劉培倉++左貴元++王彩梅++王坤

摘 要： 2014年以來，陜西省委、省政府把推進(jìn)“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”改革放在貫徹中央“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局中謀劃和推進(jìn)，并取得了一定成效。但仍存在簡政放權(quán)同步性、系統(tǒng)性不強(qiáng)，行政審批規(guī)范化、信息化水平不高，監(jiān)管機(jī)制、責(zé)任機(jī)制不完善等問題。建議加強(qiáng)改革的統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)推進(jìn)，以法治思維和方式加大改革力度，大力推進(jìn)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化、信息化和基層政府承接能力建設(shè)，強(qiáng)化中介組織的規(guī)范與管理，制定規(guī)范、高效的監(jiān)管制度框架。

關(guān)鍵詞： 陜西； 政府職能轉(zhuǎn)變； 審批制度改革

中圖分類號： D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.01.001

一、陜西推進(jìn)“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”改革的特點(diǎn)

（一）高度重視、統(tǒng)一部署全省“簡、放、優(yōu)”改革

陜西省委、省政府把推進(jìn)“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”改革放在貫徹中央“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局中謀劃和推進(jìn)。2015年6月成立了職能轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)小組，7月印發(fā)了《推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能工作方案》，分解落實(shí)了55項(xiàng)重點(diǎn)工作任務(wù)。同時(shí)，按照分層推進(jìn)的思路，加強(qiáng)對市縣行政審批制度改革工作的指導(dǎo)。根據(jù)省委書記趙正永的批示，總結(jié)了渭南市簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能“6張清單、6大平臺、5項(xiàng)重點(diǎn)改革、5大監(jiān)管體系”的改革經(jīng)驗(yàn)，積極推動各市縣行政審批制度改革的深入開展。全省各市縣工作力度進(jìn)一步加大，紛紛出臺改革措施，并取得成效。

（二）簡政放權(quán)力度加大，企業(yè)和市場活力進(jìn)一步釋放

在將國務(wù)院取消下放的審批項(xiàng)目承接落實(shí)到位的同時(shí)，陜西主動推進(jìn)本級政府行政審批制度改革。2013年以來，經(jīng)過五批次清理，省級部門行政審批事項(xiàng)減少了556項(xiàng)，精簡比例達(dá)52.65%。公布了《省級部門行政許可項(xiàng)目匯總目錄》，實(shí)現(xiàn)了“目錄之外無審批”。特別是2015年5月以來，按照李克強(qiáng)總理提出的“五個(gè)再砍掉一批”的要求，全面清理行政審批中介事項(xiàng)，推進(jìn)非行政許可審批事項(xiàng)取消的改革。同時(shí)，率先在全國推行工商注冊制度改革，實(shí)施“先照后證”和“三證合一”制度。咸陽市結(jié)合實(shí)際，將企業(yè)公章刻制許可納入改革，實(shí)現(xiàn)了“四證合一”。通過改革，大幅減少了行政審批事項(xiàng)，進(jìn)一步降低了創(chuàng)業(yè)門檻，提高了辦事效率，使市場主體和社會活力得到釋放。截止2015年上半年，全省累計(jì)登記各類市場主體183.53萬戶，比上年同期增長17.90%，在全國排第17位。2015年上半年，全省新登記各類市場主體18.75萬戶，同比增長34.14%，在全國排第15位；全省中小企業(yè)營業(yè)收入1.3萬億，同比增長15.22%，增速居全國各省市第7位，處于全國增速“第一方陣”；全省實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值7898.36億元，同比增長7.3%，超過7%的全國平均水平。

（三）簡政放權(quán)和精簡機(jī)構(gòu)編制同步推進(jìn)

2014年，陜西按照國務(wù)院關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的相關(guān)規(guī)定，對省政府45個(gè)工作部門重新核定“三定”規(guī)定，整合職能交叉、相近或者簡政放權(quán)后職能弱化的機(jī)構(gòu)，共調(diào)整職能327項(xiàng)、精簡內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)57個(gè)、核減編制632名。2015年，對省級黨群機(jī)關(guān)40個(gè)部門重新核定“三定”規(guī)定，精簡內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)19個(gè)、核減編制323名。同時(shí)，市縣兩級同步推進(jìn)黨政群機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革，按比例精簡內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和編制，嚴(yán)控領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。積極推進(jìn)鎮(zhèn)村綜合改革，實(shí)施新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量207個(gè)。這些舉措為簡政放權(quán)提供了組織保證，鞏固了行政審批制度改革的成果。

