馮剛

城市管理是一個容易混淆的概念，據(jù)不完全統(tǒng)計，國內外關于城市管理概念的解釋有近二百種。本文所指的“城市管理”是實踐中普遍被業(yè)界認同的概念，是指“城市運行”與“公共空間”的環(huán)境管理。實踐中，城市管理是一個復雜的領域，這是由其所管理的對象的綜合性、復雜性和變化性所決定。城市管理有兩個最主要的屬性：一是綜合管理，二是屬地管理，本文只對“屬地管理”進行初步分析。

一、屬地管理是城市管理的重要基礎

（一）屬地管理是城市管理最重要的特征

作為一種公共服務與管理，城市管理是一種“塊”的管理，具有很強的屬地管理特征，從城市管理的角度進行分析，屬地管理主要是指街道（社區(qū)）管理。在現(xiàn)代城市的管理中，屬地具有重要作用。

第一，屬地在環(huán)境建設與城市管理中具有關鍵作用。傳統(tǒng)的城市管理主要是市政公用事業(yè)管理，涉及市政、公用管理部門的責任落實問題，具有專業(yè)性、技術性和規(guī)范性特征，管理的環(huán)境比較確定。而隨著城市化進程的不斷推進，外來人口的急劇增加，城市的人口、資源、環(huán)境等諸多問題日益凸顯，城市管理的重點開始由市政管理轉向環(huán)境建設與管理。環(huán)境問題的主要原因是因為人口流動無序，因此城市管理與社會管理的結合成為必然趨勢。而作為社會服務與管理的主要單元，屬地街道（社區(qū)）在有效組織居民進行環(huán)境維護管理等方面具有重要作用。

第二，屬地是城市管理的基本單元。屬地街道具有最先發(fā)現(xiàn)城市問題的優(yōu)勢，可以及時有效地解決城市管理問題，有效縮短管理鏈條，簡化管理流程，提高管理效率。比如，北京市豐臺區(qū)在城市管理中探索“微循環(huán)”治理模式，通過在屬地范圍內及時發(fā)現(xiàn)問題解決問題，取得了良好的管理成效?？梢哉f，屬地管理是提高城市管理效果和效率的關鍵。

（二）屬地管理是提高城市管理水平的重要基礎

近年來，北京市在提升城市管理水平方面取得的一個重要經驗就是推進城市管理重心下移，通過強化屬地作用，賦予街道（社區(qū)）更多的管理權與責任。

第一，探索建立街道統(tǒng)籌轄區(qū)的發(fā)展機制，理順街道與各專業(yè)部門之間的職能關系，實施城管執(zhí)法隊雙重管理，并接受街道的指揮調度和考核；明確園林綠化、環(huán)衛(wèi)、房管、市政等專業(yè)管理部門的管理事項，賦予街道充分監(jiān)督權；在街道層面建立地區(qū)工作委員會制度，有效整合各科、站、隊、所力量；按照“權隨責走、費隨事轉”的原則，為街道履行職責提供財力保障。比如，北京市西城區(qū)什剎海街道統(tǒng)籌綜合執(zhí)法，發(fā)揮屬地管理的主體作用，成立了地區(qū)工作委員會，積極推行“席位制”，專門設置了科站隊所席位，實行聯(lián)合值班、聯(lián)合指揮、聯(lián)合處置突發(fā)情況。在地區(qū)工作委員會的基本框架下，街道與科、站、隊、所聯(lián)合行動，實施“捆綁式”執(zhí)法，全天候綜合管理環(huán)境秩序，取得了明顯成效。

