●劉國永 陳劍博

淺談跨部門財政專項資金的優(yōu)化整合

●劉國永 陳劍博

跨部門專項資金是指在管理主體和使用對象上涉及多個部門或單位、雖使用用途多元但最終使用目的一致的同一個專項資金?？绮块T專項資金在充分利用政府部門（單位）、促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展、提高人民生活水平方面發(fā)揮了重要的作用。但從實際情況來看，存在著主體職責(zé)不明確、設(shè)立程序欠嚴(yán)謹(jǐn)?shù)葐栴}，極大影響了跨部門專項資金績效的顯現(xiàn)。本文在描述跨部門專項資金整合背景和現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步分析了當(dāng)前開展跨部門專項資金整合面臨的主要挑戰(zhàn)，并對跨部門專項資金優(yōu)化整合的具體舉措提出方向建議。

跨部門財政專項資金 政府職能 優(yōu)化整合

一、跨部門財政專項資金整合的背景及現(xiàn)狀

黨的十八大和十八屆三中全會提出政府應(yīng)轉(zhuǎn)變職能，把工作重點轉(zhuǎn)到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義上來。財政專項資金的設(shè)立和使用，不僅是特定公權(quán)力運行的需要，同時也是實現(xiàn)政府職能的重要手段。推進(jìn)專項資金尤其是涉及多個部門或單位的跨部門專項資金的改革，將有利于將松散的、零碎的、沉淀的項目資金整合，優(yōu)化資源配置，理清政府內(nèi)部關(guān)系，提高公共資金的使用績效；有利于科學(xué)把控財政資金的安排和管理，確保財政資金的合規(guī)、合理使用；同時有利于實現(xiàn)部門與部門之間的聯(lián)動與統(tǒng)籌，引導(dǎo)跨部門的項目資金實現(xiàn)統(tǒng)一管理，更好地發(fā)揮部門的履職與作用，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。

目前，我國財政專項資金存在著設(shè)立程序不夠嚴(yán)格、資金范圍界定不清等情況，導(dǎo)致資金分類出現(xiàn)雜、亂、小、散等問題。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國專項資金種類超過5000多種，嚴(yán)重影響財政資金的使用績效。鑒于此，一些地方財政已開始嘗試推進(jìn)財政專項資金的整合改革，從跨部門專項資金管理的主體、流程環(huán)節(jié)、管理辦法和制度措施、管理效果等方面入手，將專項資金整合的要求納入年度預(yù)算編制中，并選擇重點項目進(jìn)行績效評價，將評價結(jié)果作為改進(jìn)預(yù)算管理及以后年度預(yù)算安排的重要依據(jù)。

二、跨部門財政專項資金整合面臨的主要挑戰(zhàn)

從各地的實踐來看，目前推進(jìn)跨部門財政專項資金整合仍然面臨挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)為：

一是政府職能尚未完全理順。目前來看政府各級職能部門的宗旨、職責(zé)尚未完全理順，和部門職責(zé)相匹配的主體責(zé)任、履職范圍也有待規(guī)范明確，從而導(dǎo)致財政專項資金在立項、管理和使用上存在一定的主觀性，這是專項資金跨部門管理存在缺陷的重要原因。

二是跨部門資金主體職責(zé)不明確。一方面，跨部門專項資金使用的責(zé)任主體與其匹配的職責(zé)難以清晰界定，管理辦法缺乏對主體職責(zé)的有效約束；另一方面，資金的使用主體和監(jiān)管主體不一致，二者職責(zé)尚未清晰劃分；同時，跨部門資金的對象技術(shù)性、專業(yè)性較強，主管部門進(jìn)行監(jiān)管的難度較大。這造成跨部門專項資金申報時參與的主體多，資金使用對象廣，但缺乏明確清晰的主體承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)。

三是跨部門專項資金整合涉及利益主體多、難度較大。當(dāng)前政府各部門仍采用傳統(tǒng)的管理模式對項目的立項、資金管理等方面進(jìn)行管理，而跨部門專項資金整合不僅涉及到項目管理主體的調(diào)整，更涉及到資金支出責(zé)任的進(jìn)一步明確。這一調(diào)整雖有利于規(guī)范跨部門專項資金的管理，提高跨部門專項資金的使用效率，進(jìn)一步發(fā)揮跨部門專項資金在經(jīng)濟發(fā)展中的促進(jìn)作用，但勢必將觸及到個別部門在項目開展過程中的利益，增大實際推行的阻力。

四是現(xiàn)行專項資金管理模式較大程度影響跨部門專項資金的整合?，F(xiàn)行的跨部門專項資金從設(shè)立到管理的各個環(huán)節(jié)都與財政資金的使用和管理存在較強的相關(guān)性?，F(xiàn)行專項資金在管理上存在的“雜、多、亂、散”等問題，影響著跨部門專項資金的設(shè)立和管理。由于跨部門專項資金涉及的部門主體數(shù)量遠(yuǎn)超一般專項資金，因此跨部門專項資金在管理上面臨的問題要比普通的專項資金更為復(fù)雜。因此推進(jìn)跨部門專項資金整合，只有在現(xiàn)行的專項資金管理模式進(jìn)行改革的背景和前提下才有可能得到實現(xiàn)。

