晁毓欣　趙文芳

現(xiàn)階段我國預(yù)算績效信息利用的主要模式與問題

晁毓欣趙文芳

內(nèi)容提要：績效信息是指績效評價(jià)活動(dòng)產(chǎn)生的、有關(guān)績效指標(biāo)與評價(jià)結(jié)果等信息的統(tǒng)稱。隨著新《預(yù)算法》的實(shí)施，我國預(yù)算績效信息的利用也步入了法制化時(shí)代。本文在公共品生命周期模型的基礎(chǔ)上構(gòu)建了預(yù)算績效信息產(chǎn)生和利用的理論框架，并對我國近年來的實(shí)踐進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)，提煉出三種代表性的利用模式——理性決策型、管理促進(jìn)型和績效問責(zé)型，對其利用效果進(jìn)行辯證分析，并就其利用過程中存在的問題提出改進(jìn)的政策建議。

預(yù)算績效信息公共品生命周期預(yù)算績效管理有效利用

以新《預(yù)算法》的頒布和實(shí)施作為標(biāo)志，我國政府預(yù)算績效管理正式步入法制化時(shí)代。財(cái)政部《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃》（2012-2015年）將績效評價(jià)的結(jié)果運(yùn)用作為“預(yù)算績效管理全部工作的落腳點(diǎn)”。提出建立“‘預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價(jià)、評價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用’的全過程預(yù)算績效管理機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效管理與預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合”（財(cái)政部，2014）。那么，經(jīng)過了最近幾年的實(shí)踐，我國在評價(jià)結(jié)果運(yùn)用方面出現(xiàn)了哪些模式、表現(xiàn)出哪些特征？又遇到了哪些困難和問題呢？這些都值得思考和深入研究。

一、關(guān)于預(yù)算績效信息利用研究的基本框架

績效信息是指績效評價(jià)活動(dòng)產(chǎn)生的、有關(guān)績效指標(biāo)與評價(jià)結(jié)果等信息的統(tǒng)稱（晁毓欣，2012）。政府預(yù)算績效信息有廣義與狹義之分。從廣義上講，這種信息是政府圍繞預(yù)算績效評價(jià)而產(chǎn)生、搜集、處理、發(fā)布、傳遞、利用并儲(chǔ)存的全部信息。這些信息既包含為進(jìn)行預(yù)算績效評價(jià)所搜集的各類原始信息，也包含評價(jià)結(jié)束之后產(chǎn)生的結(jié)果性信息。從狹義方面看，政府預(yù)算績效信息僅指關(guān)于預(yù)算資金運(yùn)行效果與效率的結(jié)果性信息。

（一）預(yù)算績效信息的源泉——公共品生命周期

毋庸置疑，預(yù)算績效信息來自政府的預(yù)算過程。從其經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)來看，政府預(yù)算過程是政府職能履行過程的貨幣化反映，可以抽象為公共品供給（晁毓欣，2016），如圖1所示。

公共品供給過程由公共品供給準(zhǔn)備、供給實(shí)現(xiàn)和公共品消費(fèi)三個(gè)階段組成。公共品供給準(zhǔn)備階段包括公共需要的識(shí)別與確認(rèn)、公共品供給計(jì)劃的制定與立法部門的授權(quán)三個(gè)環(huán)節(jié)，解決公共品供給的合法性和供給資金來源問題，依次包括公共需要、公共選擇與決策、立法監(jiān)督、征稅和其他籌資活動(dòng)，與政府預(yù)算周期中預(yù)算的編制、審批和收入預(yù)算的執(zhí)行三個(gè)環(huán)節(jié)對應(yīng)。第二個(gè)階段從公共品的投入開始，經(jīng)過各式各樣的公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給活動(dòng)，到產(chǎn)出形成為止，公共品的供給全部實(shí)現(xiàn)，離開政府“黑箱”進(jìn)入消費(fèi)領(lǐng)域。這一階段與預(yù)算支出的執(zhí)行相對應(yīng)。在第三階段，公共品經(jīng)過消費(fèi)產(chǎn)生三種結(jié)果：滿意度、公信力，以及由此決定的公民對政府的支持和政府本身的可持續(xù)存在與發(fā)展，即政府的存續(xù)性。預(yù)算績效就產(chǎn)生于這一過程，完整的預(yù)算績效包括預(yù)算決策績效、執(zhí)行績效和監(jiān)督績效（晁毓欣，2016）。其中，決策績效反映預(yù)算決策過程效率和效果，執(zhí)行績效是預(yù)算績效的主體和常見形式，包括預(yù)算收入績效和支出績效，反映預(yù)算執(zhí)行過程的效率和效果；監(jiān)督績效則反映了立法機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾和政府內(nèi)部對預(yù)算過程進(jìn)行監(jiān)督的效率和效果?？冃?bào)告就是對上述各環(huán)節(jié)績效進(jìn)行評價(jià)而得出的績效信息的集合。在新績效預(yù)算制度下，這些信息將成為預(yù)算報(bào)告的有機(jī)組成部分（何文盛等，2012）。

