王心良，胡大偉，許連君

(浙江水利水電學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，杭州 310018)

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土地征收過程中各利益主體的相互作用分析
——以浙江省W村A地塊征地為例

王心良，胡大偉，許連君

(浙江水利水電學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，杭州 310018)

以浙江省某征地案例為研究對(duì)象，解析了征地過程中政府部門、被征地農(nóng)民和其他因素對(duì)征地的作用。在征地過程中，政府為了推進(jìn)征地工作盡力排除農(nóng)民參與征地過程，造成信息不公開等工作缺陷；農(nóng)民參與程度低，對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不滿意，阻礙了征地進(jìn)程；新經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下城市建設(shè)用地需求減緩等延緩了用地進(jìn)度。因此，加強(qiáng)農(nóng)民參與征地過程、注重征地信息公開、提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是減少征地補(bǔ)償矛盾糾紛、推進(jìn)征地工作的重要途徑。

土地征收；利益相關(guān)主體；相互作用

我國(guó)實(shí)行農(nóng)村集體土地和城市國(guó)有土地的二元土地制度。《中華人民共和國(guó)憲法修正案》規(guī)定:“國(guó)家為了社會(huì)公共利益的需要,可以按照相關(guān)法律規(guī)定對(duì)農(nóng)民集體所有的土地實(shí)行征收或征用,并給予補(bǔ)償?！盵1-3]目前，我國(guó)正處于從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型的時(shí)期，處在城市化中期階段，在將來相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)依然需要大量征收土地。全國(guó)各地每年因征地而產(chǎn)生的矛盾糾紛層出不窮，不時(shí)見諸報(bào)端。征地沖突不斷，僵局難破，原因何在？本文以浙江省某市的一宗續(xù)延時(shí)間較長(zhǎng)而未完成項(xiàng)目建設(shè)的征地為案例，解析征地過程中各方所起的作用,探討矛盾糾紛產(chǎn)生的原因。

1 被征地案例村莊的征地歷史

1.1 案例村莊基本情況

Y市是位居浙江中部的全國(guó)百強(qiáng)縣市，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，市場(chǎng)發(fā)育良好。Y市W村位于城郊結(jié)合部，與國(guó)際商貿(mào)城隔江相望，毗鄰某省道，地理位置十分優(yōu)越。全村將近2000余人，有黨員80余人，有村民代表40人[4]。2014年，全村集體經(jīng)濟(jì)收入876萬元，村民人均年收入達(dá)21273元。全村舊村改造工程已基本完成，村容村貌煥然一新。村兩委積極完善村級(jí)服務(wù)組織，先后建立村綜合管理辦、義務(wù)勞動(dòng)隊(duì)、平安服務(wù)隊(duì)、老年協(xié)會(huì)等組織，初步實(shí)現(xiàn)了建設(shè)成為經(jīng)濟(jì)繁榮、環(huán)境優(yōu)美、設(shè)施完善、文明和諧的社會(huì)主義新農(nóng)村的目標(biāo)[5]。

1.2 案例村莊的征地歷程

20世紀(jì)80年代，W村有耕地1300余畝，均為基本農(nóng)田。自1990年開始征用W村土地以來，先后在該村土地上修建了兩條城市主干道，建設(shè)了電視臺(tái)、配電所、圖書館、檔案館、人工湖、影劇院等公益項(xiàng)目，也修建了住宅區(qū)和寫字樓等商業(yè)項(xiàng)目。前后10多次征地，W村的耕地幾乎全部都被征收，目前僅剩30多畝耕地還在村民手中[6]。

W村被征收土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)參照國(guó)家規(guī)定執(zhí)行，從最初的1萬元每畝到后期的3.6萬元每畝。被征地農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)按照年齡分成兩類，一類是達(dá)到發(fā)放養(yǎng)老保險(xiǎn)年齡的老年人，男性60周歲，女性55周歲，只要一次性交齊10萬元失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)，就可以每月領(lǐng)取2100多元的養(yǎng)老保險(xiǎn)；另一類是沒有達(dá)到法定領(lǐng)取年齡的年輕農(nóng)民，需要按月繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，繳滿15年之后，到法定年齡就可以領(lǐng)取養(yǎng)老金，如果到法定年齡尚未繳滿15年，需要額外補(bǔ)交一定數(shù)量保險(xiǎn)金。在留地安置方面，街道留給W村1500平方米的留置用地和5幢高層的用地指標(biāo)，目前土地已經(jīng)被征收，但處于閑置等待開發(fā)的狀態(tài)[7]。