（四）積極探索審批機(jī)制創(chuàng)新，邁出了實(shí)質(zhì)性步伐

在審批機(jī)制改革創(chuàng)新的實(shí)踐中，一方面根據(jù)《行政許可法》提出的“相對集中行政許可權(quán)制度”，探索推進(jìn)部門行政審批服務(wù)科室向政務(wù)大廳集中的審批運(yùn)行模式，如：省住建廳組建了綜合便民服務(wù)中心，將建筑業(yè)、質(zhì)量安全、勘察設(shè)計(jì)等分散在多個(gè)業(yè)務(wù)處室辦理的7個(gè)方面，27類專業(yè)，830多個(gè)事項(xiàng)納入便民服務(wù)中心，實(shí)行“一廳式”辦理。另一方面“以規(guī)范權(quán)力運(yùn)行為基礎(chǔ)、以強(qiáng)化監(jiān)督為抓手、以便民利民為目標(biāo)”探索形成了“事進(jìn)權(quán)不進(jìn)、權(quán)力受監(jiān)督”“集中服務(wù)、分散權(quán)力”的新的政務(wù)大廳運(yùn)作的“銅川模式”?！般~川模式”既不同于過去行政審批權(quán)分散于各部門的審批模式，又不同于審批權(quán)高度集中的“濱海模式”，而是吸收了二者的優(yōu)點(diǎn)，能夠最大限度地實(shí)現(xiàn)政務(wù)大廳整體性的組織管理、一體化的業(yè)務(wù)運(yùn)作、無縫隙的對外服務(wù)，較好地實(shí)現(xiàn)了高效合法審批、服務(wù)便捷優(yōu)化和對權(quán)力運(yùn)行的有效監(jiān)督。

（五）推動市場監(jiān)管體系建設(shè)，事中事后監(jiān)管加強(qiáng)

認(rèn)真貫徹落實(shí)國務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)市場公平競爭維護(hù)市場正常秩序的若干意見》，加大對事中事后監(jiān)管工作的督查力度，加強(qiáng)對重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)環(huán)節(jié)和重點(diǎn)產(chǎn)品的監(jiān)管，成效明顯。僅2015年上半年，全省查處食品藥品安全案件5991起，搗毀食品藥品違法窩點(diǎn)49個(gè)，食品藥品安全狀況得到改善。加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，基本建成了涵蓋省市兩級的全省統(tǒng)一信用信息平臺，30個(gè)省級部門已經(jīng)與之實(shí)現(xiàn)了互聯(lián)互通。省工商局建成了全省工商部門企業(yè)信息公示平臺，實(shí)現(xiàn)了企業(yè)信息網(wǎng)上公示、查詢和監(jiān)督，與全省統(tǒng)一信用信息平臺實(shí)現(xiàn)了有效銜接和實(shí)時(shí)信息交換，為全省各級部門共享企業(yè)信用信息提供了技術(shù)支持。為了加強(qiáng)企業(yè)信用監(jiān)管，省政府出臺了《關(guān)于落實(shí)<企業(yè)信息公示暫行條例>促進(jìn)企業(yè)誠信建設(shè)的實(shí)施意見》。同時(shí)，陜西積極探索推進(jìn)大市場監(jiān)管體制、推動市場監(jiān)管體系建設(shè)，整合了縣區(qū)工商、質(zhì)監(jiān)等部門職責(zé)，成立了縣級市場監(jiān)管局。在韓城市推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)，著力解決多頭執(zhí)法等問題。

（六）積極探索實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”，政務(wù)服務(wù)不斷優(yōu)化

2014年以來，陜西各地借助“互聯(lián)網(wǎng)+”的模式，優(yōu)化政務(wù)服務(wù)，成為推進(jìn)簡政放權(quán)改革中的最大亮點(diǎn)。如：寶雞、安康兩市公安部門按照“互聯(lián)網(wǎng)+交通管理創(chuàng)新”的思路，積極推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)交通安全綜合服務(wù)管理平臺建設(shè)，預(yù)期實(shí)現(xiàn)130多項(xiàng)在線服務(wù)。咸陽市實(shí)施了互聯(lián)網(wǎng)“優(yōu)政四大工程”（即：網(wǎng)絡(luò)安全共享、系統(tǒng)平臺共享、信息數(shù)據(jù)共享、網(wǎng)絡(luò)媒體共享工程）和惠民“六個(gè)一”項(xiàng)目（即：群眾辦事“一站通”、便民服務(wù)“一號通”、智慧醫(yī)療“一卡通”、治理社區(qū)“一格通”、掌上咸陽“一點(diǎn)通”、協(xié)同辦公“一網(wǎng)通”項(xiàng)目[1]），通過借助“互聯(lián)網(wǎng)+”，轉(zhuǎn)變了落后的服務(wù)方式，整合了分散的服務(wù)資源，讓數(shù)據(jù)多跑路，讓群眾少跑腿，把“服務(wù)群眾最后一公里”延伸到了群眾家門口、案頭電腦和掌中手機(jī)，真正落實(shí)了簡政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)的要求。

