溫萬祥

人民銀行預(yù)算績效管理實踐研究

溫萬祥

政府部門預(yù)算管理改革與績效管理理念相結(jié)合代表了我國未來政府預(yù)算支出管理改革的發(fā)展方向，但與國外較為完善的預(yù)算績效體系相比，我國仍處于探索階段。本文通過學(xué)習(xí)和借鑒國外政府預(yù)算績效管理改革經(jīng)驗，結(jié)合人民銀行自身特點，分析了當(dāng)前人民銀行預(yù)算績效管理面臨的困難，對進一步推進人民銀行績效管理工作提出建議。

人民銀行 預(yù)算績效 建議

預(yù)算績效是指預(yù)算資金所達到的產(chǎn)出和結(jié)果。預(yù)算績效管理是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式，要求政府部門在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程中重點關(guān)注預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果，進一步解決在有限的財力資源約束下，應(yīng)該如何合理、有效地配置財務(wù)資源，發(fā)揮預(yù)算資金的使用效益。

一、我國政府預(yù)算績效管理改革實踐

績效管理是我國政府預(yù)算管理改革的方向。早在2003年，中共中央《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》明確提出“建立預(yù)算績效評價體系”，并在湖北省進行了小范圍試點。2004年，財政部印發(fā)了《關(guān)于開展中央政府投資項目預(yù)算績效評價工作的指導(dǎo)意見》，要求各地區(qū)、各部門選擇具有代表性的、重點行業(yè)的重點項目作為試點開展預(yù)算績效評價工作。2005年，財政部印發(fā)了《中央部門預(yù)算支出績效考評管理辦法（試行）》，就績效考核的原則、基本依據(jù)、考核內(nèi)容和方法、考核指標(biāo)的選擇、考評組織的管理、績效報告的撰寫以及考評結(jié)果的應(yīng)用等多方面內(nèi)容做出了明確的規(guī)定。2006年，溫家寶在《政府工作報告》中指出，要“抓緊開展政府績效評估試點工作，并在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上逐步加以推廣”。截至2010年，已有115個中央部門的200多個項目進入試點。在實踐探索和經(jīng)驗積累的基礎(chǔ)上，2011年，我國財政部印發(fā)了《關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（財預(yù)〔2011〕416號）要求全面推進預(yù)算績效管理，并明確指出：“預(yù)算績效管理是一個由績效目標(biāo)管理、績效運行跟蹤監(jiān)控管理、績效評價實施管理、績效評價結(jié)果反饋和應(yīng)用管理共同組成的綜合系統(tǒng)”。2011年，財政部印發(fā)了《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預(yù)〔2011〕285號）明確指出：“我國預(yù)算績效管理評價方法主要采用成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法等”。審計署在《2008年-2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》中提出要全面推進績效審計，審計重點將從關(guān)注預(yù)算資金使用是否合規(guī)延伸至關(guān)注預(yù)算資金使用是否有效率、是否達到預(yù)期目標(biāo)，并明確到2012年每年所有的審計項目都要開展績效審計。2012年，財政部印發(fā)了《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》，明確了預(yù)算績效管理的主要任務(wù)和重點工作。根據(jù)工作部署，2012年人民銀行也啟動了預(yù)算績效評價試點，并組織開展了以“貨幣發(fā)行費”、“電子設(shè)備購置費”、“大型修繕費”等項目類支出預(yù)算資金績效評價實踐工作，在評價機構(gòu)、制度建設(shè)以及評價指標(biāo)體系、方法、工具研究等方面取得了一定成效。2015年，新預(yù)算法又以法律的形式明確了公共財政預(yù)算支出的績效管理要求，為我國預(yù)算體制由傳統(tǒng)預(yù)算向績效預(yù)算轉(zhuǎn)型奠定了堅實的法律基礎(chǔ)。