2 本案例宗地的征地過程

2.1 被征土地地塊基本情況

2013年擬開征的W村A地塊，占地100畝，90畝為耕地，另外不足10畝為園地。按照城市規(guī)劃，該地塊為公共事業(yè)用地。該地塊距國(guó)際商貿(mào)城和高速公路出口均約3 公里，北靠體育中心，坐享圖書館、球場(chǎng)、博覽中心、會(huì)展中心等休閑文化設(shè)施，絕佳的區(qū)位、成熟的配套、便捷的交通使該地塊價(jià)值不菲。也正是由于這么好的地理位置，讓很多開發(fā)商盯上這塊地，欲改變其土地規(guī)劃，成為商業(yè)用地[8]。

2.2 征地開始之前農(nóng)民參與度低

W村A地塊被圈圍之前，村民沒有得到任何關(guān)于土地征收的信息。首先是沒有提供征地信息公告和征地安置補(bǔ)償公告，農(nóng)民無法得到與自己切身利益相關(guān)的信息，如被征收土地的面積、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償款收取時(shí)間等信息。其次是沒有進(jìn)行征地調(diào)查，被征土地的權(quán)屬關(guān)系也沒有到現(xiàn)場(chǎng)確認(rèn)，得到當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的認(rèn)可。第三是沒有召開村民代表參加的征地會(huì)議，只是在村支書、村委會(huì)主任等村干部同意的情況下就簽訂了征地協(xié)議[9]。

按照村民組織法規(guī)定，凡涉及村民重大利益的決定，必須召開村民代表大會(huì)和村兩委會(huì)議，征得大家同意；按照中國(guó)土地管理法，還要求征地過程要發(fā)布兩次征地信息公告。但是，此次征地既未征得村兩委同意，又未召開村民代表大會(huì)，僅憑村支書和村長(zhǎng)兩人簽名就強(qiáng)征土地。村民擔(dān)心自己的土地利益受損，因此聯(lián)合抵制此次征地。

2.3 征地工作遭遇村民強(qiáng)烈抵制

2013年9月，當(dāng)政府土地管理部門組織的挖掘機(jī)鏟除莊稼、圈圍土地的時(shí)候，村民集體出面抵制，征地工作一時(shí)陷入僵局。政府出動(dòng)警力協(xié)助，并派官員跟部分村民代表協(xié)商，都未取得實(shí)際性進(jìn)展。臨時(shí)過渡方案也未最終確定，搬遷補(bǔ)償問題未達(dá)成一致，沒有取得雙方都認(rèn)可的結(jié)果。由此，不斷滋生新的村民和官方之間的矛盾，最后形成征地困局。

國(guó)家規(guī)定，對(duì)于征地拆遷沒有賠償?shù)轿坏?，一律不得?qiáng)行施工，更不得以任何理由和任何借口濫用警力參與征地拆遷。然而，該地塊最后還是被圍成圈，土地被隔離，農(nóng)地被拋荒。經(jīng)過3年多時(shí)間，土地規(guī)劃仍未得到批準(zhǔn)，土地還處在未利用狀態(tài)，未完成征地之初建設(shè)成為市場(chǎng)或者商品房的計(jì)劃。

3 征地工作進(jìn)展遲滯的原因

3.1 政府部門工作的不足之處

3.1.1 有限的土地指標(biāo)導(dǎo)致征地手續(xù)和批文不齊

由于國(guó)家的土地建設(shè)指標(biāo)不夠，地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)就默許開發(fā)商先行土地開發(fā)建設(shè)，或者迫使開發(fā)商不得已先開發(fā)，采取先上車后補(bǔ)票的策略，因而造成很多征地都沒有完整手續(xù)。農(nóng)民未見政府部門出示的“一書四方案”等在征地工作開始之前就必須提供的批文。在Y市統(tǒng)一征地辦公室和村民委員會(huì)所簽的征地補(bǔ)償協(xié)議中，除了區(qū)塊、面積、“四至”范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)外，其他內(nèi)容均為空白，甚至連征用項(xiàng)目、征地用途也只字未提，“Y征字”的年份和編號(hào)也未填寫。因此，該地塊的征地手續(xù)是否齊全，值得懷疑[10]。

