■/徐海文

財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金縣級報(bào)賬制的思考與建議

■/徐海文

近年來，國家投入到“三農(nóng)”建設(shè)的專項(xiàng)資金種類越來越多，數(shù)量越來越大，各級財(cái)政部門在加強(qiáng)資金管理方面進(jìn)行了有益的探索，其中縣級報(bào)賬制是運(yùn)用較為廣泛的管理辦法之一，但就近幾年來的報(bào)賬執(zhí)行和審計(jì)結(jié)果來看，縣級財(cái)政報(bào)賬制仍有待進(jìn)一步規(guī)范，管理措施亟待加強(qiáng)。

財(cái)政涉農(nóng)資金 縣級報(bào)賬制 思考與建議

近年來，國家投入到“三農(nóng)”建設(shè)的專項(xiàng)資金種類越來越多，數(shù)量越來越大，各級財(cái)政部門在加強(qiáng)資金管理方面，進(jìn)行了各種有益的探索，針對各類專項(xiàng)資金也出臺了許多管理辦法、實(shí)施細(xì)則，其中，縣級報(bào)賬制是運(yùn)用較為廣泛的管理辦法之一，目前應(yīng)用效果比較明顯。但就近幾年來的報(bào)賬執(zhí)行和審計(jì)結(jié)果來看，縣級報(bào)賬制仍有待進(jìn)一步規(guī)范，管理措施亟待加強(qiáng)。

一、財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金縣級報(bào)賬制的內(nèi)涵

縣級報(bào)賬制，是參照農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目資金管理推廣的一種財(cái)政專項(xiàng)資金管理辦法?？h級財(cái)政部門根據(jù)專項(xiàng)資金管理要求，設(shè)立財(cái)政資金專戶；項(xiàng)目實(shí)施單位根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃和實(shí)施進(jìn)度，向業(yè)務(wù)主管部門提供真實(shí)、完整、合法、有效的項(xiàng)目支出原始憑證和相關(guān)報(bào)賬材料，提出報(bào)賬申請；縣級業(yè)務(wù)主管部門審核確認(rèn)后向縣級財(cái)政部門出具審核意見；縣級財(cái)政部門對符合要求的報(bào)賬申請審核無誤后，及時(shí)、足額撥付報(bào)賬資金?？h級報(bào)賬制要求縣級財(cái)政部門實(shí)行專戶儲存、專人管理、專賬核算、?？顚Ｓ?。

目前，實(shí)施縣級報(bào)賬制的財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金主要有農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)資金、一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金、財(cái)政扶貧資金、移民后期扶持項(xiàng)目資金以及各級財(cái)政部門根據(jù)管理需要而明確規(guī)定實(shí)行縣級報(bào)賬制的專項(xiàng)資金。

二、財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金縣級報(bào)賬制的優(yōu)勢

縣級財(cái)政對項(xiàng)目資金撥付實(shí)行報(bào)賬制管理，強(qiáng)化了支農(nóng)資金管理，對保證資金安全和?？顚Ｓ?、規(guī)范資金撥付程序、提高資金使用效益、從源頭上杜絕腐敗發(fā)揮了積極的作用。

（一）理順了資金管理體制

縣級報(bào)賬制由項(xiàng)目實(shí)施單位、縣級業(yè)務(wù)主管部門、財(cái)政部門共同負(fù)責(zé)實(shí)施。項(xiàng)目實(shí)施單位向業(yè)務(wù)主管部門提出資金撥付請求，縣級業(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)審核，縣級財(cái)政部門復(fù)核無誤后及時(shí)、足額撥付報(bào)賬資金。這種管理制度逐步形成了財(cái)政部門管資金、主管部門管項(xiàng)目、項(xiàng)目單位管建設(shè)，三者各司其職，相互配合、相互制約的的資金管理體制。

（二）保證了專項(xiàng)資金的安全有效運(yùn)行

專項(xiàng)資金實(shí)行專戶集中管理，由財(cái)政部門按項(xiàng)目資金管理辦法對項(xiàng)目資金的支出進(jìn)行合規(guī)性審核，同時(shí)，財(cái)政部門對報(bào)賬資料審核無誤后，通過資金專戶直接將資金撥付到項(xiàng)目實(shí)施單位，既可以防止項(xiàng)目主管部門擠占、挪用專項(xiàng)資金，確保?？顚Ｓ茫帜軠p少資金在項(xiàng)目主管部門賬戶存留的環(huán)節(jié)，縮短資金在途時(shí)間，提高資金使用效率。