二、國外政府預(yù)算績效管理改革實踐及做法

（一）美國預(yù)算績效管理實踐

1993年，美國國會通過了《政府績效與結(jié)果法案》，明確要求政府機構(gòu)應(yīng)發(fā)布年度業(yè)績報告來表明如何實現(xiàn)年度目標(biāo)，從而提高項目績效。目的是通過預(yù)算績效來識別政府項目管理中的弱點和不足，采取清晰的、進取性的措施改進工作，對成功的項目給予更多資金支持。具體做法：一是實施績效評估，獲取績效信息。通過不同層次績效評估的需要，開發(fā)各具特色的標(biāo)準(zhǔn)化操作工具，以便開展全面的績效評估，獲取績效信息。比如美國政府開發(fā)了項目評價評級工具（PART）和計分卡系統(tǒng)，通過借助評價評級工具（PART）和計分卡系統(tǒng)，分別對部門內(nèi)部的項目績效進行評估和評價不同部門實施績效管理的努力程度。兩者均具有很強的針對性，不僅簡化了績效評價工作，而且較為容易的獲取項目績效信息。二是運用績效信息，實現(xiàn)項目績效與預(yù)算決策的有機結(jié)合。即通過績效評價工作，將績效管理滲透到預(yù)算管理的各個環(huán)節(jié)中，進一步改進預(yù)算決策和完善項目管理。三是公開績效信息，提高財政透明度。政府開通了Expectmore.gov網(wǎng)站，向美國公眾提供項目績效信息。網(wǎng)站涵蓋了所有受到PART評估的項目的評估摘要，提升了公眾對績效及結(jié)果的關(guān)注度，使得公眾得以更加深入細致的監(jiān)督各政府部門，進一步強化了政府部門支出責(zé)任，引導(dǎo)各政府部門更加清晰的表述項目目標(biāo)和成果。

（二）澳大利亞預(yù)算績效管理實踐

澳大利亞預(yù)算績效管理制度主要是在《財政管理和責(zé)任法》、《聯(lián)邦機構(gòu)和聯(lián)邦企業(yè)法》、《預(yù)算報表誠信法》和《公共服務(wù)法》上建立的。首先，各部門的績效目標(biāo)是在與財政部協(xié)商、談判的基礎(chǔ)上確定的。其次，在確定績效目標(biāo)之后，各部門可自主選擇資源投入的結(jié)構(gòu)，自主決定產(chǎn)出的數(shù)量和產(chǎn)出組合，以更好的實現(xiàn)績效目標(biāo)。最后，績效評估則是部門內(nèi)部的正常管理活動，項目評價的主要內(nèi)容包括：是否按照國家政策導(dǎo)向，有效地利用了資源；是否貫徹了內(nèi)閣或部長的要求；是否具有很高的公共性；績效信息是否指明項目管理存在的問題；項目是否按計劃進度實施等。但財政部并不直接參與各部門內(nèi)部的績效評估，只負(fù)責(zé)發(fā)布良好行為指引，為相關(guān)部門開展績效評估提供技術(shù)指導(dǎo)。對于績效信息的利用，澳大利亞政府開展績效評估的目的主要有三個：一是加強項目管理。借助項目評估過程，發(fā)現(xiàn)項目設(shè)計和實施過程中的薄弱環(huán)節(jié)，并及時采取改進措施。二是優(yōu)化資源配置。各部門提交的績效報告，是內(nèi)閣、議會決定財政資源分配的重要依據(jù)。三是強化項目管理責(zé)任。通過定期發(fā)布部門評估報告，以部門為單位，詳細陳述部門主要的政策目標(biāo)、產(chǎn)出組合以及相應(yīng)的資金投入。在強大的外部監(jiān)督下，各部門不得不完善項目設(shè)計、加強項目管理，從而推動了管理水平的提升。

（三）韓國預(yù)算績效管理實踐

韓國政府預(yù)算績效管理一是通過完善法律法規(guī)，為績效改革提供良好外部環(huán)境。韓國國民大會于2006年通過了《國家財政法》，為預(yù)算績效改革深入發(fā)展拓展了新的空間。二是建立不同層次的工作小組：一個是績效管理領(lǐng)導(dǎo)小組，由來自各部門的領(lǐng)導(dǎo)成員組成，其主要職能是反映部門要求、協(xié)調(diào)部門間行動；另一個是績效管理提升小組，由負(fù)責(zé)績效預(yù)算事務(wù)的官員、在預(yù)算評估審查領(lǐng)域富有豐富經(jīng)驗的官員和來自公共財政研究院的研究人員等組成。其主要職責(zé)是識別和開發(fā)新的方法，將績效要素整合到預(yù)算管理過程中。該小組在借鑒美國績效評估經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，開發(fā)了韓國版的項目自我評價系統(tǒng)，極大地提升了政府部門績效評估的效率和水平。三是明確把項目績效評估與資金撥付直接掛鉤，激發(fā)各部門加強績效管理的積極性和主動性。四是加強與國際組織的合作，充分借鑒國際經(jīng)驗。通過與OECD、世界銀行等國際組織的合作，舉辦高層次的理論研討會，績效預(yù)算的理念在韓國迅速普及。OECD、世界銀行還為韓國改革提供了政策建議，幫助其把國際上的成功經(jīng)驗引入韓國。