（二）預(yù)算績效信息的運(yùn)行——政府預(yù)算周期

預(yù)算績效管理的實(shí)質(zhì)在于將績效理念貫穿于預(yù)算決策和管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，借助于績效信息與預(yù)算周期的有機(jī)融合而實(shí)現(xiàn)。因此，績效信息既來自預(yù)算過程，又通過在預(yù)算周期各環(huán)節(jié)的利用以實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理科學(xué)化、精細(xì)化的目標(biāo)。如圖1中，通過對上一年度預(yù)算決策、執(zhí)行和監(jiān)督進(jìn)行評價(jià)而產(chǎn)生的績效信息，借助于預(yù)算管理系統(tǒng)被注入新的預(yù)算流程，成為預(yù)算決策（甲、乙）和管理（丙）的重要依據(jù)。

圖1　基于公共品生命周期的預(yù)算績效信息來源與利用

環(huán)節(jié)甲：預(yù)算績效信息被用于社會(huì)公共需要的識(shí)別和預(yù)測，即預(yù)算編制過程。以前年度績效等級較高的項(xiàng)目可能獲得更多的預(yù)算支持，如下文的廣東案例；準(zhǔn)確的信息有利于預(yù)算部門和單位設(shè)定更加科學(xué)合理的績效目標(biāo)。

環(huán)節(jié)乙：預(yù)算草案進(jìn)入立法審議階段以后，豐富而可靠的績效信息可以成為立法機(jī)構(gòu)做出合理決策的有力依據(jù)，以實(shí)現(xiàn)科學(xué)的循證決策（Evidenced Decision-making），如下文的北京案例。

環(huán)節(jié)丙：預(yù)算執(zhí)行過程中需要對預(yù)算收入和預(yù)算支出情況進(jìn)行績效跟蹤，當(dāng)年績效目標(biāo)和往年績效信息無疑將成為督促預(yù)算執(zhí)行、促進(jìn)預(yù)算管理的改進(jìn)以及判斷其執(zhí)行績效的重要依據(jù)，如上海案例。當(dāng)年預(yù)算全部執(zhí)行完畢后，完整反映預(yù)算周期全部績效的信息在豐富績效信息庫的同時(shí)，也為績效問責(zé)提供了客觀依據(jù)，如北京、河北的做法。

二、現(xiàn)階段我國政府預(yù)算績效信息利用的主要模式

在全球性績效管理革命的大潮中，我國預(yù)算績效評價(jià)活動(dòng)從本世紀(jì)初各地方的星星之火已經(jīng)發(fā)展為目前的燎原之勢，預(yù)算績效信息的利用也是異彩紛呈。歸結(jié)起來，其模式主要有：

（一）理性決策型

預(yù)算資源分配的科學(xué)化、合理化對預(yù)算績效起決定性作用。這兩“化”的實(shí)現(xiàn)意味著決策的理性化。因此，要管好用好財(cái)政資金，在資金分配的決策環(huán)節(jié)強(qiáng)化績效理念不可或缺。決策過程的科學(xué)化依賴決策依據(jù)的科學(xué)性與客觀性，而高質(zhì)量的決策依據(jù)、民主化的決策過程和競爭性的分配方式是實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策的關(guān)鍵條件。在諸多案例中，廣東省的競爭性分配模式是提高預(yù)算資金分配效率的成功探索，北京市的事前評價(jià)則可以視為理性決策的典型。

案例1：廣東省競爭性預(yù)算資源分配

1.背景：廣東省雖然是經(jīng)濟(jì)大省，但區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡。其中，粵北山區(qū)等地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后。為此，他們設(shè)立了廣東省財(cái)政產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移扶持資金，自2008年到2012年，財(cái)政每年拿出15億元用于扶持其產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園區(qū)的建設(shè)，以培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。

2.運(yùn)行方式。對于扶持資金的分配方式，廣東省財(cái)政廳認(rèn)為原有的分配方式公平有余、效率不足。為此，自2008年起，他們制定了一系列制度規(guī)范，對參與各方的職責(zé)、招投標(biāo)流程、專家評審程序和監(jiān)督管理等相關(guān)內(nèi)容做出了明確規(guī)定。通過引入招投標(biāo)等競爭性方式，啟動(dòng)了專項(xiàng)資金的競爭性分配改革。其主要做法包括：