（三）確保了項(xiàng)目的順利完成

縣級報(bào)賬制資金根據(jù)工程進(jìn)展情況，分批分期直達(dá)項(xiàng)目建設(shè)方賬戶，簡化了工作流程，減少了鄉(xiāng)村兩道撥款環(huán)節(jié)，提高了資金撥付效率，避免了因資金到位遲緩、部門截留挪用等原因而出現(xiàn)的拖延工期、偷工減料等問題，確保了項(xiàng)目按質(zhì)按量完成。

（四）從源頭上預(yù)防了腐敗

報(bào)賬制整個(gè)過程多個(gè)部門參與，縣級項(xiàng)目和資金主管部門直接參與項(xiàng)目和資金監(jiān)管，對不符合管理要求的可提出整改意見，或直接取消項(xiàng)目、停撥資金。報(bào)賬制還建立了項(xiàng)目建設(shè)和資金使用公開公示制度，廣大群眾可以參與項(xiàng)目建設(shè)前、中、后的監(jiān)督，這種管理模式提高了財(cái)政報(bào)賬制的透明度，從源頭上預(yù)防了腐敗問題的發(fā)生。

三、財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金縣級財(cái)政報(bào)賬制存在的問題

（一）專戶資金沉淀多

目前各級財(cái)政撥付的涉農(nóng)專項(xiàng)資金類別很多，每種專項(xiàng)資金都要求專戶管理。資金由國庫撥入專戶后，專戶撥款一般又要根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)展情況分批分期撥付，如遇工程驗(yàn)收或報(bào)賬不及時(shí)，就會造成大量資金在專戶中二次沉淀。而當(dāng)前實(shí)行國庫集中支付改革，目的就是要增加國庫的資金調(diào)度能力，實(shí)現(xiàn)資金的高效透明運(yùn)行，專戶存量資金過大既影響了財(cái)政資金效益的發(fā)揮，也為權(quán)力尋租留下了方便之門。

（二）報(bào)賬管理不規(guī)范

財(cái)政專項(xiàng)涉及扶貧、水利、交通、農(nóng)業(yè)等各個(gè)方面，受專業(yè)技能的限制，財(cái)政管理人員在項(xiàng)目建設(shè)方面缺乏經(jīng)驗(yàn)，對具體的項(xiàng)目工程各專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)、預(yù)決算數(shù)據(jù)等不熟悉，對項(xiàng)目進(jìn)度、工程質(zhì)量、項(xiàng)目操作規(guī)范等方面難以準(zhǔn)確把握，因而只能憑幾張報(bào)賬審批單進(jìn)行程序性審核，就賬報(bào)賬，無法對資料的真實(shí)及合理做出專業(yè)判斷，使財(cái)政把關(guān)流于形式，不能充分發(fā)揮財(cái)政報(bào)賬制的意義和作用。

（三）會計(jì)核算不完整

報(bào)賬制核算后，原始發(fā)票在財(cái)政部門記賬，財(cái)政部門多數(shù)只按照資金管理辦法建立了資金收付流水賬，對自籌資金和地方配套資金部分未能納入報(bào)賬制管理，也未建立在建工程或固定資產(chǎn)明細(xì)賬；項(xiàng)目管理單位報(bào)賬后沒有原始發(fā)票，失去了會計(jì)核算基礎(chǔ)，普遍沒有建賬，或者只按照發(fā)票復(fù)印件建立了一個(gè)輔助賬；由于資金直達(dá)施工方，專項(xiàng)資金不通過項(xiàng)目建設(shè)單位賬戶核算，只能反映自籌和配套部分。由于各方會計(jì)基礎(chǔ)資料都不完整，因而不能真實(shí)反映經(jīng)濟(jì)活動原貌，特別是對形成資產(chǎn)的資本性支出和未形成資產(chǎn)的費(fèi)用性支出未予分別核算、分別管理，無法形成固定資產(chǎn)明細(xì)賬目，無法辦理資產(chǎn)移交手續(xù)，導(dǎo)致移交和管護(hù)責(zé)任不明，有的資產(chǎn)長期閑置，無人問津；有的常年失修，過早報(bào)廢；有的利用職權(quán)，占為私有等，造成國有資產(chǎn)流失、浪費(fèi)。

