曹若愚

略論行業(yè)協(xié)會的行政訴訟當事人地位
——基于社會公權(quán)力視角

曹若愚

行業(yè)協(xié)會與政府之間可以存在行政委托關(guān)系，獲得代理委托機關(guān)辦理行政事務的權(quán)利或資格，但不具有獨立的行政主體資格。行業(yè)協(xié)會與協(xié)會成員之間既存在民事法律關(guān)系，也存在行政法律關(guān)系。行業(yè)協(xié)會在自治過程中作出對成員的懲戒、處罰等決定，屬于行使社會公權(quán)力行為。社會公權(quán)訴訟應納入行政訴訟。行業(yè)協(xié)會因行使社會公權(quán)力的行為而被協(xié)會成員提起訴訟，則可以成為行政訴訟的被告。

行政訴訟；行業(yè)協(xié)會；被告資格；社會公權(quán)力

2002年亞泰足球俱樂部訴中國足球協(xié)會一案，法院裁定不予受理。學界對此議論紛紛，一些學者就行業(yè)協(xié)會的性質(zhì)、法律地位及可否成為行政訴訟被告的問題發(fā)表了意見。但是，關(guān)于行業(yè)協(xié)會的行政訴訟被告資格問題，2014年修改后的 《行政訴訟法》仍然沒有作出明確的規(guī)定。筆者擬從社會公權(quán)力角度，對行業(yè)協(xié)會的行政訴訟被告資格進行初步探討。

一、行業(yè)協(xié)會的性質(zhì)

從法學角度看，行業(yè)協(xié)會是公民、法人或其他組織基于某行業(yè)的共同利益和服務需求而自愿設立的、不以營利為目的的、對本行業(yè)進行自我組織和管理的社會團體。我國的行業(yè)協(xié)會具有以下幾點主要特征：

（1）非營利性。行業(yè)協(xié)會的設立及運作不以營利為目的，而是為了維護行業(yè)公共利益，滿足行業(yè)內(nèi)部的服務需求。協(xié)會成員可能被要求繳納一定的會費或者服務費，但收取這些費用并不具有營利性，只是為了維持協(xié)會的正常運作。

（2）自治性。作為一種社會團體，行業(yè)協(xié)會在自我組織和管理過程中，可以依法形成自己的協(xié)會章程及規(guī)章制度，但這些規(guī)章制度只適用于協(xié)會內(nèi)部管理，對本協(xié)會成員發(fā)生作用，對本協(xié)會成員具有約束力。

（3）管理的特殊性。行業(yè)協(xié)會不同于普通社會團體，它在進行自主管理的過程中享有對協(xié)會成員的懲戒權(quán)。也就是說，行業(yè)協(xié)會在一定范圍（某個行業(yè)）內(nèi)具有一種類似行政權(quán)力的公權(quán)力。行業(yè)協(xié)會的這種有限公權(quán)力，主要體現(xiàn)在規(guī)則制定、資格審查和處分懲戒3個方面。比如中國足球協(xié)會，它就擁有對本協(xié)會成員予以警告、罰款、一定期間停止執(zhí)業(yè)、剝奪成員資格等處罰權(quán)；職業(yè)足球運動員，也需經(jīng)其審查批準予以注冊之后才能具有相應資格［1］。

此外，行業(yè)協(xié)會還具有同業(yè)性和利益代表屬性。行業(yè)協(xié)會的成員，不論各自所從事的具體職業(yè)是什么，而這些職業(yè)應隸屬于同一行業(yè)。行業(yè)協(xié)會要滿足協(xié)會成員的服務需求，維護協(xié)會成員的共同利益，它代表著協(xié)會成員的共同利益，同時在某種程度上也代表著本行業(yè)的整體利益。