（1）堅(jiān)持現(xiàn)有的財(cái)政專項(xiàng)資金的分配和管理格局。（2）堅(jiān)持績效優(yōu)先原則。首先是要件準(zhǔn)入——限定資金需求者的申請資格，從多家申請者中遴選出6個(gè)作為候選工業(yè)園；其次是專家評審——由財(cái)政廳建立評審專家?guī)?，從中隨機(jī)抽取專家進(jìn)行評審；第三是政府批準(zhǔn)——將在競標(biāo)環(huán)節(jié)獲勝的3家工業(yè)園作為示范產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園，報(bào)省政府審定后，由財(cái)政廳撥付資金。（3）績效管理體系貫穿始終。他們設(shè)計(jì)了“事前確定績效目標(biāo)，事中加強(qiáng)監(jiān)督管理，事后實(shí)施績效評價(jià)和績效問責(zé)”的全過程績效評價(jià)管理體系。通過績效獎(jiǎng)懲機(jī)制，將績效評價(jià)結(jié)果與部門單位履行崗位職責(zé)及部門發(fā)展目標(biāo)結(jié)合起來。對于績效優(yōu)良的地區(qū)或項(xiàng)目，允許其再次參加競標(biāo)；對績效差劣的地區(qū)和項(xiàng)目單位，實(shí)施績效問責(zé)——根據(jù)其實(shí)現(xiàn)的具體績效分別給予提醒注意或黃牌警告，問題嚴(yán)重的甚至給予紅牌處罰，暫停資金撥付或收回未使用的資金等。

3.結(jié)果與影響。（1）政策引導(dǎo)與集體“會(huì)診”：財(cái)政資金競爭性分配過程中對項(xiàng)目的篩選過程在客觀上起到貫徹國家和地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的導(dǎo)向作用，引導(dǎo)落后地區(qū)按照國家產(chǎn)業(yè)政策的要求，真正貫徹科學(xué)發(fā)展觀念；競標(biāo)的過程也是將本地區(qū)的發(fā)展規(guī)劃呈現(xiàn)給專家評審的過程，有利于落后地區(qū)借助各行業(yè)專家的力量認(rèn)清本地優(yōu)勢與不足，轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，為進(jìn)入良性發(fā)展奠定基礎(chǔ)。（2）乘數(shù)作用：財(cái)政產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移扶持資金作為政府對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的鼓勵(lì)性措施，產(chǎn)生了較強(qiáng)的拉動(dòng)作用，帶動(dòng)地方政府和社會(huì)資金對產(chǎn)業(yè)園區(qū)的投入，平均乘數(shù)效應(yīng)達(dá)到1∶12.6（廣東省財(cái)政廳，2010）。

4.案例評析。對績效信息的強(qiáng)大需求是推動(dòng)財(cái)政部門開展績效管理活動(dòng)的最大動(dòng)力。廣東省專項(xiàng)資金分配方式改革的最大亮點(diǎn)，在于競爭機(jī)制的引入，以效率取代公平作為公共資源配置的原則，有效地帶動(dòng)了落后地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)的發(fā)展。這種競爭意識(shí)不僅體現(xiàn)在資金需求者之間的競爭，而且還體現(xiàn)在對專家的動(dòng)態(tài)調(diào)整方面。通過專家后評價(jià)管理，對專家的評審績效也進(jìn)行評價(jià)，優(yōu)勝劣汰，采取動(dòng)態(tài)優(yōu)化的方法實(shí)現(xiàn)了專家?guī)斓臋?quán)威性。競爭過程的公正、公開、公平，分配程序的規(guī)范性和透明度都是值得借鑒和學(xué)習(xí)的。

另外，他們貫穿全過程的績效評價(jià)管理體系是保證預(yù)期結(jié)果實(shí)現(xiàn)的不可或缺的措施。通過實(shí)施績效評價(jià)結(jié)果反饋機(jī)制，他們將評價(jià)結(jié)果與下一年項(xiàng)目預(yù)算安排掛鉤，“原則上對未達(dá)到優(yōu)良等級的專項(xiàng)資金不再安排”（廣東省財(cái)政廳，2016）。同時(shí)，將績效管理結(jié)果通報(bào)給人大、監(jiān)察、審計(jì)和人事等部門，強(qiáng)化外部監(jiān)督；將重大項(xiàng)目的評價(jià)報(bào)告呈報(bào)本級政府，為其實(shí)施經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大決策提供績效參考。以績效目標(biāo)約束資金使用者，以績效評價(jià)的結(jié)果作為實(shí)施獎(jiǎng)懲的依據(jù)，改變了以往財(cái)政管理片面重投入、輕效果的做法，從而促進(jìn)財(cái)政管理從單純的投入控制向結(jié)果控制的轉(zhuǎn)變。

案例2：北京市事前績效評估模式

2014年出臺(tái)的《北京市市級項(xiàng)目支出事前績效評估管理實(shí)施細(xì)則》標(biāo)志著北京市初步構(gòu)建起預(yù)算績效管理工作事前環(huán)節(jié)的制度體系。他們在預(yù)算編制流程的起點(diǎn)——績效目標(biāo)管理環(huán)節(jié)，按照“參與式預(yù)算”的理念和方法，引入民主化的評估手段，對財(cái)政資金的預(yù)期效益和績效目標(biāo)進(jìn)行充分論證，對資金績效進(jìn)行評估和控制。

