●劉尚希/中國財政科學研究院院長、研究員、博士生導師

財政監(jiān)督與國家治理相匹配的定位探討

●劉尚希/中國財政科學研究院院長、研究員、博士生導師

財政監(jiān)督是一個老話題，也是一個新話題。改革開放初期，相關(guān)專著例如《社會主義財政學》等就開始提及財政的監(jiān)督（管理）職能，因此，可以說財政監(jiān)督是探討了幾十年的老話題。而這個老話題也常說常新，改革開放三十多年發(fā)展到今天大家仍在探討財政監(jiān)督，但何為財政監(jiān)督并沒有一個十分準確的定義。盡管在實踐中監(jiān)督檢查作為財政部門的重要職責一直在做，但仍屬于“摸著石頭過河”，缺少相應的清晰的理論框架，財政監(jiān)督在理論上的探索尚未真正破題。因此，有必要從學理、法理以及監(jiān)督方式方法等多角度明晰財政監(jiān)督的涵義與定位，尤以如何構(gòu)建與國家治理相匹配的財政監(jiān)督理論框架為考量重點，以避免實際工作中財政監(jiān)督缺乏理論指導、法律授權(quán)以及存在效率損失而導致的定位不明、發(fā)展乏力等問題。

一、從國家治理角度理解財政監(jiān)督

我們一般講的財政監(jiān)督，多數(shù)指檢查工作，即對相關(guān)財政行為是否合乎法規(guī)進行檢查，這種矯正性的合規(guī)性檢查就是籠統(tǒng)意義上說的監(jiān)督。但現(xiàn)在說的監(jiān)督并不局限于此，而是強調(diào)以結(jié)果為導向的績效監(jiān)督，即檢查合規(guī)是一方面，但并不意味著某項行為符合程序、條規(guī)就行，若其缺乏績效仍有問題。因此，站在績效的角度看監(jiān)督就不僅監(jiān)督具體行為，同時監(jiān)督現(xiàn)有規(guī)章制度是否有利于績效的提升，若不利于績效提升，則制度規(guī)章就要整改。這樣監(jiān)督就提升了一個層次，監(jiān)督對象實質(zhì)上發(fā)生改變，實則是對規(guī)章本身的監(jiān)督，即不再局限于合規(guī)性監(jiān)督，而是通過績效監(jiān)督看規(guī)章制度是否合理。而從國家治理層面講，監(jiān)督就更上一個層次，不僅關(guān)注績效，更要從是否維護了社會的公平正義角度來思考。因為國家治理的一個重要價值導向就是要維護社會公平正義，實現(xiàn)整個社會利益的平衡。城鄉(xiāng)之間是否存在利益不公平、貧富差距是否在拉大，從國家治理層面來看就是問題。具體到財政來看，財政資金的分配是在促進公平還是在加劇不公平，這就是監(jiān)督應予以考慮的問題。因此，站在國家治理角度，就賦予監(jiān)督更高層面的涵義，即在國家治理角度，財政監(jiān)督就應以促進公平正義為重要目標，而不再局限于具體的績效評價。所以我認為，對財政監(jiān)督的理解有必要從微觀上升到宏觀、有必要從局部上升到整體、有必要從單一上升到全面，只有這樣財政監(jiān)督才能與當前所定位的 “財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”相匹配，否則財政監(jiān)督不免陷于狹隘。當然這并不意味著我們止于空談，事情還是要一件一件具體來做，但必須強調(diào)的是，財政監(jiān)督要真正落到實處，其定位、目標、視野等每一點都要與國家治理相匹配，如果沒有這樣一種新的理解和定位，缺乏這樣一種更高的眼界和判斷力的話，財政監(jiān)督理論與實踐就可能停留在過去的狀態(tài)和水平，難以有新的開拓發(fā)展。

二、在依法治國背景下定位財政監(jiān)督

新形勢下還應從依法治國角度來理解財政監(jiān)督的法律地位、考量監(jiān)督權(quán)的來源問題；如從法理角度看就回到公共權(quán)力這一更為基本的理論層面；從法律角度探討就要具體來看財政監(jiān)督權(quán)來自于哪部法律授權(quán)。由于當前尚未出臺《財政監(jiān)督法》，現(xiàn)行《預算法》對財政部門監(jiān)督職責也僅作原則性規(guī)定，財政監(jiān)督的職責邊界范圍等尚未作進一步細化，財政監(jiān)督權(quán)的法律來源問題并沒有真正解決。在依法治國理念下“法無授權(quán)不可為”，如果在實踐中一再強調(diào)財政監(jiān)督很重要，而另一方面又缺乏明確的法律授權(quán)，那么財政監(jiān)督在實際工作中就會陷入十分尷尬的境地，甚至可能會面臨法律風險。目前來看，財政監(jiān)督更多體現(xiàn)為公共部門的一種內(nèi)控機制，在依法治國背景下如何進一步明確財政監(jiān)督權(quán)的法律來源是迫切需要解決的問題。同時，財政監(jiān)督立法要避免法律制度的文本主義導向，要注重法律制度實施的行為主義導向，實現(xiàn)從法制到法治的轉(zhuǎn)變，如果沒有這種轉(zhuǎn)變，財政監(jiān)督的實際權(quán)威性就會降低。此外，財政監(jiān)督以往更多的是順著資金鏈條監(jiān)督，即強調(diào)流量監(jiān)管或者說預算監(jiān)管，而從政府綜合財務(wù)報告或資產(chǎn)負債表出發(fā)針對資產(chǎn)存量監(jiān)督相對缺乏，因此從法律實施角度來看存量與流量監(jiān)管并重也應納入今后的財政監(jiān)督工作中來。

三、從前臺到后臺的監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變

財政監(jiān)督應根據(jù)當前的發(fā)展要求，從前臺轉(zhuǎn)向后臺，才能真正提高效率。過去財政監(jiān)督就是通過大檢查、“人海戰(zhàn)術(shù)”來實施監(jiān)督，實際上目前來看這種監(jiān)督模式發(fā)現(xiàn)的問題很有限、監(jiān)督效率越來越低，要做到真正的有效監(jiān)控越來越難。這就要求當前的財政監(jiān)督轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式，例如運用大數(shù)據(jù)的原理對財政行為實施監(jiān)督，將原來大量的前臺工作轉(zhuǎn)向到后臺對財政行為數(shù)據(jù)的分析，從而發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。因此，

不論是順著財政資金流量這一鏈條進行監(jiān)管還是對資產(chǎn)存量的監(jiān)管，通過運用大數(shù)據(jù)在后臺進行分析，動態(tài)尋找風險點并鎖定風險點進行控制，這樣就實現(xiàn)了監(jiān)督方式的一大轉(zhuǎn)變，監(jiān)督效率會大大提升；反之，如果還是運動式、普查式的監(jiān)督監(jiān)管模式，則效率會越來越低且成本越來越高，發(fā)現(xiàn)的問題可能僅是極少一部分，大多數(shù)問題則難以發(fā)現(xiàn)，監(jiān)督成效會大打折扣。因此，真正要使財政監(jiān)督和國家治理相匹配，

也應著力在監(jiān)督方式方法上創(chuàng)新，通過運用大數(shù)據(jù)的理念來完善實施監(jiān)督的基礎(chǔ)設(shè)施，實現(xiàn)監(jiān)督從前臺向后臺的轉(zhuǎn)變。

（根據(jù)“財政監(jiān)督改革發(fā)展理論與實踐”征文評審暨高峰論壇發(fā)言整理）