3.1.2 主體意識(shí)強(qiáng)烈，不讓農(nóng)民參與征地過程

政府的官本位思想根深蒂固，導(dǎo)致地方官員不希望農(nóng)民參與征地過程，而由他們操控征地流程。在本案例中，政府官員不敢也無法公開相關(guān)征地手續(xù)，使農(nóng)民不能以一個(gè)平等的主體與政府官員對(duì)話，溝通征地相關(guān)事誼和了解征地所有環(huán)節(jié)。農(nóng)民反映他們沒有參與征地過程中的地塊確認(rèn)和面積測(cè)量等工作。也就是說，該地塊在征地之前，未召開村民代表大會(huì)，未通過合法程序讓村民簽字認(rèn)可，村民也未參與征地過程的相關(guān)工作。本案例地塊在城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃中的用途是居住用地，但地方政府卻擅自將居住用地變更為商業(yè)用地。

3.1.3 征地信息不透明，政府信息公開不到位

政府機(jī)關(guān)對(duì)政府信息公開存在思想障礙，漠視公眾的知情權(quán)。在具體事件中，公眾常常會(huì)看到一些本應(yīng)公開的信息被某些部門以各種理由拒絕公開。在本案例中，政府對(duì)于應(yīng)該公開的征地備案信息以內(nèi)部管理信息為由不予公開，對(duì)于要求征地信息公開的答復(fù)也采取消極態(tài)度處理，不作正面答復(fù)或直接駁回。根據(jù)村民反映，他們沒有看到過征地的兩次信息公告，對(duì)征地工作和征地安置補(bǔ)償工作都不了解，因此也無法對(duì)征地工作抱有支持態(tài)度。打鐵還需自身硬，政府部門只有完全按照法律法規(guī)辦事，才能夠順利完成征地工作，實(shí)現(xiàn)法制社會(huì)的偉大事業(yè)。

3.2 被征地農(nóng)民強(qiáng)烈反對(duì)

3.2.1 農(nóng)民對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和社會(huì)保障不滿意

本案例征用土地的價(jià)格為每公頃54萬元，相當(dāng)于每平方米54元，而周邊地塊商住用途的掛牌出讓價(jià)為每平方米10萬元以上，兩者相差懸殊。由此可以看出，一方面，被征地農(nóng)民無法享受到農(nóng)地轉(zhuǎn)化成建設(shè)用地所帶來的差額利益；另一方面，低廉的征地補(bǔ)償水平與農(nóng)民的一系列支出相比相差懸殊。因此，作為一個(gè)理性的農(nóng)民自然無法接受這樣的征地結(jié)果，進(jìn)而本能地抵制征地。其實(shí)，農(nóng)民也希望土地被開發(fā)，早日得到經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的好處，然而，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移導(dǎo)致村民的財(cái)產(chǎn)損失，必然使農(nóng)民在征地過程中采取抵制言行。相對(duì)來說，其他一些城市的農(nóng)民并不反對(duì)土地征收，反而非常希望土地被征收，主要是因?yàn)檎鞯匮a(bǔ)償?shù)氖找嬉哂谵r(nóng)地收益，所以他們非常支持征地[11]。

3.2.2 農(nóng)民在征地補(bǔ)償過程中的參與程度低

政府部門為了順利完成征地工作，故意不履行合法的程序，不公開征地相關(guān)信息，剝奪村民的征地補(bǔ)償知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、申訴權(quán)。這些行為都降低了農(nóng)民在征地過程中的參與程度，認(rèn)為政府部門暗箱操作，自身應(yīng)得的權(quán)益不能得到保護(hù)，反而還可能受到損害。在本案例中，當(dāng)?shù)卣疄榱嗽缛胀瓿烧鞯毓ぷ?，未召開村民代表大會(huì)，沒有通知當(dāng)事人參與丈量土地面積，也不公開征地信息，這些蒙蔽農(nóng)民的“策略行為”，把村民排除在征地工作之外，讓很多村民心生怨氣，削弱了民眾對(duì)于征地合法性的認(rèn)同。

3.3 媒體等外在力量的影響

3.3.1 媒體報(bào)道引起上級(jí)政府的重視

政府應(yīng)妥善應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，爭(zhēng)取社會(huì)輿論的支持，迅速平息事態(tài)，維護(hù)安定有序的社會(huì)局面。在征地糾紛開始后，某報(bào)社記者到現(xiàn)場(chǎng)采訪并進(jìn)行報(bào)道。該報(bào)道對(duì)征地用途、征地程序、征地手續(xù)等內(nèi)容提出質(zhì)疑，當(dāng)?shù)卣荒芫瓦@些問題給予合理的答復(fù)，說明征地過程的確存在不足。這些情況通過報(bào)道反饋給上層領(lǐng)導(dǎo)，促使當(dāng)?shù)卣匦略u(píng)估自己的工作，審視自己的職權(quán)，同時(shí)也給其造成了極大的壓力，迫使他們慎重處理本次征地工作。