1.做法：要求專家要全程參與評估過程，包括入戶調(diào)研、方案設(shè)計(jì)、現(xiàn)場勘查、質(zhì)詢評估等環(huán)節(jié)，并要求專家及時(shí)從技術(shù)角度總結(jié)每個(gè)項(xiàng)目基于既有評估準(zhǔn)則的適用性特點(diǎn)，并及時(shí)反饋到財(cái)政局。在每一年度的評估前、評估中和評估后，參與當(dāng)年評估工作的專家還要一起集中研討，就當(dāng)年評估工作中發(fā)現(xiàn)的技術(shù)性問題進(jìn)行梳理、分析，提出評估工作準(zhǔn)則、評估流程、評估方法、評估報(bào)告撰寫等方面的修改意見（朱靜，2015）。

2.效果：自2010年開始預(yù)算項(xiàng)目事前績效評估探索，到2014年正式出臺(tái)具體的實(shí)施細(xì)則，通過“事前科學(xué)論證、事中有效監(jiān)控、事后績效評價(jià)、評價(jià)結(jié)果有效應(yīng)用”四個(gè)環(huán)節(jié)的首尾相連，形成一個(gè)真正的閉環(huán)機(jī)制。4年核減資金將近30億元，真正實(shí)現(xiàn)了綜合財(cái)政的目標(biāo)，通過科學(xué)的財(cái)力分配，解決什么事情該花錢、什么事情不該花的問題（朱靜，2015）。

3.案例剖析：北京模式的特點(diǎn)在于，通過民主化的決策方式讓利益相關(guān)者和民意代表參與預(yù)算決策過程，從起點(diǎn)入手把績效理念和管理手段注入到整個(gè)預(yù)算管理的全過程，在決策的同時(shí)充分考慮結(jié)果，并逐漸形成一種習(xí)慣，一種共同的價(jià)值觀和執(zhí)行文化，保證納稅人的血汗錢能夠?qū)崿F(xiàn)盡量大的公共價(jià)值。

（二）管理促進(jìn)型

預(yù)算績效管理以其科學(xué)性、有效性區(qū)別于傳統(tǒng)的預(yù)算管理方式，其獨(dú)特魅力是吸引各國政府加入這一世界性潮流的動(dòng)力所在。不過，高效率的績效管理系統(tǒng)有賴于先進(jìn)的信息化水平。它主要表現(xiàn)為通過現(xiàn)代信息技術(shù)，將績效信息與現(xiàn)行預(yù)算管理系統(tǒng)有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)兩種信息的實(shí)時(shí)跟蹤比較，解決績效管理與預(yù)算管理“兩張皮”的合一問題。目前，浙江、廣東、上海等省市均已開始嘗試。

上海市特別強(qiáng)調(diào)信息化建設(shè)對于預(yù)算績效管理的促進(jìn)作用?！渡虾Ｊ蓄A(yù)算績效管理實(shí)施辦法》明確要求“市級財(cái)政部門要加快推進(jìn)以績效目標(biāo)管理、績效跟蹤管理、績效評價(jià)管理、結(jié)果應(yīng)用管理為核心內(nèi)容的預(yù)算績效管理信息化建設(shè)，為預(yù)算績效管理提供支撐。各級財(cái)政、預(yù)算部門（單位）要積極運(yùn)用預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)，規(guī)范預(yù)算績效管理，提高績效管理的質(zhì)量和效率”，他們的信息化建設(shè)特點(diǎn)體現(xiàn)為：借助現(xiàn)有預(yù)算管理信息化平臺(tái)，借助“四庫”，唱出“三步曲”，初步實(shí)現(xiàn)了預(yù)算績效管理全過程的信息化（李一碩，2014）。

“四庫”：上海市預(yù)算績效管理系統(tǒng)的信息化建設(shè)主要通過四個(gè)基礎(chǔ)信息庫連接預(yù)算管理系統(tǒng)和績效評價(jià)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)信息，并據(jù)以對預(yù)算管理進(jìn)行績效化“升級”。這四個(gè)信息庫分別是：（1）專家?guī)欤核鸭畔碜杂诟餍懈鳂I(yè)的有關(guān)預(yù)算項(xiàng)目的專家信息。（2）中介機(jī)構(gòu)信息庫：主要來源于第三方咨詢機(jī)構(gòu)、資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)及會(huì)計(jì)師事務(wù)所等，兩庫都依據(jù)其成員的參與情況、活躍程度、信息價(jià)值，定期進(jìn)行更新和升級。同時(shí)，該中介庫也給予各機(jī)構(gòu)較為充分的自主性，后者可按規(guī)定選擇入庫提供信息或者主動(dòng)退出等。（3）評價(jià)指標(biāo)信息庫：主要包括評價(jià)模型、評價(jià)算法，以及具體的數(shù)據(jù)評價(jià)指標(biāo)等信息。（4）文獻(xiàn)庫。

