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縣級地方財政收入真實性核查問題分析
——以Y縣為例

2016-03-28 02:16劉慧
財政監(jiān)督 2016年19期
關鍵詞:稅源非稅財政收入

●劉慧

縣級地方財政收入真實性核查問題分析
——以Y縣為例

●劉慧

財政收入是衡量政府財力的重要指標,財政收入質量的好壞更是關系到政府財政職能的發(fā)揮和各項財政政策的貫徹落實。本文以Y縣地方財政收入真實性核查為例,分析財政收入管理中存在的問題,并結合當地經濟發(fā)展實際情況,剖析問題產生的原因,進一步提出改進建議,提升財政收入征收管理水平,提高財政收入質量。

地方財政收入真實性優(yōu)化財源強化監(jiān)督

財政收入在調控經濟、調節(jié)分配等方面具有重要的職能作用,分析財政收入真實性對提高財政收入管理水平具有重要意義。2015年上半年,為適應新《預算法》加強預算管理工作責任追究和財政收入中低速增長的新常態(tài),密切跟蹤經濟社會發(fā)展形勢,發(fā)現和糾正財政收入管理中存在的問題,河南省財政廳對該省部分縣市2014年財政收入開展了真實性核查,通過核查來維護財政經濟運行良好秩序,實事求是地確定財政收入預期目標,提高財政收入征收管理水平,確保財政收入真實性和完整性。在核查工作的基礎上,筆者以Y縣財政收入核查發(fā)現的問題為例,深入分析問題產生的原因,進一步提出改進建議。

一、Y縣財政收入主要概況及核查方法

2014年Y縣一般公共預算收入317696萬元。分結構來看:稅收收入222192萬元,占一般公共財政預算收入的69.9%;非稅收入95504萬元,占一般公共財政預算收入的30.1%。根據Y縣財政局統(tǒng)計的數據進行分析,2014年Y縣一般公共預算收入總量增大,在全省處于領先地位,但增幅較上年稍有下降。具體來說,稅收收入整體呈增長趨勢,全年完成稅收收入222192萬元,比去年同期增收19761萬元,增長9.8%,增幅比上年略有下降。其中:主體稅種小幅增長,全年完成154030萬元,占稅收總額的69.3%,比去年同期增收3172萬元,增長2.1%;地方小稅增長幅度較大,全年完成68162萬元,占稅收總額的30.7%,部分工商小稅成為拉動收入的主動力。而非稅收入則保持快速增長,全年完成95504萬元,比去年同期增收19169萬元,增長25.1%,拉動收入增長6.88個百分點,推動了一般公共財政預算收入的增長。

為促進工作有效開展,核查工作組運用“三查三實”的工作方法穩(wěn)步推動財政收入真實性核查逐步深入:一是查清掌握實際。重點查閱被核查單位稅收收入、非稅收入及國庫收支資料,核查財政收支預決算、國庫和財稅部門相關憑證、賬簿、報表等資料,并對部分相關稅種納稅大戶、非稅收入執(zhí)收大戶進行延伸核查,掌握第一手資料,力求反映的情況真實準確。二是查透理順實情。在分析收入規(guī)模結構的基礎上,對收入金額較大的組成部分及容易出現人為調節(jié)的環(huán)節(jié)予以重點關注,以追根溯源的方式沿著問題線索,核對賬戶金額及相關票據,了解收入形成渠道,核實是否存在虛增財政收入情況。三是查深力求實效。堅持查調結合,在聽取被核查單位2014年預算執(zhí)行、稅收征管及非稅收入征管情況匯報的基礎上,根據核查掌握的實際情況,匯總梳理被核查單位的各類核查資料,充分結合當地基本經濟形勢,進一步對財政收入情況、存在問題進行分析研究,為加強財政收入管理工作提出建議。