二、改革中存在的突出問題

（一）簡政放權(quán)同步性、系統(tǒng)性需進(jìn)一步加強(qiáng)

橫向上不同部門共同負(fù)責(zé)審批的項(xiàng)目，在取消或下放審批權(quán)時(shí)缺乏溝通，沒有同步進(jìn)行，企業(yè)投資建設(shè)項(xiàng)目審批難；個(gè)別部門認(rèn)為行政審批制度改革是牽頭單位的事，自己是改革的對象，主體作用發(fā)揮不明顯，工作中只是被動應(yīng)付?？v向上由于事權(quán)下放與財(cái)權(quán)、要素配置不配套，少數(shù)部門和部分基層由于對改革認(rèn)識不到位，行動不自覺，專業(yè)人才和經(jīng)費(fèi)缺乏等原因，導(dǎo)致基層政府承接能力不足的問題日益凸顯，成為改革的“梗阻”。

（二）行政審批規(guī)范化、信息化水平需進(jìn)一步提高

目前，全省在行政審批目錄編制和取消下放方面取得了一定的進(jìn)展，但在規(guī)范和優(yōu)化方面，僅提出了一些原則性的要求，尚需進(jìn)一步全面深入推進(jìn)。一些審批項(xiàng)目內(nèi)部審查標(biāo)準(zhǔn)不明、內(nèi)控機(jī)制不嚴(yán)、前置要件多、程序繁雜、效率低下。由于種種原因，省級政務(wù)大廳建設(shè)滯后于改革發(fā)展需要。各地、各級政務(wù)服務(wù)中心發(fā)展水平參差不齊，部分地方政務(wù)服務(wù)中心以窗口為主導(dǎo)的行政審批運(yùn)行機(jī)制尚未真正建立，企業(yè)和群眾辦事依然存在“兩頭跑路、兩頭送材料”問題。行政審批事項(xiàng)數(shù)據(jù)庫、網(wǎng)上辦事平臺建設(shè)落后于實(shí)際工作需要。

（三）事中事后監(jiān)管機(jī)制、責(zé)任機(jī)制需進(jìn)一步完善

簡政放權(quán)后，盡管省級各部門，普遍具有“既放又管，放管結(jié)合”的理念，但對加強(qiáng)和創(chuàng)新事中、事后監(jiān)管缺乏研究，有效的監(jiān)管機(jī)制、監(jiān)管方式還沒有完全形成，在日常監(jiān)管、綜合監(jiān)管、聯(lián)動監(jiān)管等方面缺乏相應(yīng)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)等；對法律、市場和技術(shù)手段運(yùn)用不夠，成為取消和下放行政審批事項(xiàng)的軟肋；部分基層部門仍然存在“重審批、輕監(jiān)管”的意識和“嚴(yán)準(zhǔn)入、松管理”的現(xiàn)象，一些部門和地方不同程度地存在“會批不會管”的情況，有的甚至對“審批很迷戀，對監(jiān)管很迷茫”。

（四）社會中介組織管理需進(jìn)一步規(guī)范

目前，我省和各市區(qū)正在集中清理行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)和機(jī)構(gòu)，但對中介機(jī)構(gòu)還缺乏有效的管理制度和方法。中介機(jī)構(gòu)和服務(wù)存在底數(shù)不清、流程不規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)不公開等問題，導(dǎo)致企業(yè)重復(fù)評估，變相增加了行政審批難度，影響了企業(yè)效率，加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)。 三、進(jìn)一步深化改革的建議

（一）加強(qiáng)改革的統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)推進(jìn)

1. 橫向間協(xié)同推進(jìn)，避免改革的短板效應(yīng)。當(dāng)前，應(yīng)以權(quán)力下放的整體性、匹配性和有效性為重點(diǎn)，對省級、市級部門下放的審批事項(xiàng)運(yùn)行情況進(jìn)行綜合評價(jià)，全面評估權(quán)力運(yùn)行的實(shí)際效果，提出具體的調(diào)整措施，切實(shí)解決企業(yè)群眾“上下找、兩頭跑”的問題。

