責(zé)任也開始納入考核體制（如中共中央《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》的出臺）。但與新興經(jīng)濟(jì)體國家較為完善的考核、追責(zé)體系相比，我國對政府官員的財(cái)政責(zé)任監(jiān)督機(jī)制相對薄弱，缺乏相應(yīng)法律制度的監(jiān)管，違背財(cái)政責(zé)任制度的官員受到的處罰與國外相比過輕，這顯然難以保證地方官員真正承擔(dān)起自身財(cái)政責(zé)任。因此，我國需要制定符合國情的《財(cái)政責(zé)任法》，將地方政府官員在防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、保證地方政府財(cái)政健康運(yùn)行方面的相關(guān)職責(zé)予以明確，并制定對違背財(cái)政責(zé)任法規(guī)的地方官員的處罰措施。

六是建立有效的地方政府債務(wù)事后救濟(jì)機(jī)制。當(dāng)前我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)尚處于可控范圍，還沒有地方政府陷入債務(wù)危機(jī)中。然而以東北地區(qū)為代表的部分地方政府由于產(chǎn)業(yè)空心化、人口出現(xiàn)外流、福利支出不斷上升等原因，其債務(wù)狀況越來越嚴(yán)峻，因此不排除這些地方政府在未來爆發(fā)債務(wù)危機(jī)的可能。為了應(yīng)對可能爆發(fā)的債務(wù)危機(jī)，建立合適的債務(wù)重組機(jī)制，保證地方政府能夠順利擺脫債務(wù)危機(jī)是值得決策部門認(rèn)真思考的問題。我國可以參考日本的經(jīng)驗(yàn)，建立財(cái)政健全化制度，在地方政府陷入債務(wù)危機(jī)時(shí)強(qiáng)制其制定債務(wù)償還計(jì)劃，限制其繼續(xù)舉借債務(wù)，并予以必要的援助，從而幫助地方政府走出債務(wù)困境。

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朱峰，廈門大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院財(cái)政系，博士研究生

（責(zé)任編輯：邢荷生）

Management of Sub-sovereign Debt:Experience from Emerging Economies

Chen GongZhu Feng

The local governments in China obtain the right of debt financing with the amendment of budget law.However,it is a critical issue to control the risk of the sub-sovereign debt.Some emerging economies have mature legal systems and rich experiences on the management of sub-sovereign debt.In this paper,we choose four representative emerging countries and summarize the experience of sub-sovereign management of these samples.We also give the policy conclusion according to the condition of China and experience of emerging economies.

Sub-sovereign Debt；Emerging Economies；Debt Management

F811.5

A

2096-1391（2016）10-035-08

*本研究獲得教育部哲學(xué)社會科學(xué)重大攻關(guān)項(xiàng)目“地方債發(fā)行機(jī)制與監(jiān)管研究”（項(xiàng)目編號：14JZD011）的資助，在此表示感謝！

陳工，廈門大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院財(cái)政系，教授