二、地方財政收入質量檢查中存在的主要問題

日常工作中,一般將稅收收入占財政收入的比重作為衡量財政收入質量的主要指標。核查發(fā)現,Y縣財政收入呈增長趨勢,稅收收入占一般公共財政預算收入的比例超過60%,可支配財力較充分,但是也發(fā)現了違反稅收優(yōu)惠政策、虛收空轉非稅收入、稅源結構不合理等問題,造成財政收入不真實、財政收入質量欠佳等問題。主要問題可分為有以下幾類:

(一)違反稅收優(yōu)惠政策

對個別企業(yè)繳納的企業(yè)所得稅、營業(yè)稅、城建稅、教育費附加、地方教育費附加、土地增值稅、印花稅等地方參與分成及繳入地方的稅款按照縣政府有關協(xié)議規(guī)定的50%比例返還企業(yè),對全縣物流公司2014年營業(yè)稅按照25%比例進行返還,不符合稅收優(yōu)惠政策。

(二)虛收空轉非稅收入

1、虛構產權轉讓事項,虛增國有資產轉讓收入??h財政局撥付所屬A投資發(fā)展有限公司一筆資金,A投資發(fā)展有限公司將該資金以注冊資本金名義撥付B實業(yè)發(fā)展有限公司。B實業(yè)發(fā)展有限公司又通過購買縣教育體育局名下市體育館綜合服務用房建筑物資產產權的方式,以國有資產處置收入的名義將上述資金繳入國庫。經核實,B實業(yè)發(fā)展有限公司與縣教育體育局之間并未發(fā)生國有資產產權關系轉移。

2、將醫(yī)療收入以其他國有資產有償使用收入繳入國庫??h衛(wèi)生局會計核算中心將鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)療收入以其他國有資產有償使用收入名義繳入國庫,然后,縣財政局將該筆資金作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院補助資金,以預算撥款形式撥付給縣衛(wèi)生局會計核算中心。

(三)稅源結構不夠合理

核查發(fā)現,該縣一次性稅源所占比例過高,基數壓力較大。一方面是重點工程項目建設帶來的一次性稅源,如鄉(xiāng)村公路建設、縣城道路改造、基礎設施等項目,對營業(yè)稅及地方教育附加等影響較大;另一方面是稽查查補耕地占用稅、契稅、土地增值稅、土地使用稅等清欠入庫帶來的一次性稅收收入,但隨著建設項目的完工,尾欠入庫,該項稅收將大幅度減少甚至不復存在,形成較大的稅收基數壓力。隨著房地產的飽和、基礎設施的完善,地方財政收入必將大幅減少。

(四)產業(yè)支撐基礎薄弱

由于該縣產業(yè)結構不合理,第二、三產業(yè)的比例不高,財政收入缺乏較為穩(wěn)定的支柱產業(yè)支撐,缺少有競爭力和發(fā)展?jié)摿Υ?、后發(fā)優(yōu)勢突出的支柱產業(yè),財政收入增長的穩(wěn)定性極易受到經濟形勢的影響,一旦主要支撐產業(yè)發(fā)展后勁不足,就會造成財政收入減少,制約地方后續(xù)發(fā)展。如:該縣國稅收入主要依賴板材加工行業(yè),由于近年來市場低迷,板材加工業(yè)產品滯銷,當年國稅收入僅完成年初預算的92.54%,其他四大行業(yè)稅收貢獻率也不太明顯,后續(xù)稅源建設滯后。

除上述四類問題外,核查還發(fā)現非稅收入未按規(guī)定繳入國庫、少繳省級收入、應征未征非稅收入等問題,都在一定程度上造成財政收入不真實、財政收入質量基礎不穩(wěn)固等問題。

三、原因分析

(一)當地財源形成渠道不充足,收入真實性基礎動搖

1、財源結構單一,受行業(yè)增速影響較大。在當地經濟發(fā)展結構較為單一的情況下,財源結構也會比較單一,一旦當地主要產業(yè)發(fā)展形勢出現下滑,會造成主要稅源減少,而稅收是政府籌集財政收入最規(guī)范的形式,勢必減少財政收入規(guī)模。如Y縣支柱產業(yè)受行業(yè)增速放緩、發(fā)展不平衡等影響,企業(yè)效益下降,主體稅種稅收增幅較小,對財政收入的貢獻比重下降,不能充分發(fā)揮主體稅種的帶動作用。同時,在整體經濟增速下滑的背景下,整個地區(qū)的發(fā)展后勁不足,財政收入增長缺乏有力支撐,財政增收乏力。