（四）財(cái)政干部壓力大

支農(nóng)項(xiàng)目由項(xiàng)目主管部門管理并組織實(shí)施，專項(xiàng)資金由財(cái)政部門管理撥付并核算記賬，財(cái)政干部對報(bào)賬資料的真實(shí)性、合法性負(fù)有審核責(zé)任，但財(cái)政干部不可能精通所有行業(yè)的專業(yè)知識，也沒有精力對所有項(xiàng)目的具體實(shí)施跟蹤問效。雖然項(xiàng)目和資金的審核審批都要財(cái)政部門簽字，但工作實(shí)際中，許多情況下都是項(xiàng)目主管部門在規(guī)定日期的最后一兩天才拿來讓財(cái)政部門簽字，導(dǎo)致財(cái)政干部沒有足夠的時(shí)間審核相關(guān)材料，但審計(jì)出問題后又會有責(zé)任，這讓財(cái)政業(yè)務(wù)人員左右為難。對于村級擠占專項(xiàng)資金的做法，基層財(cái)政所監(jiān)管也有難處。目前大部分村級組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)少，村級要維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，免不了要擠占項(xiàng)目資金，而基層財(cái)政工作畢竟還要依靠村級組織支持和配合，對村級組織又沒有相關(guān)的項(xiàng)目和資金支持，對擠占專項(xiàng)資金的情況只好睜一眼閉一眼。

（五）多頭申報(bào)需防范

報(bào)賬制下，財(cái)政管錢、建設(shè)單位管事，如果上級審批的項(xiàng)目和資金信息不能實(shí)時(shí)共享，管錢和管事就會相互脫節(jié)，就會給多頭申報(bào)埋下隱患。近年來，國家對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入多，不僅有財(cái)政部門的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地整治、一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)等項(xiàng)目，還有農(nóng)業(yè)、水利、交通、扶貧等部門的專項(xiàng)撥款，許多項(xiàng)目內(nèi)容相互交叉。有的一個(gè)項(xiàng)目向多個(gè)部門爭取資金共同完成，也有一個(gè)項(xiàng)目向多個(gè)部門申請立項(xiàng)，套取項(xiàng)目資金，還有的以舊報(bào)新，將以前建設(shè)過的項(xiàng)目重新申報(bào)，騙取國家項(xiàng)目資金。

（六）監(jiān)管體制需完善

報(bào)賬制下，項(xiàng)目審批和實(shí)施權(quán)在縣級，但根據(jù)財(cái)政部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)管有關(guān)規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門對支農(nóng)資金負(fù)有監(jiān)管責(zé)任。這種機(jī)制的弊端是掌握審批權(quán)的主管部門不清楚鄉(xiāng)村項(xiàng)目的建設(shè)情況，鄉(xiāng)村兩級又不知道上級部門專項(xiàng)資金的使用情況，導(dǎo)致縣鄉(xiāng)兩級管理脫節(jié)。另外，在實(shí)際工作中，監(jiān)管必然要涉及到村級利益問題，處理得不好會引起村級與財(cái)政所之間的矛盾，村干部認(rèn)為，財(cái)政所無項(xiàng)目、無資金直接支持村級，能蓋個(gè)公章向上級爭取項(xiàng)目資金也算一種支持，而上級部門認(rèn)為財(cái)政所蓋章了，項(xiàng)目應(yīng)該已經(jīng)實(shí)施了，卻沒有很好地跟蹤問效。