3.3.2 媒體報(bào)道引起其他區(qū)域的關(guān)注

進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，因征地引發(fā)的矛盾、糾紛數(shù)量雖多，政府解決矛盾、糾紛的能力卻沒有提升，疲于應(yīng)付民眾的各種抵制言行。報(bào)道之后，暴露出的征地程序不合理等問題也讓其他行政部門和外地政府聚焦到本宗征地案。報(bào)紙上報(bào)道的內(nèi)容，如擬征地公告和擬征地協(xié)議等對(duì)民眾起到了科普作用，讓更多老百姓知道了征地的規(guī)范做法，對(duì)合法的征地工作的普及推廣起到了很好的作用。報(bào)紙的報(bào)道也使當(dāng)?shù)卣畬?duì)征地工作更為謹(jǐn)慎[12]。

3.4 宏觀形勢(shì)對(duì)征地的作用

3.4.1 新常態(tài)下要求征地工作更加規(guī)范

中央明確提出，要認(rèn)識(shí)新常態(tài)、適應(yīng)新常態(tài)、引領(lǐng)新常態(tài)，把穩(wěn)增長(zhǎng)作為經(jīng)濟(jì)工作的首要任務(wù)。浙江省作為發(fā)達(dá)地區(qū)，在很多領(lǐng)域都走在全國(guó)前列，其各種做法都起到了先鋒模范作用，征地工作也不例外，應(yīng)該更加規(guī)范、更為細(xì)致，不出任何差錯(cuò)，這樣才能保證征地補(bǔ)償工作達(dá)到各方面滿意，從而順利完成征地工作。

3.4.2 新形勢(shì)下城市建設(shè)用地需求減緩

地方政府具有“經(jīng)營(yíng)性”特征。長(zhǎng)期以來，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是考核基層政府的重要內(nèi)容，在這種機(jī)制下，地方官員將GDP增長(zhǎng)作為任職期內(nèi)的唯一目標(biāo)，而基層政府已有的債務(wù)及其他社會(huì)問題往往得不到重視。從當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況看，各項(xiàng)指標(biāo)的增速在逐步放緩，經(jīng)濟(jì)下行壓力依然很大。在Y市，面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，工業(yè)用地、城市建設(shè)用地、交通運(yùn)輸用地等用地需求逐漸降低。經(jīng)濟(jì)放緩帶來的土地需求降低，意味著土地招拍掛的價(jià)格會(huì)降低，將減少土地收益，從而降低了政府部門出讓土地的動(dòng)力。與其讓土地被廉價(jià)拍賣，不如讓土地暫時(shí)空置，這也是W村征地進(jìn)程受阻的影響因素。

4 結(jié)論

從對(duì)本案例的分析可知，征地工作需要政府部門自身完善征地進(jìn)程，只有這樣，才能夠保證征地的順利進(jìn)行。

4.1 保障農(nóng)民全程參與征地工作

土地征收中政府處于主導(dǎo)地位。征地是否符合公共利益、征地方案的批準(zhǔn)以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都由政府說了算，被征地人在征地過程中缺乏表達(dá)自己意見的機(jī)會(huì)。農(nóng)民對(duì)補(bǔ)償程序參與不夠充分，缺乏實(shí)際參與聽證的途徑，農(nóng)民權(quán)益得不到充分的保障。因此，需要建立農(nóng)民參與的聽證制度，讓農(nóng)民直接參與征地事務(wù)的管理和決策，廣泛地聽取百姓呼聲，汲取百姓智慧，以順利開展征地工作。在征地補(bǔ)償監(jiān)督方面，特別是征地補(bǔ)償費(fèi)用的監(jiān)督和管理，應(yīng)在征地補(bǔ)償費(fèi)撥付到村后切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)管。征地費(fèi)用的分配、使用方案，應(yīng)由村民會(huì)議或者征收土地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織成員討論決定，并由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請(qǐng)，經(jīng)當(dāng)?shù)亟值阑蛘哙l(xiāng)鎮(zhèn)政府審查同意后實(shí)施。