第二，什剎海街道積極探索屬地管理模式，一是建立社區(qū)環(huán)境“扁平化”的管理制度。社區(qū)與城市環(huán)境執(zhí)法力量和作業(yè)隊伍直接對接，確保環(huán)境問題1 5分鐘內快速處置；二是搭建由街道主導、企業(yè)參與、居民自治的“準物業(yè)”管理模式，建立社區(qū)物業(yè)維修咨詢服務站，規(guī)范社區(qū)的房屋維修、環(huán)境綠化、治安巡邏等服務內容；三是制定居民《自治公約》，引導居民開展環(huán)境維護、治安防控、機動車停放管理等志愿服務活動；四是引入第三方物業(yè)服務，推行立體化準物業(yè)管理，創(chuàng)新“社區(qū)服務+物業(yè)管理+居民自治”的胡同管理模式（如試行“一車一名一牌制”，統(tǒng)一規(guī)劃停車區(qū)域，通過發(fā)放胡同停車牌，實現(xiàn)錯時有序停車）；五是廣泛開展“出門見綠、垂直掛綠、點綴添綠、見縫插綠、拆違增綠”等活動，發(fā)動居民認養(yǎng)綠植，實現(xiàn)專業(yè)養(yǎng)護與居民認養(yǎng)相結合；六是成立地區(qū)自律自管總會，定期議事協(xié)商，“門前三包”實現(xiàn)全覆蓋。實踐表明，什剎海街道通過不斷創(chuàng)新屬地管理模式，在街道（社區(qū)）層面積極推進城市管理與服務，使城市管理真正落到了實處，在城市的最基本層面建立起了城市管理的堅實基礎。

（三）屬地管理職能落實不到位

從1 9 9 8年到2 0 0 4年，北京市先后召開了五次城市工作大會。五次城市工作大會的中心議題是：推進行政體制改革，推進管理重心下移，賦予街道更多的屬地管理權限。但是，由于北京市城市管理綜合性弱化，部門分散管理，“條強塊弱”的格局始終存在。在實際工作中，管理部門與街道的事權、財權不一致，權力與責任不對等，致使街道在承擔屬地管理的責任中，缺乏相應的管理資源和管理權限，難以發(fā)揮屬地在城市管理中的基礎作用，形成屬地管理不到位、部門責任不落實的局面。

二、屬地管理的現(xiàn)狀及原因

（一）條塊權責不一致，制約屬地管理責任落實

隨著經濟社會的發(fā)展和城市管理事務的日益復雜化，區(qū)級政府賦予屬地街道的城市管理事務和責任將不斷擴大，但是由于條塊銜接不夠緊密，街道與各主管部門之間的職能關系沒有完全理順?？梢哉f，街道是在以不完整的政府身份，承擔著完整的政府責任，因此在不同程度上存在權力與責任的不對等、事權與財權不一致等問題。比如，街道沒有執(zhí)法權，遇到問題時只能協(xié)調相關部門，但是因為受體制所限，缺乏制度渠道保障，在統(tǒng)籌監(jiān)督上沒有實質約束力，而下放給街道的財權又難以對行業(yè)部門形成剛性約束，由此導致了兩個結果：一是權屬單位與屬地之間的權責不一致，帶來屬地城市管理責任不能完全落實；二是專業(yè)管理的強勢弱化了街道自主管理的主動性。在實際工作中，街道和各委辦局之間存在管理交叉和空檔，缺乏有效的溝通機制，特別是在聯(lián)合執(zhí)法等方面統(tǒng)籌不夠，難以形成合力，造成一些問題不能及時得到解決。

（二）街道沒有成為屬地管理的責任主體

城市管理的本質特征是“塊”管理，基本特征是綜合管理部門制定基本的標準和目標，街道自主設計屬地管理的模式和責任體系，以問題為導向，實行全管全責。街道的基本功能是以問題為導向的屬地全覆蓋管理，具有發(fā)現(xiàn)問題、解決問題、提供服務的基本功能，是城市管理的基礎。因此，精細化管理要求的全覆蓋、無縫隙管理只能依靠屬地的“塊”管理來實現(xiàn)。近年來，屬地街道在城市管理中發(fā)揮了發(fā)現(xiàn)問題、解決問題、提供服務的基本功能，解決了治理違法建設、亂堆物料、廢品收購、無照游商、占道經營、垃圾分類等大量管理問題，凸顯了屬地管理的優(yōu)勢。城市管理的實踐表明，街道具有自主創(chuàng)新城市管理的愿望和能力，只要制定科學的管理目標和評價指標，放手街道自主、全權管理所轄區(qū)域的城市管理事務，完全可以實現(xiàn)屬地城市管理的全覆蓋。