“三步曲”：2012年，開發(fā)以績效目標(biāo)管理信息化為基礎(chǔ)的績效管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目績效目標(biāo)編制、報(bào)送、審核、修改和完善的信息化運(yùn)行，促進(jìn)績效目標(biāo)管理的規(guī)范化與系統(tǒng)化，提高項(xiàng)目預(yù)算與績效目標(biāo)的匹配度，提高了決策的科學(xué)性；2013年，在重點(diǎn)完善“績效跟蹤”與“績效評價(jià)”模塊的同時(shí)，開發(fā)“績效管理數(shù)據(jù)采集分析和績效目標(biāo)管理智能化系統(tǒng)”，初步建成績效指標(biāo)庫和檔案庫；2014年，開發(fā)“財(cái)政資金項(xiàng)目績效運(yùn)行信息支持系統(tǒng)”。至此，全過程信息化初步實(shí)現(xiàn)。借助這一體系，實(shí)現(xiàn)了績效信息的循環(huán)應(yīng)用。該系統(tǒng)通過提供對績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用相關(guān)信息的匯總管理，可以將所有環(huán)節(jié)的評價(jià)結(jié)果提供給財(cái)政及預(yù)算部門（單位）參考，為下一年預(yù)算安排及完善項(xiàng)目管理提供基礎(chǔ)性依據(jù)，從而真正實(shí)現(xiàn)了以績效促管理、以管理提績效的良性循環(huán)（如圖1的乙、丙兩個(gè)環(huán)節(jié)）。

（三）績效問責(zé)型

通過績效評價(jià)實(shí)現(xiàn)行政問責(zé)是我國推進(jìn)政府績效管理改革的主要?jiǎng)恿?。黨的十七屆二中全會(huì)提出“推行政府績效管理和行政問責(zé)制度。建立科學(xué)合理的政府績效評估指標(biāo)體系和評估機(jī)制。健全以行政首長為重點(diǎn)的行政問責(zé)制度”。溫家寶總理早在2006年“推進(jìn)政府管理創(chuàng)新”電視電話會(huì)議上，就提出了將績效評價(jià)作為行政問責(zé)制的依據(jù)的設(shè)想。他指出“績效評估是引導(dǎo)政府及其工作人員樹立正確導(dǎo)向、盡職盡責(zé)做好各項(xiàng)工作的一項(xiàng)重要制度，也是實(shí)行行政問責(zé)制的前提和基礎(chǔ)。有了績效評估的結(jié)果，行政問責(zé)才有可靠的依據(jù)”。在利用績效信息實(shí)現(xiàn)行政問責(zé)的具體方式上，他提出“要按照獎(jiǎng)優(yōu)、治庸、罰劣的原則，充分發(fā)揮績效評估的導(dǎo)向作用和激勵(lì)約束作用”。問責(zé)與績效評價(jià)相結(jié)合的“全過程績效問責(zé)”正好可以彌補(bǔ)當(dāng)前問責(zé)制的不足，以實(shí)現(xiàn)“績效型政府”與“責(zé)任型政府”的統(tǒng)一（尚虎平、張怡夢，2015）。

實(shí)踐層面，北京市和河北省在預(yù)算績效問責(zé)實(shí)踐的規(guī)范化方面已經(jīng)邁出了最為關(guān)鍵的第一步。自2010年起，北京市首先在市內(nèi)六十多個(gè)政府機(jī)關(guān)進(jìn)行預(yù)算績效問責(zé)試點(diǎn)。2011年11月發(fā)布了《北京市預(yù)算績效管理問責(zé)辦法（試行）》（京財(cái)預(yù)［2011］2413號(hào)），對主管部門、預(yù)算單位在預(yù)算績效管理工作中不按要求進(jìn)行績效目標(biāo)管理、事前和事后績效評價(jià)結(jié)果較差的、未實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)的行為進(jìn)行績效問責(zé)。河北省于2013年12月19日發(fā)布了《河北省預(yù)算績效管理問責(zé)辦法（試行）》，對績效預(yù)定目標(biāo)和財(cái)政支出整體績效評價(jià)結(jié)果達(dá)不到規(guī)定檔次的以及不能按規(guī)定履行相關(guān)預(yù)算績效管理職責(zé)、績效評價(jià)工作組織不得力、發(fā)生違反預(yù)算績效管理有關(guān)規(guī)定的行為或事項(xiàng)的實(shí)行績效問責(zé)。在問責(zé)方式上，對于管理績效較好的組織或個(gè)人主要采用經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)或通報(bào)表揚(yáng)、評優(yōu)等激勵(lì)方式；對于績效評價(jià)結(jié)果較差的主要采取了經(jīng)濟(jì)處罰與行政處罰相結(jié)合的方式，例如績效與預(yù)算的單向掛鉤——根據(jù)具體情況分別給予削減直至取消預(yù)算資金，以及警告、通報(bào)批評等。