二、行業(yè)協(xié)會的權(quán)力來源

2001年10月，中國足球協(xié)會紀律委員會下發(fā)處理決定，對亞泰足球俱樂部等進行了處罰，包括取消升入甲A資格、在聯(lián)賽中引進球員的資格和停止球隊主教練的賽季工作、責令俱樂部限期進行內(nèi)部整頓等。2002年1月，亞泰足球俱樂部以中國足協(xié)為被告提起行政訴訟，但法院以不符合《行政訴訟法》規(guī)定的受理條件為由而裁定不予受理。中國足協(xié)的處罰決定涉及協(xié)會成員的具體利益，具有懲戒性。作為行業(yè)協(xié)會，中國足協(xié)的這種權(quán)力源于何處？筆者認為，行業(yè)協(xié)會的這種權(quán)力，一是來自法律授權(quán)或政府委托（因此也構(gòu)成了協(xié)會的某種特定職能），這部分屬于國家公權(quán)力；二是來自社會，即它是由協(xié)會全體成員共同賦予的，這個部分屬于社會公權(quán)力。

根據(jù)權(quán)力作用的領(lǐng)域不同，可以將權(quán)力分為公權(quán)力和私權(quán)力。私權(quán)力作用于私法域，公權(quán)力作用于公法域。公權(quán)力是在社會成員的共同認可下，為適應公共需要，在管理公共事務、維護公共秩序過程中形成的一種可支配共同體的權(quán)力。公權(quán)力可以進一步劃分為國家公權(quán)力、社會公權(quán)力等。國家公權(quán)力主要表現(xiàn)為國家機關(guān)行使的行政權(quán)力，它是一種代表國家意志的權(quán)力。社會公權(quán)力代表社會的公共意志，以社會自治形式予以呈現(xiàn)。

盡管通過法律授權(quán)和政府委托的方式，行業(yè)協(xié)會可以取得一定的國家公權(quán)力，但行業(yè)協(xié)會所具有的權(quán)力更多的是一種社會公權(quán)力。行業(yè)協(xié)會是一種社會自治性團體組織，來源于社會，存在于社會，服務于社會，它不是享有國家公權(quán)力的國家機關(guān)。行業(yè)協(xié)會行使權(quán)力的依據(jù)主要是協(xié)會成員共同協(xié)商訂立的協(xié)會章程和規(guī)章制度，這些制度具有約定性和具體針對性，其權(quán)力的強制性亦來源于此。行業(yè)協(xié)會的權(quán)力行使對象是協(xié)會內(nèi)部成員，其作用范圍具有特定性。

三、行業(yè)協(xié)會的相關(guān)法律關(guān)系

（一）行業(yè)協(xié)會與政府之間的法律關(guān)系

行業(yè)協(xié)會與政府之間的法律關(guān)系，主要表現(xiàn)為行政法律關(guān)系、民事法律關(guān)系和行政委托關(guān)系。

作為行政相對人，行業(yè)協(xié)會要接受政府的管理和監(jiān)督。行業(yè)協(xié)會是協(xié)會成員利益的總代表，為維護和實現(xiàn)成員的共同利益，要對政府的有關(guān)行政活動進行監(jiān)督。政府以公權(quán)力制約行業(yè)協(xié)會，防止行業(yè)協(xié)會因權(quán)力膨脹而導致國家利益受損，防止行業(yè)協(xié)會因保護行業(yè)利益而形成行業(yè)壟斷。在這種法律關(guān)系下，如果行業(yè)協(xié)會與政府發(fā)生行政爭議，自然屬于行政訴訟受案范圍，行業(yè)協(xié)會以行政相對人的身份作為行政訴訟原告參與行政訴訟。

行業(yè)協(xié)會與政府均可作為民事主體。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，政府的角色定位已經(jīng)不僅僅是管理者，在很多方面（比如物權(quán)、債權(quán)等民事法律關(guān)系中）政府與其他法律主體是平等的。在這種法律關(guān)系下，如果發(fā)生的爭議并非由政府行使公權(quán)力引起，則可以通過民事訴訟途徑予以救濟。此時，行業(yè)協(xié)會自然成為訴訟當事人。