（三）屬地管理創(chuàng)新沒有突破體制障礙

近年來，針對屬地責任落實問題，北京市不斷下放街道統(tǒng)籌轄區(qū)管理的權力。西城區(qū)在推進街道環(huán)境建設、運行管理、施工作業(yè)、監(jiān)督考核、行政執(zhí)法“五位一體”的工作格局和工作機制，以及區(qū)政府考核街道、街道考核專業(yè)部門的統(tǒng)籌模式上，一定程度上解決了街道統(tǒng)籌的管理問題。通過不斷下放城市管理權力，調整管理資源直接配置街道的比重，街道與各專業(yè)部門的權力與責任不一致、事權與財權不統(tǒng)一的問題有所解決，街道履行管理職責的基礎明顯增強。但是，街道在統(tǒng)籌專業(yè)部門承擔屬地責任方面依然面臨著體制障礙。一是在現(xiàn)有條塊分割的格局下，街道的管理職責比較清晰，但是在管理的過程中缺乏抓手；二是街道對專業(yè)部門的統(tǒng)籌監(jiān)督仍沒有實質約束力，下放到街道的財權難以對行業(yè)部門形成剛性約束；三是缺乏屬地與專業(yè)部門連帶責任的載體，區(qū)政府考核街道、街道考核專業(yè)部門的監(jiān)督鏈條與管理責任的相關性不強，雖然管理重心下移，但是在權責一致上仍缺乏體制保障。因此，推進城市管理重心下移、落實屬地責任，有賴于在體制上建立職責權限相統(tǒng)一的街道管理體制，特別是要建立相應的預算管理體制。

三、推進屬地管理的目標與原則

（一） 推進屬地城市管理目標

以屬地全管、全權、全責的管理主體為目標，要全面落實屬地城市管理組織、資源統(tǒng)籌、職能整合的權限與責任，使街道成為自主管理、責任明確、資源保障、監(jiān)管嚴格、指導有序的責任主體，建立屬地城市管理向區(qū)級綜合管理委員會負責，在區(qū)級綜合管理的框架下，接受專業(yè)部門指導和監(jiān)督的管理體制。

（二）推進屬地管理改革的基本原則

第一，管理重心下移原則。城市管理的主要特征是“塊”管理，是以問題為導向的全覆蓋、無縫隙管理，也是屬地管理。屬地管理要求管理重心下移，縮短管理鏈條，發(fā)揮屬地管理的積極性和創(chuàng)造性，使街道真正具有屬地管理的全管、全權和全責功能。管理重心下移要求將管理權力、管理責任和管理資源劃歸屬地，建立與屬地管理職能相一致的組織規(guī)模，完善街道統(tǒng)籌屬地管理職能的制度與流程，使街道在城市管理中真正發(fā)揮基礎作用。

第二，專業(yè)管理與作業(yè)管理分離原則。屬地管理的主要內容是組織落實各項城市管理任務，城市管理重心下移的核心是作業(yè)管理向屬地下移，要求將作業(yè)管理的職能從專業(yè)管理部門剝離，劃歸屬地管理，實現(xiàn)管理權、管理資源與管理職能同步向屬地管理轉移。

四、街道屬地管理體制改革的實施內容

（一）重建街道屬地管理的責任體系和管理流程

建立街道對屬地范圍內城市管理事務的全管、全權、全責體制，實施區(qū)、街城市管理流程再造。街道以城市管理的結果，對區(qū)城管委承擔直接責任，接受區(qū)城管委的綜合監(jiān)督考核。區(qū)屬專業(yè)部門在區(qū)城管委的框架下，對屬地管理進行管理標準、規(guī)范、流程的指導和監(jiān)督。

（二）完善街道屬地管理的組織體制

組建街道城管辦公室，作為街道承擔屬地城市管理的實施主體，負責街道屬地范圍內的城市建設、作業(yè)組織、作業(yè)監(jiān)督、屬地環(huán)境部件問題處置等城市管理事務；組建街道直接管理的由保潔隊、城管隊和綜合服務隊組成的綜合管理服務隊，作為屬地日常管理的主要力量。