另外，山東省濟(jì)寧市也實(shí)行了運(yùn)用績效評價(jià)結(jié)果來實(shí)施獎(jiǎng)懲和問責(zé)的做法。本著“誰用錢、誰負(fù)責(zé)”的原則，他們對在預(yù)算編制和執(zhí)行過程中，由于工作原因?qū)е骂A(yù)算績效管理未達(dá)到相關(guān)要求，致使財(cái)政資金配置和執(zhí)行績效未能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)或規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的部門（單位）及其責(zé)任人員，進(jìn)行績效問責(zé)，并積極推動(dòng)將預(yù)算績效管理考核納入政府績效考核內(nèi)容（財(cái)政部，2015）。

三、我國政府預(yù)算績效信息利用中現(xiàn)存的主要問題與完善思路

預(yù)算績效信息的利用是預(yù)算績效評價(jià)全部工作的意義所在，是評價(jià)工作的成果表現(xiàn)。但是，由于我國大部分地區(qū)目前還處于預(yù)算績效評價(jià)的起步階段，預(yù)算績效信息的利用也在探索之中，不免存在諸多問題，需要在推進(jìn)預(yù)算績效管理的過程中逐步解決。

（一）加強(qiáng)法制建設(shè)，促進(jìn)預(yù)算績效信息利用的規(guī)范化

新《預(yù)算法》雖然包含了績效原則、進(jìn)行績效評價(jià)和運(yùn)用績效信息的條款，不過這些規(guī)定距離實(shí)踐性操作還有相當(dāng)長的距離。在績效管理專門立法出臺(tái)之前，對預(yù)算績效評價(jià)過程和結(jié)果利用的詳細(xì)規(guī)范將一直處于缺失狀態(tài)。在摸著石頭過河的過程中，預(yù)算績效信息從生產(chǎn)到存儲(chǔ)、傳播和利用的隨意性就難以避免，預(yù)算績效管理改革只能在探索中逐步走向成熟和規(guī)范。

一部專門的法律無疑是預(yù)算績效信息得以充分有效利用的基礎(chǔ)條件。在沒有法律的引導(dǎo)下，預(yù)算績效信息的利用舉步維艱，比如預(yù)算績效信息的合法性、權(quán)威性等都有可能受到質(zhì)疑，更何談利用問題。從全球績效管理實(shí)踐來看，即使發(fā)達(dá)國家也無不經(jīng)歷了從無序到立法和規(guī)范化的進(jìn)程。如美國1993年出臺(tái)的《政府績效與結(jié)果法案》與2010年通過的修正案GPRAMA（何文盛等，2012），英國1997-2010年的《公共服務(wù)協(xié)議》，2009年澳大利亞實(shí)施的《地方政府績效控制框架》等。這些國家的立法經(jīng)歷表明，績效立法是保障績效管理持續(xù)推進(jìn)的基礎(chǔ)條件?？傮w來說，不管選擇哪種方式改進(jìn)績效信息的利用，立法不可或缺，這是推動(dòng)預(yù)算績效管理改革的基本保障，也是規(guī)范預(yù)算績效信息利用的必經(jīng)之路。

（二）強(qiáng)化績效意識(shí)，弘揚(yáng)績效文化

經(jīng)過不斷的探究，結(jié)果導(dǎo)向型的預(yù)算績效管理體系正在我國各級政府逐漸建立，績效意識(shí)也得到了一定程度的普及。但是，縱觀全國，從整體上看，績效意識(shí)淡薄的問題依然存在，傳統(tǒng)的粗放型的預(yù)算觀念根深蒂固。在現(xiàn)有預(yù)算績效管理系統(tǒng)中，需要強(qiáng)化績效意識(shí)的主體不僅僅是財(cái)政和預(yù)算部門的工作人員，更重要的是各級政府的決策者。如果他們對現(xiàn)代績效理念缺乏必要的認(rèn)識(shí)，對績效管理必然重視不夠，績效信息的充分利用就是妄談。這一點(diǎn)與預(yù)算的法制化和權(quán)威性一脈相承。因此，在強(qiáng)化財(cái)政和預(yù)算部門、單位工作人員培訓(xùn)的同時(shí)，我們更應(yīng)該重視對黨政一把手的績效“掃盲”。