行業(yè)協(xié)會與政府之間還可以成立行政委托關(guān)系。在進行宏觀調(diào)控的過程中，政府將部分行政管理權(quán)委托給行業(yè)協(xié)會，以方便管理和監(jiān)督。在這種情況下，行業(yè)協(xié)會獲得的是一種代理委托機關(guān)辦理行政事務的權(quán)利或資格，它以政府的名義辦理委托事務，行政主體責任仍由政府承擔。在這種行政委托關(guān)系中，行業(yè)協(xié)會并不具有獨立的行政主體資格，因此也不具有作為行政訴訟被告的資格。

（二）行業(yè)協(xié)會與協(xié)會成員之間的法律關(guān)系

行業(yè)協(xié)會的成立模式和自治性質(zhì)決定了它與協(xié)會成員之間具有服務、代表和管理關(guān)系。由此，行業(yè)協(xié)會與協(xié)會成員之間既存在民事法律關(guān)系，也存在自治關(guān)系。筆者認為，這種自治關(guān)系是一種行政法律關(guān)系。

行業(yè)協(xié)會要按照協(xié)會的章程和規(guī)定為協(xié)會成員提供公共服務，同時代表協(xié)會成員的共同利益，對協(xié)會成員進行有效的組織和管理。因提供公共服務而在行業(yè)協(xié)會與成員之間形成的權(quán)利義務關(guān)系，屬于民事法律關(guān)系。在提供約定服務方面出現(xiàn)爭議，行業(yè)協(xié)會將作為民事訴訟當事人參與訴訟。

在行業(yè)協(xié)會對協(xié)會成員實施管理的自治過程中存在行使公權(quán)力的行政法律關(guān)系。協(xié)會制定的規(guī)則和作出的懲戒、處罰等決定，涉及協(xié)會成員的根本利益，會對協(xié)會成員的權(quán)利義務產(chǎn)生影響。如果因此產(chǎn)生爭議，則可能引起訴訟。這時，行業(yè)協(xié)會是否屬于行政訴訟的適格被告，目前還是一個存在爭議的問題。在行政訴訟中，只有行政機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織為適格被告。行業(yè)協(xié)會的權(quán)力來源于2個方面，當前我國把行業(yè)協(xié)會行使法律授權(quán)或政府委托的國家公權(quán)力的情況納入了行政訴訟的審查范圍，認為行業(yè)協(xié)會在此時為法律法規(guī)授權(quán)組織，屬于行政訴訟的適格被告。行業(yè)協(xié)會行使社會公權(quán)力的情況是否應該納入行政訴訟的審查范圍，法律未作出明確規(guī)定。

四、將社會公權(quán)訴訟納入行政訴訟

社會公權(quán)力是人類共同體最初形成的公權(quán)力形態(tài)。社會不僅是人群的聚集處，也是資源整合之地。這種資源的積累是共同體支配、管理其成員的基礎(chǔ)，也是治理的形成條件［2］。如果治理是為一個組織的私有利益服務，其權(quán)力性質(zhì)為“私權(quán)力”；如果治理是為社會公共利益服務，其權(quán)力為社會公權(quán)力。行業(yè)協(xié)會作為社會公權(quán)力主體時，對其權(quán)力的行使如何進行規(guī)制，目前尚無定論。刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟是我國目前的三大訴訟模式。刑事訴訟是國家行使刑罰權(quán)，解決犯罪嫌疑人之罪、責、刑的問題。民事訴訟解決的是公民、法人和其他組織即平等主體之間因人身關(guān)系和財產(chǎn)關(guān)系產(chǎn)生的爭議。行政訴訟是公民、法人和其他組織認為國家機關(guān)作出的行政行為侵犯其合法權(quán)益而提起的訴訟。刑事訴訟與民事訴訟的訴訟目的和價值設置，顯然與社會公權(quán)訴訟不符。社會公權(quán)訴訟有“公”有“私”，行政訴訟為完全意義上的“公”，但其訴訟理念和價值與社會公權(quán)訴訟是一致的。為加強權(quán)利保護，完善訴訟價值，不應留下社會公權(quán)訴訟的司法空白。筆者認為，我國的行政訴訟應從法律關(guān)系角度界定被告主體資格，從而將社會公權(quán)訴訟涵蓋進去。