四、完善財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金縣級報(bào)賬制的建議

（一）及時(shí)修訂專項(xiàng)資金管理辦法

我國實(shí)施國庫支付管理改革，就是要把財(cái)政資金由傳統(tǒng)的層層劃撥改為國庫單一賬戶支付的公共財(cái)政管理體系，實(shí)行財(cái)政直接全過程監(jiān)督、控制，提高使用效益。專項(xiàng)資金國庫集中支付是當(dāng)前縣級財(cái)政專項(xiàng)資金管理的必然趨勢，它既能體現(xiàn)報(bào)賬制的優(yōu)勢，又兼顧了國庫集中支付的需要，但目前絕大多數(shù)支農(nóng)專項(xiàng)資金都有“專戶管理、?？顚Ｓ谩钡囊?，這與盤活存量、統(tǒng)籌使用財(cái)政資金的政策要求還有差距?？h級財(cái)政部門要因地制宜，盡量優(yōu)化報(bào)賬程序，強(qiáng)化管理關(guān)鍵環(huán)節(jié)，將專項(xiàng)資金專戶并入國庫集中支付系統(tǒng)大平臺管理，盤活存量資金，讓專項(xiàng)資金更好地發(fā)揮效益。

（二）要完善報(bào)賬制項(xiàng)目的會計(jì)核算

報(bào)賬制規(guī)定，原始憑證應(yīng)放在縣財(cái)政局保存，項(xiàng)目資金直達(dá)項(xiàng)目施工單位或個(gè)人賬戶，而按照《會計(jì)法》和村級“三資”管理有關(guān)規(guī)定，財(cái)政支農(nóng)資金應(yīng)當(dāng)通過“三資”代理中心代管賬戶反映，原始憑證應(yīng)放在三資代理中心建賬，兩項(xiàng)制度關(guān)于賬務(wù)資料管理和資金撥付的要求迥然不同。因此，要建立規(guī)范、統(tǒng)一的會計(jì)核算制度，確保報(bào)賬內(nèi)容真實(shí)完整地反映專項(xiàng)資金收支情況。項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后，要根據(jù)屬地管理原則，及時(shí)將項(xiàng)目形成的資產(chǎn)以適當(dāng)?shù)男问揭平唤o項(xiàng)目所在地村集體經(jīng)濟(jì)組織，村集體經(jīng)濟(jì)組織賬目也應(yīng)當(dāng)全面、完整地反映財(cái)政專項(xiàng)資金和自籌配套資金的使用情況，將凡是使用財(cái)政支農(nóng)資金所形成的、歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民合作組織成員共同所有的資產(chǎn)均納入管理范圍，如集體土地上建設(shè)的農(nóng)村道路、小型農(nóng)田水利工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施。

（三）進(jìn)一步強(qiáng)化專項(xiàng)資金管理

財(cái)政及項(xiàng)目管理部門要完善各項(xiàng)資金管理制度，從制度上約束和規(guī)范項(xiàng)目實(shí)施單位的報(bào)賬行為，不僅要審核報(bào)賬資料的合規(guī)性，還要審核其真實(shí)性、合理性。改革資金和項(xiàng)目整合模式，充分利用“金財(cái)工程”大數(shù)據(jù)平臺，以縣級為單位建立統(tǒng)一的資金和項(xiàng)目整合平臺，防止重復(fù)申報(bào)、多頭申報(bào)、虛假申報(bào)。積極探索推行民辦公助、以獎(jiǎng)代補(bǔ)形式，通過“先改后建、先建后補(bǔ)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、獎(jiǎng)補(bǔ)結(jié)合”等方式，鼓勵(lì)村民自建自管，將建設(shè)權(quán)與監(jiān)督權(quán)分離，節(jié)約建設(shè)成本，提高支農(nóng)資金使用效益。

（四）積極探索新的資金管理模式

實(shí)踐表明，財(cái)政專項(xiàng)資金縣級報(bào)賬制有利于突出發(fā)揮縣級財(cái)政在加強(qiáng)資金使用管理方面的積極作用，但由于財(cái)政支農(nóng)資金的來源渠道多，一些項(xiàng)目和資金小而散，有些項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容需要由村集體或農(nóng)民個(gè)人實(shí)施，實(shí)行縣級報(bào)賬制有一定難度。為切實(shí)發(fā)揮農(nóng)民主體作用，鼓勵(lì)和支持村民實(shí)施適宜自建的小型支農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目（如小農(nóng)水項(xiàng)目、一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目），各地在堅(jiān)持財(cái)政專項(xiàng)資金縣級報(bào)賬制的基礎(chǔ)上，可探索采取縣級報(bào)賬制與鄉(xiāng)鎮(zhèn)報(bào)賬相結(jié)合的辦法，對一些技術(shù)要求不高、依靠村集體或群眾自己的力量能夠完成的項(xiàng)目，可以簡化報(bào)賬手續(xù)，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)報(bào)賬制。對一些金額較少并且僅是補(bǔ)助性質(zhì)的項(xiàng)目資金的管理，應(yīng)簡化手續(xù)，以項(xiàng)目實(shí)施結(jié)束并經(jīng)驗(yàn)收合格為依據(jù)，一次性將資金撥付給項(xiàng)目單位。