2. 縱向上統(tǒng)籌推進(jìn)，進(jìn)一步加強(qiáng)對市、縣以及基層政府審改工作的指導(dǎo)。定期掌握各地工作進(jìn)展，針對審改工作中存在的問題，及時(shí)研究提出處理意見，細(xì)化政策解釋，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)口徑；加強(qiáng)對審改工作一線人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，[2]提升政策水平及業(yè)務(wù)能力；發(fā)揮典型示范作用，以現(xiàn)場交流等形式宣傳先進(jìn)市、縣的經(jīng)驗(yàn)，推動全省改革深入開展。

（二）以法治思維和方式加大改革力度

1. 按照李克強(qiáng)總理提出的“五個(gè)再砍掉一批”的要求，進(jìn)一步加大簡政放權(quán)力度，在對省市下放的權(quán)力事項(xiàng)運(yùn)行情況進(jìn)行綜合評價(jià)的基礎(chǔ)上，結(jié)合改革實(shí)際并嚴(yán)格按照《行政許可法》的規(guī)定、遵循法定權(quán)限和程序?qū)?quán)力事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)整和取消。

2. 加快推進(jìn)非行政許可審批事項(xiàng)取消的改革。嚴(yán)格執(zhí)行《陜西省人民政府關(guān)于取消非行政許可審批等事項(xiàng)的決定》（陜政發(fā)〔2015〕38號），及時(shí)研究解決改革中出現(xiàn)的問題，保證改革過程順暢，改革措施落到實(shí)處并取得實(shí)效。

3. 加快權(quán)力清單、責(zé)任清單編制和公布工作進(jìn)度。在認(rèn)真組織實(shí)施并保證按期公布權(quán)力清單、責(zé)任清單的基礎(chǔ)上，超前謀劃后續(xù)工作。要狠抓清單制度的貫徹執(zhí)行，確保清單制度落地見效。根據(jù)法律、法規(guī)的頒布、修訂、廢止以及部門職能變化，及時(shí)調(diào)整完善政府權(quán)責(zé)清單，建立動態(tài)管理機(jī)制。

4. 繼續(xù)堅(jiān)持開門搞改革。要進(jìn)一步創(chuàng)新思路，拓寬渠道，以多種方式廣泛征集企業(yè)、專家和社會各方的意見，提高群眾參與的組織化水平，使社會參與落到實(shí)處，真正變“政府端菜”為“群眾點(diǎn)菜”。

（三）大力推進(jìn)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化和信息化建設(shè)

1. 充分發(fā)揮省政務(wù)服務(wù)中心的龍頭作用，統(tǒng)籌推進(jìn)政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)。將省政務(wù)大廳建設(shè)上升到進(jìn)一步深入推進(jìn)全省改革的戰(zhàn)略高度，加大建設(shè)力度和建設(shè)步伐。建議省政務(wù)大廳參照“銅川模式”進(jìn)行建設(shè)。

2. 加大行政審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的力度。盡快制定《陜西省行政審批標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范》，編寫“審批事項(xiàng)業(yè)務(wù)手冊”、“辦事指南編寫規(guī)范”，推動各級、各部門開展行政審批標(biāo)準(zhǔn)化、審批流程標(biāo)準(zhǔn)化、審批服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，監(jiān)督考核標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

3. 推行“制度+技術(shù)”的先進(jìn)理念和有效工作方式，進(jìn)一步優(yōu)化政務(wù)服務(wù)。借鑒咸陽、銅川等地的有益經(jīng)驗(yàn)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、移動互聯(lián)等創(chuàng)新技術(shù)，依托電子政務(wù)平臺，整合省、市、縣三級政府的審批事項(xiàng)和服務(wù)資源，探索構(gòu)建省、市、縣一體化的集行政審批、便民服務(wù)、政務(wù)公開、效能監(jiān)督、互動交流于一體的網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺。

（四）切實(shí)加強(qiáng)基層政府承接能力建設(shè)

1. 省級各相關(guān)部門、各市、區(qū)應(yīng)組織開展下放權(quán)力“回頭看”。要認(rèn)真分析權(quán)力下放后基層承接能力不夠的主要原因，研究提出加強(qiáng)承接能力建設(shè)的具體方案，重點(diǎn)解決審批力量不足、業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)、技術(shù)支撐不到位等問題，確保下放的權(quán)力事項(xiàng)有效落實(shí)、高效運(yùn)行。