三、人民銀行預(yù)算績效管理現(xiàn)狀及所面臨的困境

自2012年以來，人民銀行系統(tǒng)開始探索預(yù)算績效管理工作，首先對個別項目類支出開展績效評價試點工作，如將“貨幣發(fā)行費”作為試點評價對象，評價范圍逐年擴大至“電子設(shè)備購置費”、“大型修繕費”、“安全防衛(wèi)費”等項目類支出。其次，將預(yù)算績效管理滲透到預(yù)算編制過程中，初步建立了系統(tǒng)的績效評價體系，涵蓋了所有項目支出績效目標(biāo)申報和評價指標(biāo)設(shè)定、支出部門自評、績效評價初審、績效評價結(jié)果運用等一系列流程，預(yù)算績效管理工作初現(xiàn)成效。但人民銀行還面臨著相關(guān)的制度保障體系尚未建成、績效管理基礎(chǔ)工作薄弱、專業(yè)技術(shù)人才缺失等新情況、新問題，預(yù)算績效管理工作仍面臨許多困境。

（一）財務(wù)預(yù)算管理制度不適應(yīng)新預(yù)算體制的轉(zhuǎn)變，預(yù)算績效管理制度保障體系尚未建成

一是在財務(wù)管理制度上，人民銀行執(zhí)行的是2000年頒布的《中國人民銀行財務(wù)制度》，實行收付實現(xiàn)制。而在預(yù)算績效管理模式中，各預(yù)算執(zhí)行部門要在擁有更多預(yù)算資源控制權(quán)的同時，對產(chǎn)出和結(jié)果相聯(lián)系的所有費用負(fù)責(zé)，不僅僅是收付實現(xiàn)制下的費用支出。

二是在預(yù)算管理制度上，人民銀行執(zhí)行的是1998年頒布的《中國人民銀行預(yù)算管理的規(guī)定》。自2006年財政部開始對人民銀行實行部門預(yù)算管理以來，人民銀行對部分預(yù)算科目進行了相應(yīng)的調(diào)整，但對相關(guān)制度規(guī)定沒有進行系統(tǒng)的補充和完善，部分內(nèi)容規(guī)定已明顯滯后。加之新預(yù)算法的頒布，預(yù)算績效管理的相關(guān)內(nèi)容也未體現(xiàn)在人民銀行相關(guān)的預(yù)算管理制度中來，使得當(dāng)前的預(yù)算管理制度已經(jīng)不能適應(yīng)實行預(yù)算績效管理的需要。

三是人民銀行預(yù)算績效管理制度不健全，尚未建立一套適合人民銀行系統(tǒng)自身履職特點的績效管理辦法和具體操作指引，引導(dǎo)和推動基層央行全面開展預(yù)算績效管理工作。

（二）預(yù)算績效管理基礎(chǔ)薄弱

一是預(yù)算績效管理工作被普遍認(rèn)為是會計財務(wù)部門的事，支出部門配合不積極、不主動，缺乏主觀能動性。二是大多數(shù)人對預(yù)算績效管理工作不了解，只停留在會計財務(wù)部門相關(guān)人員的理解和認(rèn)識上，缺乏相應(yīng)的宣傳引導(dǎo)。三是在現(xiàn)有的預(yù)算管理框架下附加預(yù)算績效管理的內(nèi)容，必然會給支出部門帶來額外的工作量，而實施績效管理工作卻需要投入大量的人力和物力，支出部門卻只關(guān)注事項的辦理，對預(yù)算績效管理工作敷衍了事。