（三）加快培育第三方機(jī)構(gòu)，打破供給瓶頸

從目前來看，預(yù)算績效信息供給嚴(yán)重不足，是限制預(yù)算績效信息作用發(fā)揮的“瓶頸”。在各地方政府的實(shí)踐中，擔(dān)綱預(yù)算績效信息供給“主攻手”的，無疑是大量的第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)。他們的評價(jià)能力和業(yè)務(wù)水平是決定績效信息質(zhì)量的生命線。雖然財(cái)政部早在2012年9月出臺(tái)的《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》中就提出“健全中介機(jī)構(gòu)庫”的設(shè)想：“建立中央、省、市三級符合預(yù)算績效管理工作需要的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)庫，加強(qiáng)對包括會(huì)計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評估、行業(yè)咨詢等機(jī)構(gòu)在內(nèi)的社會(huì)中介力量的引導(dǎo)和培訓(xùn)，強(qiáng)化管理和規(guī)范”，不過，時(shí)至今日，各地第三方機(jī)構(gòu)數(shù)量眾多、良莠不齊。因此，加快培育第三方機(jī)構(gòu)、提高其評價(jià)能力仍然是我們面臨的一大艱巨任務(wù)。但舍此無捷徑。為此，可以充分發(fā)揮高等院校和科研機(jī)構(gòu)的智力優(yōu)勢，為第三方機(jī)構(gòu)提供全面而規(guī)范的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，促使其盡快成長，以早日解決預(yù)算績效信息的供給瓶頸約束。

（四）積極推進(jìn)預(yù)算績效信息的有效公開

從政府與公民之間的委托代理關(guān)系來看，政府受納稅人委托使用公共資金提供公共服務(wù)，作為受托方，政府部門有責(zé)任對資金使用績效進(jìn)行回應(yīng)，接受社會(huì)監(jiān)督。因此，預(yù)算績效信息應(yīng)逐步向社會(huì)公開，以利于政府與社會(huì)和公民的有效溝通。目前的實(shí)際情況是，無論財(cái)政部門或者預(yù)算部門還是被評價(jià)單位，大都根據(jù)《財(cái)政支出績效評價(jià)管理暫行辦法》關(guān)于“績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)當(dāng)按照政府信息公開有關(guān)規(guī)定在一定范圍內(nèi)公開”的規(guī)定，將評價(jià)結(jié)果進(jìn)行“有限公開”，向公眾公布的寥寥無幾，特別是評價(jià)結(jié)果較差的項(xiàng)目單位更不會(huì)主動(dòng)“現(xiàn)丑”。公眾能夠搜索到的預(yù)算績效信息更是有限，導(dǎo)致公眾無法了解政府預(yù)算執(zhí)行績效，也就難以強(qiáng)化他們對政府的信任和支持。

2016年6月，財(cái)政部向全國人大常委會(huì)報(bào)送了包括科研、文物保護(hù)、教育、生態(tài)、海關(guān)執(zhí)法等五個(gè)領(lǐng)域在內(nèi)的《2015年部分重點(diǎn)項(xiàng)目績效評價(jià)報(bào)告》（李哲，2016），邁出了預(yù)算績效信息公開的關(guān)鍵一步。如果各級地方人大效仿全國人大的做法，無疑將對強(qiáng)化地方領(lǐng)導(dǎo)人的績效意識(shí)和促進(jìn)績效信息的公開提供良好契機(jī)。

在預(yù)算績效信息的透明度方面，需要特別注意的有兩點(diǎn)：

1.預(yù)算績效信息的有效公開。預(yù)算績效信息有著各種各樣的使用者，針對不同的目標(biāo)群體，應(yīng)該根據(jù)其偏好特征，“投其所好”地公布他們所關(guān)注的信息。也只有這樣，才能提高預(yù)算績效信息的利用效率和有效性。

2.公開方式的多樣化。預(yù)算績效信息的使用者正日漸擴(kuò)大，不僅政府部門（如財(cái)政部門和預(yù)算部門）是預(yù)算績效信息的需求者，而且社會(huì)公眾及其他利益相關(guān)者對預(yù)算績效信息的需求更大。因此，預(yù)算績效信息的公布方式要適當(dāng)，因人而異。由于編制預(yù)算以及預(yù)算績效評價(jià)報(bào)告等是由專業(yè)人士撰寫，具有較高的專業(yè)性，而信息使用者的文化水平不一，要求預(yù)算績效信息采用適當(dāng)?shù)男问焦_，最好能夠做到圖文并茂、通俗易懂。從公開的媒體來看，政府門戶網(wǎng)站、報(bào)紙、雜志、微信公眾號(hào)等公共媒體較為合適。當(dāng)然，也不排除定制型供給，即根據(jù)信息使用者的具體需求定向發(fā)布。