（五）加大對財(cái)務(wù)人員培訓(xùn)力度

不但要培訓(xùn)業(yè)務(wù)知識，還要擴(kuò)展知識范圍，加大對基建、水利等專業(yè)領(lǐng)域的基礎(chǔ)知識培訓(xùn)，使財(cái)務(wù)人員對實(shí)行報(bào)賬制的項(xiàng)目具備基本的監(jiān)管能力，能夠及時(shí)了解掌握項(xiàng)目進(jìn)度、工程質(zhì)量、項(xiàng)目操作規(guī)范等，在審核資料時(shí)能夠做到心中有數(shù)，有理有據(jù)，保證項(xiàng)目審批、撥款有的放矢。

（六）保障村級組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)

村級項(xiàng)目資金和運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)看似毫不相干，實(shí)質(zhì)上兩者緊密聯(lián)系。目前村級轉(zhuǎn)移支付僅能滿足最基本的運(yùn)轉(zhuǎn)，村級如果沒有集體經(jīng)濟(jì)收入，運(yùn)轉(zhuǎn)資金缺口就會很大，加上許多項(xiàng)目都需要村級自籌部分資金配套，村干部若想為群眾多做點(diǎn)事，要么舉債建設(shè)，要么爭取項(xiàng)目，目前的體制下，向上級爭取運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)難，但向上級爭取項(xiàng)目資金則相對容易，所以，村級運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)不保障好，擠占資金，假工程真報(bào)賬等問題就難以杜絕。

（七）創(chuàng)新日常監(jiān)督方式

項(xiàng)目管理部門要對項(xiàng)目實(shí)施事前、事中、事后全過程進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，必要時(shí)派駐人員到項(xiàng)目現(xiàn)場進(jìn)行檢查、督導(dǎo)，積極提倡管工程的參與資金的管理，管資金的深入項(xiàng)目實(shí)地，掌握第一手資料。推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”信息公開模式，積極發(fā)揮新媒體、自媒體的宣傳監(jiān)督作用和包村干部就地監(jiān)管的優(yōu)勢，積極吸收受益群眾參與到相關(guān)項(xiàng)目的立項(xiàng)、實(shí)施、驗(yàn)收等環(huán)節(jié)，確保項(xiàng)目和資金雙安全。

（八）強(qiáng)化項(xiàng)目績效意識

制訂科學(xué)的績效評價(jià)指標(biāo)，確保項(xiàng)目建成后能產(chǎn)生實(shí)實(shí)在在的經(jīng)濟(jì)和社會效益。堅(jiān)持以財(cái)政資金為導(dǎo)向，吸附社會閑散資金，發(fā)揮財(cái)政資金四兩撥千金的撬動作用，提高資金整合使用效益。將群眾滿意度高低作為衡量財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目建設(shè)成效的重要標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目建設(shè)的好與壞，群眾講了算。

［1］村集體經(jīng)濟(jì)組織會計(jì)制度.財(cái)政部.財(cái)會〔2004〕12號.

［2］中華人民共和國財(cái)政部60號令.財(cái)政部.2010年第60 號.

［3］農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)財(cái)政資金縣級報(bào)賬實(shí)施辦法.財(cái)政部.財(cái)發(fā)〔2011〕22號.

［4］財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理辦法.財(cái)政部.財(cái)農(nóng)〔2011〕412 號.

［5］關(guān)于發(fā)揮一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)作用推動美麗鄉(xiāng)村建設(shè)試點(diǎn)的通知.財(cái)政部.財(cái)農(nóng)改〔2013〕3號.

◇作者信息：安徽省宣城市財(cái)政局

◇責(zé)任編輯：哈明暉

◇責(zé)任校對：哈明暉

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1004-6070（2016）06-0013-03