（三）作業(yè)資源管轄權向屬地下沉

對街道范圍內的科站隊所進行分類管理，將原屬區(qū)一級的環(huán)衛(wèi)隊、城管隊、房管所等獨立作業(yè)管理和執(zhí)法管理的資源劃歸街道，實行屬地管理；將園林綠化、市政、交通等跨街道或具有較強市場屬性的作業(yè)管理采取條條管理或市場化購買的形式。

（四）調整專業(yè)管理職能

在屬地管理的體制下，原有的分散管理模式和條塊管理格局將面臨轉變，一是要構建執(zhí)行層與屬地管理的指導監(jiān)督關系；二是屬地管理要接受來自執(zhí)行層在區(qū)城管委管理框架下，對屬地作業(yè)管理過程的專業(yè)指導與監(jiān)督。

（五）創(chuàng)新城管執(zhí)法管理模式

強化區(qū)城管執(zhí)法局對屬地環(huán)境秩序的管理標準、規(guī)范指導與監(jiān)督職能，賦予城管執(zhí)法局在區(qū)城管委體系下組織全區(qū)性環(huán)境秩序整治的職能，弱化區(qū)城管執(zhí)法局的隊伍管理功能。

（六）構建垂直型網格化城市管理監(jiān)督體系

一是建立屬地與權屬單位責任共擔機制；二是再造網格監(jiān)督管理流程，建立屬地問題發(fā)現(xiàn)-屬地全管-監(jiān)督處置機制，縮短管理流程，提高管理效率；三是實行網格監(jiān)督員垂直管理，以三個街道為單位，建立網格監(jiān)督巡查區(qū)制度；四是區(qū)級網格監(jiān)督中心主要承擔屬地環(huán)境問題處置效率監(jiān)督和協(xié)調職能；四是完善街道對專業(yè)管理和作業(yè)管理的考核評價機制。

五.建立和完善屬地管理的保障機制

第一，建立屬地管理的指導監(jiān)督機制，實施區(qū)、街兩級城市管理流程再造。街道統(tǒng)籌轄區(qū)城市管理工作統(tǒng)一歸口區(qū)城市綜合管理部門，專業(yè)部門對街道的專業(yè)指導和專業(yè)監(jiān)督要在區(qū)級城市綜合管理的框架下進行，改變街道分別對應專業(yè)部門的局面。

第二，建立屬地管理的指導和培養(yǎng)制度。一是建立屬地城市管理指導制度。區(qū)城市綜合管理委員會指導街道制定城市管理規(guī)劃，完善管理制度和管理流程，加強專業(yè)部門對屬地綜合管理的專業(yè)支持；二是建立屬地城市管理履職能力培養(yǎng)制度，幫助提高整合統(tǒng)籌能力。區(qū)各相關職能部門應加強對科站隊所和街道辦事處相關人員城市管理法律法規(guī)的業(yè)務培訓和工作指導。

第三，完善屬地城市管理監(jiān)管、考核、評價機制。一是管理重心下移，建立街道自主的統(tǒng)籌管理格局；二是屬地綜合管理缺乏成熟的項目管理制度與規(guī)范，需要區(qū)城市綜合管理委員會建立和完善對街道屬地城市管理的全程監(jiān)管體系，完善屬地城市管理效果、效率和效能評價體系，以及與管理權限相對應的責任機制；三是區(qū)城市綜合管理委員會對屬地管理過程的監(jiān)督和管理結果考核評價機制；四是在綜合管理委員會的框架下，專業(yè)部門對屬地管理過程專業(yè)化、標準化、規(guī)范化進行監(jiān)督評價。

第四，改革屬地管理的財政預算體制。一是堅持“事權、財權一致”原則，建立以屬地城市管理項目為核心的預算管理體制，按照公共服務的預算方式，以分類、分層標準為依據(jù)，以效果為導向，對街道進行財政預算撥付；二是環(huán)衛(wèi)、綠化、市容管理資金由街道處置，以財權引導事權，給予街道城市管理作業(yè)一定的經費預留額度。

第五，加強街道管理干部與專業(yè)管理部門的職業(yè)交流。一是建立街道干部向專業(yè)部門定期流動制度，實行專業(yè)部門與街道干部輪崗制；二是建立街道科站隊所人員與街道職業(yè)轉換制，專業(yè)部門負責人必須具備街道工作經歷的資格要求。