（五）逐步實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效信息利用方式的科學(xué)化和理性化

在我國，預(yù)算績效信息的利用一般遵循獎(jiǎng)優(yōu)罰劣原則。如果單純采用績效與預(yù)算資源分配的單向掛鉤方式，對績效評價(jià)等級較低的項(xiàng)目可能會(huì)雪上加霜。這方面，發(fā)達(dá)國家已經(jīng)出現(xiàn)過許多教訓(xùn)。事實(shí)上，績效的高低與預(yù)算資源的多寡并非單純的線性關(guān)系，投入與產(chǎn)出和結(jié)果之間固然存在因果關(guān)系，但這種因果往往是一因多果與多因一果并存，從結(jié)果導(dǎo)向的績效管理來講，投入不足或投入過度同樣可能成為導(dǎo)致低績效的原因。如果因?yàn)榭冃У燃壍投唤?jīng)深入調(diào)查、簡單地將預(yù)算資源一減了之，該類預(yù)算項(xiàng)目可能會(huì)因投入不足而陷入惡性循環(huán)。

［1］財(cái)政部預(yù)算司.中國預(yù)算績效管理探索與實(shí)踐［M］.北京：中國財(cái)經(jīng)出版社，2013：88.

［2］晁毓欣.論政府績效評價(jià)的動(dòng)力機(jī)制——政府績效信息供需螺旋互動(dòng)模型［J］.山東財(cái)政學(xué)院學(xué)報(bào)，2012.09.

［3］晁毓欣.政府預(yù)算績效評價(jià)TSE模型：基于公共品生命周期的研究［M］.社科文獻(xiàn)出版社，2016年6月，第11-13頁.

［4］何文盛，蔡明君，王焱，李明合.美國聯(lián)邦政府績效立法演變分析：從GPRA到GPRAMA［J］.蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)（社科版），2012年第40卷第2期，第96頁.

［5］廣東省財(cái)政廳.強(qiáng)化績效管理理念 創(chuàng)新財(cái)政資金分配機(jī)制——廣東省財(cái)政專項(xiàng)資金競爭性分配改革介紹［J］.預(yù)算管理與會(huì)計(jì)，2010年第1期.

［6］廣東省財(cái)政廳主頁：http：//www.gdczt.gov.cn/ztjj/tzgg/jxgl/201605/t20160523_771531.htm.

［7］朱靜.困境破局——多位專家談事前績效評估［J］.新理財(cái)（政府理財(cái)），2015（1），76頁.

［8］朱靜.前移的智慧——北京市財(cái)政局事前績效評估特別報(bào)道［J］.新理財(cái)（政府理財(cái)），2015（1），49頁.

［9］李一碩.上海：預(yù)算績效管理信息化建設(shè)“步步為營”［N］.中國財(cái)經(jīng)報(bào)，2014年12月18日第005版.

［10］尚虎平，張怡夢.我國政府績效問責(zé)：實(shí)現(xiàn)“績效型政府”與“責(zé)任型政府”的統(tǒng)一［J］.南京社會(huì)科學(xué)，2015（9），第80頁.

［11］財(cái)政部預(yù)算司.山東省濟(jì)寧市著力構(gòu)建以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算績效管理制度，資料來源：http：//yss.mof.gov.cn/zhuantilanmu/ysjxgl/201512/t20151211_1609647.html.

［12］李哲.重點(diǎn)項(xiàng)目績效評價(jià)報(bào)告首現(xiàn)全國人大常委會(huì)會(huì)議，資料來源：http：//finance.china.com.cn/roll/20160701/3792920.shtml.

趙文芳，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，齊魯股權(quán)交易中心有限公司魯西區(qū)域總部綜合專員

（責(zé)任編輯：董麗娟）

Typical Patterns and Questions on Employment of Budget Performance Information in Current China

Chao YuxinZhao Wenfang

Performance Information is the joint name of performance indicator and related results that produced in performance measuring activities.With the new Budget Law’s implementation,the employment of performance information(PIE)steps into legalization age.Based on Life-cycle Model of Public Goods,this paper constructs a theoretical framework on resource and running process of Performance Information first, and then concludes related practices in recent China systematically,and three typical patterns on PIE are refined,they are Rational Decision-Making Pattern,Management Improving Pattern and Performance Accountability Pattern.Main experiences and problems are analyzed,and some suggestions to improve are given.

Budget Performance Information Employment；Life-cycle Model of Public Goods；Budget Performance Management；Effective Employment

F812.3

A

2096-1391（2016）10-0100-08

*基金支持：①國家社科基金后期資助項(xiàng)目《基于公共品生命周期的政府預(yù)算績效評價(jià)研究》（編號(hào)：14FGL001）；②財(cái)政部委托課題《專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付績效評價(jià)指標(biāo)研究》；③濟(jì)南市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目《濟(jì)南市精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施績效研究》（編號(hào)：JNSK16B07）。

晁毓欣，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，山東財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院副教授，山東預(yù)算績效評價(jià)中心研發(fā)部主任，政府預(yù)算研究所所長