2、非稅收入靈活性強,來源不穩(wěn)定,易于操控。在稅源相對匱乏的情況下,挖掘財源潛力途徑受限,為完成財政收入任務,操控非稅收入成為增加當地財政收入的手段;但是非稅收入很多是專款專用,難以被統(tǒng)籌用于安排民生,影響財政收入布局及經濟的可持續(xù)發(fā)展。

3、爭奪稅源,濫用稅收優(yōu)惠政策。由于地理區(qū)位處于內陸,技術不發(fā)達、產業(yè)結構較為滯后,通過招商引資方式尋求新的稅收來源效果不明顯。此外,政府為了爭奪企業(yè)或稅源,對一些稅收優(yōu)惠政策清理不及時、不到位,不得不違規(guī)采取一些優(yōu)惠手段來增加財政收入。

(二)財政收入預算編制不科學,收入真實性無法保證

編制方法簡單,編制財政收入計劃時未完全剔除一次性稅收因素的影響,導致稅收目標制定偏高,容易脫離經濟實際發(fā)展情況。為了完成財政收入計劃,出現虛增財政收入的情況。此外,雖然地方發(fā)展經濟的積極性在分稅制后得到極大提高,但是分稅制改革不徹底。隨著經濟的發(fā)展,財權與事權不匹配的矛盾逐漸突出,地方政府可支配財力受限,在一定程度上加大了基層財政的收入壓力,致使編制收入計劃時容易受行政手段的干預,不符合實際。

(三)財政收入目標考核不合理,收入真實性導向偏離

財政收入的高低常被作為政府考核的一項重要指標,地方政府實行目標任務與政績掛鉤的考核機制,在難以完成財政收入任務時,財政部門迫于壓力,通過空轉非稅收入的方式來做大財政收入數字,出現“重數字不重實質”的現象。另外,當地領導對財政收入的真實性、合法性不夠重視,迫于壓力滿足于年終交滿卷,對消除財政空轉現象存在較多疑慮,覺得連年增長后“擠水分”勢必會導致增速降低,在“政績”和“面子”上不好看。

(四)制約監(jiān)督機制不完善,收入真實性缺乏監(jiān)督

財政監(jiān)督機制不全面,對財政收入的考核停留在量上指標考核多,而對財政收入質量的關注度不夠。對財政收入真實性、合法性缺乏有效的監(jiān)督,未能將財政收入質量監(jiān)督納入日常工作職責范圍,即使是開展檢查,也沒有執(zhí)行有效的處罰措施,從而造成了事實上的監(jiān)督缺位,使得地方虛增財政收入的行為長期得不到糾正。

通過分析可以看出,造成財政收入質量不高的主要原因是由于產業(yè)結構不合理,稅源不穩(wěn)定,為完成收入任務而出現不真實的情況。此外,財政收入不真實會對經濟造成損害,擾亂稅收秩序,尤其是應征不征、違反稅收優(yōu)惠政策等行為,會擾亂稅收秩序,在社會上產生不好的影響。

四、提高地方財政收入質量的建議

(一)加快優(yōu)化地方財源結構,規(guī)范財政收入征管行為

1、調整優(yōu)化產業(yè)結構。充分發(fā)掘當地發(fā)展優(yōu)勢,培育主導產業(yè),壯大重點行業(yè),提升經濟發(fā)展的整體質量。結合招商引資等方式培植稅源,將稅源經濟轉變?yōu)楫a值經濟,優(yōu)化提升財源結構,保持與經濟結構相適應,為財政收入的良性增長打下基礎。