4.2 強(qiáng)化征地過程中的信息公開

隨著被征地農(nóng)民維權(quán)能力的不斷提高，現(xiàn)行征地信息公開機(jī)制已難以滿足要求。征地信息公開制度的初衷是增加透明度，維護(hù)公眾權(quán)益，化解社會(huì)矛盾。但是，如果不能規(guī)范操作，非但達(dá)不到目的，反而成為制造糾紛的誘因，在客觀上也不利于規(guī)范地方政府的征地行為和提高其依法行政水平。從化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)和諧角度看，征地信息是越早公開越主動(dòng)。在征地依法報(bào)批前，市、縣國(guó)土資源部門必須按照有關(guān)規(guī)定，將擬征土地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑，以及對(duì)擬征土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置途徑具有申請(qǐng)聽證的權(quán)利等內(nèi)容，以書面形式告知被征地集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶。對(duì)于公開的方式，可以根據(jù)條件變通，涉及保密內(nèi)容的，信息公開機(jī)關(guān)可以特定方式向當(dāng)事人公開，在充分保障公眾知情權(quán)和參與權(quán)的同時(shí)，對(duì)濫用權(quán)力情形加以限制。

4.3 提高征地補(bǔ)償水平，完善補(bǔ)償模式

為了提高被征地農(nóng)民利益，應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：一是提高征地補(bǔ)償費(fèi)、征地安置費(fèi)、青苗費(fèi)和地上附著物費(fèi)用等的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，減少村鎮(zhèn)提留,以提升農(nóng)民的補(bǔ)償直接性收入；二是農(nóng)民能夠以較低價(jià)格獲得相對(duì)完善的社會(huì)保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn),真正做到衣食無憂,讓農(nóng)民能安心地享受城市化帶來的效益；三是推行留地安置政策，按照國(guó)家規(guī)定，10%—15%的土地可以安置在工業(yè)用地，也可以村里自己招商引資，發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)；四是開創(chuàng)適合當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的補(bǔ)償模式,因地制宜,采取能滿足農(nóng)民需求的征地補(bǔ)償方式，使農(nóng)民能夠獲得跟預(yù)期接近的征地補(bǔ)償收入，而且不會(huì)降低原有生活水平，必然能順利推進(jìn)征地工作。

總之，征而未用，沖突不已，需要征地各利益主體以國(guó)家大局為重，在保證各方利益不受損的前提下，保護(hù)農(nóng)民對(duì)土地所擁有的占有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)，有效防范地方政府因?qū)嵤┎豢茖W(xué)的征收政策而對(duì)農(nóng)村集體和農(nóng)民造成的不利影響，從而順利實(shí)現(xiàn)土地從農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有建設(shè)用地的目標(biāo)，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)做出貢獻(xiàn)。

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責(zé)任編輯：沈 玲

Analysis on Interaction between Interest Subjects in the Process of Land Expropriation—A Case Study of Land Expropriation of A Land Block in W Village of Zhejiang Province

WANG Xinliang, HU Dawei, XU Lianjun

(College of Economics and Management, Zhejiang University of Water Resources and Electric Power, Hangzhou 310018, China)

Taking a case of land expropriation in Zhejiang Province as a research object, this paper analyzes the effects of government departments, land-expropriated farmers and other factors on land expropriation.During the process of land expropriation, in order to promote the work of land expropriation，the government has tried its best to refuse farmers to participate in the land expropriation, resulting in the work defect that the information was not disclosed to pubic; The low degree of farmers′ participation and their dissatisfaction on land expropriation compensation standards have hindered the process of land expropriation; The slowness of demand for urban construction under the new economic situation has slowed down the land expropriation process.Therefore, it is advised to reduce the contradiction and disputes and promote land expropriation work through strengthening farmers′ participation in the process of land expropriation, emphasizing information disclosure and improving land expropriation compensation standards.

land expropriation; interest subject; interaction

2016-07-19

教育部人文社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(14YJC790122)；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(15BGL133)；教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目(15YJC820016)

王心良(1974-)，男，浙江縉云人，教授，博士，主要從事土地經(jīng)濟(jì)管理研究；胡大偉(1979-)，男，河南信陽人，副教授，博士，主要從事土地法研究；許連君(1981-)，女，浙江天臺(tái)人，副教授，碩士，主要從事土地資源利用研究。

F224.3

A

1009-3907(2016)11-0007-04