三、推進(jìn)跨部門財政專項資金整合的措施建議

在此背景下，開展跨部門財政專項資金整合應(yīng)從厘清政府職能定位和政府職能轉(zhuǎn)變著手，理清“職責(zé)—任務(wù)—項目—專項”之間的關(guān)系。首先，需對各部門職能進(jìn)行梳理以確定政府職能，明確政府需要完成的工作任務(wù)；在此基礎(chǔ)上，確定需要開展的項目，并根據(jù)項目確定績效目標(biāo)，根據(jù)目標(biāo)測算需要的資金，同時推進(jìn)對資金使用情況的績效跟蹤和評價，構(gòu)建新型專項資金設(shè)立和管理體系。在形成財政專項資金科學(xué)分類體系的基礎(chǔ)上，制定跨部門專項資金整合方案，推進(jìn)跨部門專項資金整合工作。具體建議如下：

第一，理清政府職能，建立和部門履職發(fā)展相適應(yīng)的資金管理框架與機制。進(jìn)一步推動政府部門職能轉(zhuǎn)變、清晰界定政府部門職能，在此基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌使用各類跨部門項目資金、盤活用好結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金、加強資金支出管理，建立推進(jìn)財政專項資金統(tǒng)籌使用的總體框架。具體推進(jìn)方式為：首先，從部門職能出發(fā)，重新審查部門戰(zhàn)略目標(biāo)合理性。對部門戰(zhàn)略目標(biāo)與部門職能進(jìn)行相關(guān)性分析，對不合理的目標(biāo)分析產(chǎn)生的原因，追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，并對目標(biāo)進(jìn)行整改。其次，根據(jù)修訂的戰(zhàn)略目標(biāo)，重新理清部門職責(zé)。在此基礎(chǔ)上，發(fā)揮目標(biāo)和職責(zé)的指導(dǎo)作用，重新核查部門年度工作計劃的合理性和科學(xué)性，積極推動預(yù)算管理制度改革，構(gòu)建適應(yīng)部門職責(zé)的專項資金體系。最后，根據(jù)部門職責(zé)重新設(shè)計科學(xué)的專項資金分類體系，并對專項資金與部門職責(zé)和其他相關(guān)主體之間的責(zé)任關(guān)系進(jìn)行相關(guān)性分析，對相關(guān)性較弱的專項資金進(jìn)行整合、優(yōu)化和調(diào)整。

第二，加強地方立法，規(guī)范專項資金設(shè)立與管理。從目前的實踐來看，專項資金的設(shè)立和管理僅僅依靠專項資金管理辦法是不夠的，有必要通過立法形式，保障專項資金設(shè)立的科學(xué)性和管理的嚴(yán)肅性、規(guī)范性，對隨意設(shè)立專項資金和違法使用專項資金的行為追究相應(yīng)法律責(zé)任。同時，法律中還應(yīng)對專項資金設(shè)立年限、定期優(yōu)化和退出機制等相關(guān)問題進(jìn)行明確說明，并建立全過程績效管理機制。

第三，構(gòu)建財政專項資金體系，科學(xué)規(guī)劃跨部門專項資金。在對財政專項資金科學(xué)分類的基礎(chǔ)上，建立與本地區(qū)決策機制、管理機制、監(jiān)督機制、問責(zé)機制、公開機制等相適應(yīng)的科學(xué)合理的專項資金體系，統(tǒng)籌規(guī)劃專項資金支出使用方向、模式和管理方法。對于不同類別的跨部門資金，應(yīng)充分發(fā)揮預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組的職能和作用，統(tǒng)一管理、明確目標(biāo)、明細(xì)內(nèi)容、整合優(yōu)化現(xiàn)有的跨部門專項資金體系，構(gòu)建新型跨部門專項資金體系。

第四，完善項目管理制度，建立以績效為導(dǎo)向的預(yù)算管理新機制。首先，創(chuàng)新項目管理模式，建立前、中、后全過程的項目管理制度，從專項資金項目的申報、論證、批復(fù)、啟動、調(diào)整、完成等各個環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)控約束，并將項目的責(zé)任具體到主體；其次，結(jié)合預(yù)算績效管理的理念，將項目每個環(huán)節(jié)的績效目標(biāo)與預(yù)算匹配，從事前、事中、事后的全過程績效論證實現(xiàn)項目的深度管理，全面反映項目的執(zhí)行單位、歷年預(yù)算安排、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金、績效評價結(jié)果等情況；最后，實施項目全周期滾動管理制度，逐步完善項目退出機制?！?/p>

（作者單位：上海財經(jīng)大學(xué)、上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰荆?/p>

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