（三）尚未建立起符合人民銀行履職特點的績效評價管理信息共享平臺

人民銀行作為中央銀行，其職能和業(yè)務(wù)具有較強的專業(yè)性和特殊性。許多業(yè)務(wù)性支出及配套履職費用具有很強的市場性、動態(tài)性和不確定性，與其他政府部門和預(yù)算單位具有較大的區(qū)別。因此，人民銀行在開展績效評價過程中，不能借鑒其他政府部門或者企業(yè)已有的研究成果，預(yù)算績效評價缺乏可靠的業(yè)務(wù)量、效益指標(biāo)等歷史數(shù)據(jù)資料，尤其在數(shù)據(jù)的收集、處理分析上存在困難，不能滿足從不同層面、不同部門、不同支出性質(zhì)等方面進行綜合、立體評價的要求，在很大程度上影響了績效評價的科學(xué)性和客觀性。

（四）績效評價管理專業(yè)技術(shù)人才缺失

一是由于人民銀行項目支出具有特殊性，與政府部門項目類支出沒有可比性，很難有可供指導(dǎo)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和參數(shù)去設(shè)定人民銀行項目支出的績效目標(biāo)以及評價指標(biāo)。

二是人民銀行個別支出項目的“投入”和“產(chǎn)出”難以界定。比如“反假貨幣經(jīng)費”支出并不能直接用收繳假幣的數(shù)量和金額來衡量支出效益。加之現(xiàn)行評價技術(shù)的局限性，獲取有關(guān)績效信息存在諸多困難，使得績效評價結(jié)果難以與預(yù)算決策相結(jié)合。

三是績效評價管理是一項復(fù)雜的綜合性工作，不僅要收集大量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，還要做大量深入、細致的調(diào)研研究分析工作，涉及經(jīng)濟、統(tǒng)計、采購、基建等領(lǐng)域的專業(yè)知識，需要大量能夠開展工作的復(fù)合型人才。目前，人民銀行開展績效評價的部門主要由會計部門負(fù)責(zé)，相關(guān)人員兼職。人才的相對缺失也是預(yù)算績效管理難以有效開展的原因之一。

四、關(guān)于進一步推進人民銀行預(yù)算績效管理的建議

（一）加強人民銀行財務(wù)預(yù)算管理規(guī)章制度建設(shè)

建立預(yù)算管理改革形勢下符合當(dāng)前社會發(fā)展的人民銀行財務(wù)預(yù)算管理制度和配套的績效管理制度，才能保障人民預(yù)算績效管理工作有序推進，做到有法可依、有規(guī)可尋。一是修訂《人民銀行財務(wù)制度》，將預(yù)算績效管理的相關(guān)要求納入財務(wù)制度，同時，引入權(quán)責(zé)發(fā)生制，為預(yù)算績效的推行提供會計基礎(chǔ)。二是修訂《人民銀行預(yù)算管理制度》，將預(yù)算績效管理的相關(guān)內(nèi)容納入預(yù)算管理制度，為開展預(yù)算績效管理工作提供依據(jù)和規(guī)范指導(dǎo)。三是制定《人民銀行預(yù)算績效管理辦法》和《人民銀行預(yù)算績效管理操作規(guī)程》等制度規(guī)定，具體包括人民銀行績效管理的范圍和內(nèi)容、職責(zé)分工、業(yè)務(wù)規(guī)程及操作流程等基本的規(guī)章制度和實施細則，以及自評和復(fù)評程序、評價計分方法和統(tǒng)一的文本表格范本等等,明確工作思路和方向，細化工作步驟。

（二）設(shè)計科學(xué)的人民銀行預(yù)算績效管理操作流程

人民銀行開展預(yù)算績效管理工作應(yīng)規(guī)范預(yù)算績效管理流程框架，建立“預(yù)算編制有目標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控，預(yù)算完成有評價，預(yù)算結(jié)果有反饋，反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績效管理機制。一是在預(yù)算編制階段，由業(yè)務(wù)部門結(jié)合履職工作實際，設(shè)定本部門績效目標(biāo)和項目實施計劃，做牢前期基礎(chǔ)工作。二是在預(yù)算執(zhí)行階段，由監(jiān)督檢查部門對績效目標(biāo)運行情況進行跟蹤管理和督促檢查，促進績效目標(biāo)順利實現(xiàn)。三是在預(yù)算完成階段，業(yè)務(wù)部門進行自評后，將自評報告提交內(nèi)審部門就行復(fù)評，對發(fā)現(xiàn)的問題進行客觀、公正的評價后，向會計財務(wù)部門反饋。四是在反饋與應(yīng)用階段，會計財務(wù)部門根據(jù)績效評價結(jié)果反饋給業(yè)務(wù)部門，要求其改進管理措施，完善管理水平，降低支出成本，并將績效評價結(jié)果作為安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù)，優(yōu)化資源配置。