2. 進(jìn)一步下放審批權(quán)限時(shí)，放權(quán)部門應(yīng)提出相應(yīng)的監(jiān)管方案，承接方應(yīng)提出承接配套的具體措施。放權(quán)部門要加強(qiáng)相關(guān)政策、法律法規(guī)及業(yè)務(wù)能力方面的指導(dǎo)，要定期組織專項(xiàng)督查，著重查找普遍性問題，研究提出改進(jìn)對策，確保下放權(quán)限“放得下、接得住、管得好”。

3. 注重發(fā)揮機(jī)制的作用，提高基層部門自我改革的積極性和主動性。結(jié)合目前審改工作中積極性、主動性不高的問題，重點(diǎn)建立通報(bào)機(jī)制、比較機(jī)制、約談機(jī)制和倒逼機(jī)制，[2]促進(jìn)基層部門提高自我改革的積極性和主動性。

（五）強(qiáng)化社會中介組織的規(guī)范和管理

在清理社會中介組織、摸清底數(shù)的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)謀劃我省社會中介組織管理的體制、機(jī)制及制度設(shè)計(jì)。

1. 制定頒布中介組織管理的地方性法規(guī)。將社會中介組織的發(fā)展納入法制化軌道，優(yōu)化社會中介組織的發(fā)展環(huán)境，加強(qiáng)對社會中介組織的依法監(jiān)管。

2. 理順社會中介組織的管理體制。加快實(shí)現(xiàn)政社分開，探索社會中介組織分類管理體制；規(guī)范政府轉(zhuǎn)移程序，探索委托授權(quán)的轉(zhuǎn)移方式，協(xié)助中介組織做好轉(zhuǎn)換，使放、接、管、服務(wù)上下貫通，實(shí)現(xiàn)政府職能有效轉(zhuǎn)移。[3]

3. 健全和完善社會中介組織的管理機(jī)制。加強(qiáng)社會中介組織的信用管理機(jī)制建設(shè)，建立守信激勵、失信懲戒制度；建立健全對社會中介組織的監(jiān)管及中介組織承接服務(wù)的責(zé)任追究機(jī)制，強(qiáng)化責(zé)任意識和服務(wù)能力。

4. 提高社會中介組織自我管理能力。建立健全社會中介組織內(nèi)部治理制度及行業(yè)自律制度，完善職業(yè)道德準(zhǔn)則和懲戒措施，推動行業(yè)誠信建設(shè)，規(guī)范中介組織發(fā)展。

（六）探索制定規(guī)范、高效的監(jiān)管制度框架

1. 完善監(jiān)管依據(jù)，健全監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和制度規(guī)范。盡快出臺《陜西省事中、事后監(jiān)管實(shí)施辦法》，本著“誰審批誰監(jiān)管、誰主管誰監(jiān)管”的原則，明確制定對企業(yè)、社會組織、審批主體等不同對象的監(jiān)管辦法、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，明確監(jiān)管權(quán)限和監(jiān)管責(zé)任。

2. 改革完善監(jiān)管機(jī)制，推動治理模式創(chuàng)新。完善跨部門、跨區(qū)域監(jiān)管協(xié)作聯(lián)動機(jī)制，調(diào)動社會力量參與市場監(jiān)管，強(qiáng)化監(jiān)察、審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督職責(zé)，鼓勵支持新聞媒體、社會組織和廣大公眾參與監(jiān)督，形成監(jiān)管合力。

3. 探索打造監(jiān)管大平臺，推動監(jiān)管方式創(chuàng)新。在加快打造全省統(tǒng)一的電子政務(wù)公共平臺的基礎(chǔ)上，建立統(tǒng)一的政務(wù)信息資源系統(tǒng)；健全完善全省統(tǒng)一的信用信息平臺建設(shè)，完善市場主體信用信息記錄；建立健全守信激勵和失信懲戒制度，將市場主體的信用信息作為政府監(jiān)管的重要參考。

4. 著力提高基層監(jiān)管能力。在韓城市試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，大力推行基層綜合執(zhí)法，并與基層網(wǎng)格化治理和服務(wù)機(jī)制相結(jié)合，建立監(jiān)管執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)，推動政府部門、行業(yè)協(xié)會、社會組織全面履行監(jiān)管職責(zé)。同時(shí)，明確基層相關(guān)監(jiān)管隊(duì)伍執(zhí)法資格，提升基層監(jiān)管隊(duì)伍專業(yè)化水平，加強(qiáng)基層監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)。

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[責(zé)任編輯、校對：任山慶]