奧德麗·庫爾思·克羅寧　詹姆斯·M.+盧德斯

如果美國和盟友的主要目標是國際恐怖主義，那么美國必須進行三個首要的事情：第一，整合國內和國家間的反恐政策；第二，在各層級使用網絡反恐工具；第三，更有效地平衡反恐的工具。

整合

首先，很多專家都主張更有效地整合反恐的工具。外交是全面、長期的國際反恐戰(zhàn)略的基石，它是保證美國及其盟國關注國際恐怖主義的威脅的工具，也可以借此充分利用合作伙伴的資源，他們能更好地分析和跟蹤本地組織。真正的整合是多方面地結合法律、金融、經濟、執(zhí)法、情報和其他措施?？植乐髁x最終是一種政治行為，它必須以綜合的政治反應來應對。甚至有效的政治策略也并不能消除所有的恐怖襲擊。然而，反恐的歷史表明，對恐怖集團不均衡或單一的回應——例如僅適用執(zhí)法或軍事力量——從長遠來看幾乎總是失敗的。與此相對，軍事和政治戰(zhàn)略必須是同一硬幣的兩面——如采取軍事行動推翻一個支持恐怖主義的政權后，必須進行充分和長期的發(fā)展。美國的海外政治戰(zhàn)略嚴重不足，人們傾向于更多地依賴軍事和經濟的手段來施加影響，這種做法在反恐行動中是非常不明智的。

在美國，反恐工具的整合仍處在一種非常原始的狀態(tài)。不同機構的職能極大重疊，正如希恩所說，中央情報局、聯(lián)邦調查局和國防部門都有巨額的“對外援助”預算——其數(shù)額遠遠高于美國國務院的對外援助預算。這些機構在反恐行動中經常對立；例如，中央情報局打算與當?shù)睾献魇占閳?，這可能與軍方不顧當?shù)胤磳⑿袆踊氐拇蛩阆嚆！Ｄ壳?，特別是在涉及反恐的情況下，我們沒有一貫性的有效機制能預先考慮到這些沖突，并確定更廣泛的國家利益。在其他情況下，機構間信息分享有疏漏是可以允許的。

在情報領域，整合是成功反恐的核心。反恐可以說是情報活動中最依賴于外國合作才能取得成功的領域。雖然技術手段是有用的，但如果沒有當?shù)仃P于恐怖分子行動、同伙、習慣、聯(lián)系人，甚至他們外貌的信息，人們是很難追蹤到恐怖分子的。然而，國際合作超出了獨立情報機構的能力，除非涉及有限的安排或具體案件。必須與外國政府在反恐行動中建立更有效的國家機制，彼此交換信息，并利用當?shù)厍懒私饪植婪肿拥恼心己托袆??！暗谒牟植乐髁x”是一個緣起當?shù)氐娜蛐詥栴}，沒有單獨一個國家或國家內的一個機構可以成功打敗恐怖主義。例如，要追蹤可疑人員越境或審查偏遠地區(qū)宗教慈善機構涉及的大量具體信息需要綜合的國際情報工作，這是此前沒有的情況。

缺乏整合的另一個表現(xiàn)方面是外國援助任務，迫切需要把安全政策融入外交戰(zhàn)略，從而統(tǒng)一美國對阿拉伯地區(qū)的態(tài)度——阿拉伯地區(qū)是政治和經濟上都不穩(wěn)定的一片地區(qū)。零敲碎打的援助結果令人失望，甚至可以說是抹黑美國在阿拉伯世界印象的一個因素。在極其不安全、不穩(wěn)定，甚至無法看到援助效果的地區(qū)，我們該如何有效地進行針對性的外國援助？阿富汗局勢充分說明了這種兩難境地：即使我們準備在伊拉克打響戰(zhàn)爭，阿富汗仍非常不穩(wěn)定，反美組織發(fā)動力量來把美國部隊從阿富汗東部和南部孤立的基地趕走。國際社會在阿富汗的用兵是成功的，但在提供援助和確保長期穩(wěn)定方面仍遠未成功。

網絡

正如第四波恐怖主義組織已經變得更加靈活、分散而且有當?shù)刈詻Q權——尤其是“基地”組織在阿富汗的訓練行動結束后——所以美國和盟軍對這種國際恐怖主義的應對也必須更加分散化。20世紀90年代我們聽到很多關于軍事事務的所謂革命：例如說我們的技術能力將使我們可以通過網絡化靈活部署發(fā)動戰(zhàn)爭，在這樣的戰(zhàn)爭中，傳感器、納米技術和防區(qū)外武器將取代傳統(tǒng)上兩軍對壘的戰(zhàn)役。這些概念出爐適逢管理學理論大行其道——尤其是管理學理論對扁平化組織、信息網絡化操作和個人賦權的強調。這種觀點是20世紀最后幾年的遺產，本·拉登也是那個時代的產物。國際恐怖主義的演變是對這些概念的偶然歪曲。