第一，行政訴訟本身為公權(quán)訴訟。行政訴訟對行政權(quán)的行使進行合法性審查，以規(guī)范行政權(quán)的行使，保證行政相對人的合法權(quán)益，它是以公權(quán)力為訴訟對象。行政法律關(guān)系發(fā)生在行政主體與行政相對人之間，社會公權(quán)法律關(guān)系發(fā)生在社會公權(quán)力主體與社會公權(quán)力相對人之間，二者在權(quán)力行使過程中具有極高的相似性。其區(qū)別在于權(quán)力的來源不同，行政機關(guān)的行政權(quán)來源于法律法規(guī)，社會公權(quán)主體的社會公權(quán)力來源于社會本身［3］。

第二，權(quán)力主體與相對人之間為不平等法律關(guān)系。行政訴訟中，行政相對人在法律關(guān)系中處于相對弱勢地位，如民間所言是“民告官”。社會公權(quán)主體也是“官”，只不過不是完全意義上的“官”，而是具有“官”“民”二重性。然而，這種二重性并不意味著社會公權(quán)主體與相對人的法律關(guān)系就是平等的，在行使社會公權(quán)進行管理的過程中，其相對人一樣是處于相對弱勢地位。

第三，將社會公權(quán)訴訟納入行政訴訟，與行政訴訟現(xiàn)有體制并不沖突。就目前的情況來看，社會公權(quán)訴訟與行政訴訟不相協(xié)調(diào)的是被告資格，行政訴訟的被告為行政主體，而社會公權(quán)訴訟的被告為社會組織。因此，要將社會公權(quán)訴訟納入行政訴訟，只需對行政訴訟的被告資格進行擴大解釋。

第四，將社會公權(quán)力行使規(guī)則納入司法審查范圍，符合法治理念和憲政要求。行政訴訟通過司法權(quán)與行政權(quán)的博弈彰顯行政法治，社會公權(quán)訴訟則是通過司法權(quán)與社會公權(quán)力的對壘推動社會法治?；诜ㄖ蝺r值，將行政訴訟予以合理擴充，對社會公權(quán)力進行司法審查，是維護公平正義，彰顯行政訴訟人文精神的體現(xiàn)。

五、結(jié)語

行業(yè)協(xié)會由于其自身的性質(zhì)特點而具有公權(quán)與私權(quán)雙重權(quán)力，在行使其擁有的社會公權(quán)力時，實際上具有類似行政管理的權(quán)能。行業(yè)協(xié)會在行使社會公權(quán)力時侵害了相對人的權(quán)益，如不能作為社會公權(quán)力主體而被追責，相對人的權(quán)利也就得不到相應的司法救濟。將社會公權(quán)訴訟納入行政訴訟后，則行業(yè)協(xié)會自然屬于行政訴訟的適格被告。根據(jù)社會公權(quán)力的權(quán)力特征，行業(yè)協(xié)會在自治過程中作出對成員的懲戒、處罰等決定，屬于行使社會公權(quán)力的行為。協(xié)會成員對行業(yè)協(xié)會行使社會公權(quán)力的行為產(chǎn)生異議，認為協(xié)會的行為違法，侵犯了自己的合法權(quán)益，應該可以提起行政訴訟。這時，行業(yè)協(xié)會就成為行政訴訟的被告。

［1］戚建剛.長春亞泰足球俱樂部訴中國足協(xié)案再評析：以公共職能為視角［J］.行政法學研究，2004（3）.

［2］馮之東.社會公權(quán)力的司法救濟與民間化：以公私法域交融背景下的足球協(xié)會為研究個案［J］.南京大學法律評論，2010（2）.

［3］呂成.社會公權(quán)力訴訟的制度建構(gòu)［J］.四川行政學院學報，2009（4）.

（編輯：米盛）

D925.3

A

1673-1999（2016）06-0027-02

曹若愚（1993-），女，安徽大學（安徽合肥230601）法學院憲法學與行政法學2014級碩士研究生。

2016-03-17