2、要加強稅收收入征管工作。積極發(fā)揮稅收籌集財政收入的主渠道作用,做到依法征收、應收盡收。結合當地工作實際,加強稅收征管,進一步核實稅基,強化稅源監(jiān)控,加強稅費調整,提高稅收比重,提升財政收入質量。

3、加強對非稅收入的監(jiān)控和檢查。把非稅收入管理的著眼點和落腳點放在“規(guī)范”而非“增收”上;同時,認真清理違規(guī)制定的稅收優(yōu)惠政策,增強財政收入的真實性,切實提高財政收入質量,提高為公眾提供公共服務的能力,優(yōu)化發(fā)展經濟環(huán)境。

(二)科學編制財政收入計劃,深化財稅體制改革

1、合理確定財政收入目標任務。提高組織收入的科學性,從實際出發(fā),綜合考慮影響財政收入的各項因素,做到科學研判經濟發(fā)展形勢、強化監(jiān)控稅源,以增強收入計劃的預見性、針對性、持續(xù)性,實現合理預測財政收入目標,打好財政收入真實性的基礎。

2、財政收入的安排要具有前瞻性。編制收入預算時要遵循實事求是、積極穩(wěn)妥原則,同時將影響財政收入的因素和對當前區(qū)域經濟總量發(fā)展狀況結合起來,對影響財政收入的因素充分摸底,進行解讀,試編財政收入的中長期預算,減少一次性稅源對后續(xù)收入所形成的較大波動,避免逆經濟周期采取的清欠入庫行為,有效應對財政支出的剛性增長。

3、深化財稅體制改革。按照《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》,今后一般公共預算收入要從約束性轉向預期性,由收入任務數轉變?yōu)槭杖腩A期數,嚴格執(zhí)行新《預算法》和國家有關法律法規(guī),充分發(fā)揮對財政預算和決算的審查職能,鼓勵地方發(fā)展經濟積極性,保證財政收入真實性。

(三)健全財政收入考核體系,完善政績考核機制

1、建立科學的財政收入質量評價體系。加強對財政收入質量的指標評價,把影響財政收入質量的各項因素納入考核指標體系,從財政收入規(guī)模擴展到財政收入的來源、入庫渠道、使用情況及收入的真實性、合法性等方面,將是否做到依法征管、應收盡收、依法繳庫等一并作為主要考核內容,逐步提高財政收入質量。

2、樹立正確的政績觀。各級政府要進一步提高對財政收入質量重要性的認識,遵循經濟規(guī)律,增強可用財力的觀念,將財政收入的增長與可用財力的增加有機統(tǒng)一起來,不斷增強財政的調控能力。同時,將發(fā)展思路引導到更加重視轉變增長方式和提高增長質量上來,努力實現財政收入與經濟發(fā)展良性互動,促進財政收入平穩(wěn)、持續(xù)、健康增長。

(四)強化財政管理和監(jiān)督力度,提高財政監(jiān)督約束力

1、推進財政收入質量監(jiān)管常態(tài)化。建議將地方收入質量監(jiān)督作為財政監(jiān)督專職機構的一項工作職責,嚴格執(zhí)行《預算法》,定期或不定期開展財政收入質量監(jiān)督,形成收入質量日常監(jiān)督機制,實現事前事中事后全過程監(jiān)督,避免出現弄虛作假的現象。

2、加強財政收入質量檢查結果的跟蹤應用。對出現財政收入質量方面問題的相關單位和責任人,要依法進行處理,明確處理處罰措施,嚴肅處理違反規(guī)定的收入行為,從嚴糾正虛增財政收入等違法行為,維護國家財政經濟秩序。

(作者單位:河南省財政廳監(jiān)督檢查二處)

1.監(jiān)督檢查局.2015.關于開展部分縣市財政收入征管情況專項監(jiān)督檢查的通知[Z].河南省財政廳。

2.赫東旭、胡筱、王善認.2014.關于地方財政收入質量問題的若干思考[J].財政管理,4。

3.廣西財政廳辦公室課題研究組.2008.提高地方財政收入增長質量問題研究[J].經濟研究參考,35。

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