“基地”組織和相關組織因在阿富汗的反恐行動而受到削弱；但是，他們仍通過彼此間的網絡關系，以及與其他志同道合的組織和個人的聯(lián)系保有力量。“國際圣戰(zhàn)”已經演變成傳統(tǒng)層級組織（受過專業(yè)訓練的“基地”組織成員的領導）、特許分隊（包括在東南亞地區(qū)的“拉斯卡爾圣戰(zhàn)”和伊斯蘭團等自發(fā)組織）、補給機構（為特定行動提供后勤或財政支持）和倉促受訓上陣的個人（如在鞋中藏匿爆炸物的理查德·科爾文·里德和試圖在1999年轟炸洛杉磯國際機場的艾哈邁德·雷薩姆）。一些團體解散后換用新名重組，把美國外國恐怖分子組織等笨重的正式官僚機構遠遠甩開。這種類型的多方面行動不能僅以傳統(tǒng)層級制的官僚組織應戰(zhàn)。

如果說有什么挑戰(zhàn)可以充分暴露工業(yè)時代政府官僚機構的弱點和僵化，那這個挑戰(zhàn)便是恐怖主義?！盎亍苯M織從管理學理念學到了靈活性和權力分屬，從全球化時代學到了實際工具，美國不能以冷戰(zhàn)時期的策略打擊“基地”組織。把我們的反應網絡化并制定多層面的靈活組織意味著發(fā)展層級更少、更注重功能導向的體制。我們需要各機構之間更靈活的聯(lián)系。那些參與反恐行動的機構應跨機構直接溝通，抹去官僚機構的界限，更大程度地依賴個人的素質和專業(yè)知識。

恐怖襲擊永遠不會有盡頭，然而，只有更明智、聯(lián)系更密切的做法，通過調動更多的聯(lián)邦、州和當?shù)貏趧恿Υ筌?，利用全球化的時代的技術，并避免工業(yè)化官僚國家的過時態(tài)度，美國才可以逐漸在減少恐怖主義威脅方面有連續(xù)穩(wěn)定的進展。

平衡

最后，有效打擊國際恐怖主義的大戰(zhàn)略應平衡在不同層面相互競爭的目標和要求，包括平衡相悖的政策工具、平衡矛盾的價值觀、平衡權力的積極和消極形式。這種慎重的平衡可以說是最重要的特征。

今天美國政策最明顯的失衡表現(xiàn)為在反恐政策工具中過分重視使用常規(guī)軍事力量。軍事力量在“9·11”事件后的幾個月至關重要，作為反恐的重要元素，尤其是維持（或者說實現(xiàn)）戰(zhàn)后阿富汗的穩(wěn)定和治安也依然重要。然而，無論提出哪種有關防止武器擴散的論點，都很難證明以常規(guī)軍事方式入侵伊拉克會直接有益于打擊國際恐怖主義運動的說法。此外，打擊伊拉克不但會掀起新一輪反美主義，并在該地區(qū)樹立大量新的美國目標，而且抽離了打擊“基地”組織及其分支的反恐行動資源，調離了特別行動部隊，并削弱了盟軍合作。心理政治學政策工具已因在該地區(qū)過度依賴軍事力量而受到嚴重弱化。

平衡的理念也包括在公民自由和授權國內執(zhí)法機構的理念之間平衡，同時也在嚴厲反恐與國際法之間平衡。類似美國《愛國者法案》之類的強勢反恐措施對公民自由造成的影響可能會威脅破壞保護公民社會大戰(zhàn)略的初衷。必須小心注意保護美國人人身幸福和權利之間的平衡。大國如忽略國際社會的基本準則只會對自己不利，因為這種行為可以對聯(lián)盟伙伴、敵人甚至本國公民造成負面影響。無視這種基本的規(guī)范也有可能破壞國家行動的合法性，并讓第四波恐怖組織推進其政治目的。

平衡還涉及政策工具中積極力量和消極力量之間的關系。恐怖分子有意識地雙管齊下：他們通過用可怕的消極事件震驚世人而讓人們關注他們“積極”的目的——或者至少是在某些人看來積極或有吸引力的目的。然而，恐怖主義是一種政治現(xiàn)象。隨著時間推移，如果他們沒有信條、沒有政治目標、沒有對另一種未來的遠見（在塵世或來世），恐怖集團就沒有權力。美國在打擊恐怖主義時也必須從正反兩方面入手——例如，一方面提供援助、參與重建破碎的社會、樹立全面致力于民主和個人自由的形象，另一方面則展示令人敬畏的軍事力量、逮捕或擊斃恐怖分子頭目，并破壞恐怖活動的安全避難所。所謂的積極力量并不針對恐怖分子本身，而是針對他們力量的真正源泉：主動或被動在資源和潛在兵力上支持恐怖主義的社區(qū)。關鍵是要平衡在短期內更見效的消極力量和對長期內反恐成功至關重要的積極力量。

這一立場不是天真或自由主義，而是出于實用主義。真正先發(fā)制人的戰(zhàn)略方針不只是通過追查肇事者應對恐怖襲擊，而是打擊恐怖主義的根源。在制定旨在長期戰(zhàn)勝國際恐怖主義的有效大戰(zhàn)略的任何階段，關鍵的理念是在政策工具、恐怖活動的成長階段和目標與手段之間進行平衡。

美國是當今世界上實力最強的行為者，但正受到有效利用其安全漏洞的敵人的威脅。在這場打擊國際恐怖主義運動中獲得成功的必由之路是像冷戰(zhàn)歲月早期那樣，從認識到當前方法的不足、開展激烈的辯論開始。美國和其盟國必須認識到世界已經改變，國際恐怖主義威脅已經發(fā)展演變，他們現(xiàn)在面對的是非國家敵人，需要從根本上反思美國的大戰(zhàn)略。