（三）開發(fā)人民銀行預(yù)算績效評價系統(tǒng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫

針對人民銀行績效評價管理設(shè)計部門和支出項目繁多，數(shù)據(jù)信息量大、履職工作不具有普遍性等特點，建議組織專門的人員力量研究開發(fā)符合人民銀行履職特點的績效評價管理信息系統(tǒng)。分別按照不同部門、類型的支出項目，將項目支出的相關(guān)信息和原始資料作為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，逐步擴大評價信息收集范圍，推進數(shù)據(jù)采集工作。同時，依靠專業(yè)的績效評價應(yīng)用軟件，提高數(shù)據(jù)采集和統(tǒng)計分析的效率，通過計算機網(wǎng)絡(luò)將開展預(yù)算績效評價和建立跨單位跨部門跨年度的評價信息系統(tǒng)結(jié)合起來，實現(xiàn)自下而上更大范圍的預(yù)算資金績效評價考評系統(tǒng)。

（四）加大人民銀行預(yù)算績效工作的宣傳力度

通過各種媒介宣傳、培訓(xùn)教育、會議宣傳等方式方法，從開展預(yù)算績效管理工作的目的和意義、主要內(nèi)容、職責(zé)分工、工作流程、責(zé)任與監(jiān)督等多方面入手，大力宣傳和推廣預(yù)算績效管理工作，不斷提高單位（部門）的績效意識，從而建立起“統(tǒng)一規(guī)劃、上下聯(lián)動、內(nèi)部協(xié)調(diào)、相互配合”的工作協(xié)調(diào)機制，調(diào)動單位（部門）積極性，努力營造良好的工作環(huán)境和輿論氣氛。同時，建立健全績效問責(zé)機制，將各單位（部門）工作目標(biāo)與績效考核、年度預(yù)算績效與資金安排相掛鉤，增強全員參與意識。

（五）提升人民銀行績效管理人員的業(yè)務(wù)水平

一是強化預(yù)算績效管理人才隊伍建設(shè)。整合多方力量，將懂專業(yè)、會管理、熟預(yù)算的人才充實到預(yù)算績效管理崗位上來，為預(yù)算績效管理工作提供人才保障。二是培養(yǎng)預(yù)算績效管理隊伍。通過業(yè)務(wù)培訓(xùn)、學(xué)習(xí)考察、實地調(diào)研、工作交流等方式，豐富實踐經(jīng)驗，提高預(yù)算績效管理人員的政策理論水平和業(yè)務(wù)能力。三是與專業(yè)機構(gòu)建立良好的合作關(guān)系，注重培養(yǎng)自身的專業(yè)技術(shù)人才，同時積極發(fā)展專業(yè)機構(gòu)隊伍，不斷擴大和充實人民銀行預(yù)算績效管理的技術(shù)力量。

［1］董占斌，倪之明，羅志勤，曾山.人民銀行預(yù)算績效管理研究.浙江金融.2013（4）

［2］羅志勤.預(yù)算績效管理研究及其啟示.2012（3）

［3］劉明，歐陽華生.深化政府預(yù)算績效管理改革：問題、思路與對策.當(dāng)代財經(jīng).2010（4）

［4］孫克競.我國政府預(yù)算績效管理改革的經(jīng)驗借鑒與現(xiàn)實定位.財會研究.2009（2）

［5］劉昆.績效預(yù)算：國外經(jīng)驗與借鑒.中國財政經(jīng)濟出版.2006

Research on the Budget Performance Management Practice of the People's Bank of China

WEN Wan-xiang
Yinchuan Center Branch,People's Bank of China,Yingchun 750001

The combination of government budget management reform and idea of performance management represents China's future development direction of government budget expenditure management reform,but compared with the relatively perfect budget performance system abroad,China is still at the exploratory stage.In this paper,through study and draw lessons from foreign experience,government budget performance management reform,combined with the characteristics of the people's bank of analysis of the current budget of the people's bank of the difficulties facing the performance management,to further promote performance management work of the people's bank of advice.

People's Bank of China,Budget Performance,Suggestion

F832

A

溫萬祥，男，四川省峨眉山市人，人民銀行銀川中心支行會計師，研究方向：財務(wù)預(yù)算管理研究；寧夏銀川，750001