江清云

十八屆三中全會(huì)通過(guò)了中國(guó)全面深化改革的戰(zhàn)略，提出了“以改革促開(kāi)放”，“加快同有關(guān)國(guó)家和地區(qū)商簽投資協(xié)定”，同時(shí)明確了雙邊投資協(xié)定（BIT）的談判是實(shí)現(xiàn)“以改革促開(kāi)放”的重要手段。正是在這個(gè)背景下，中國(guó)同美國(guó)、歐盟積極進(jìn)行雙邊投資協(xié)定談判。至2014年7月底，中美BIT已經(jīng)進(jìn)行了第14輪談判并且進(jìn)行了多輪文本談判；自2014年1月起，中歐已經(jīng)進(jìn)行了三輪BIT談判。中國(guó)在新一輪的雙邊投資協(xié)定（BIT）談判中采取不同于以往的BIT內(nèi)容，即采取“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇”以及“負(fù)面清單”模式實(shí)行投資自由化?？紤]到中國(guó)、美國(guó)和歐盟在全球經(jīng)濟(jì)中的分量，中國(guó)采取上述原則和全球最大的貿(mào)易投資伙伴美國(guó)和歐盟進(jìn)行BIT談判，意味著中國(guó)積極參與全球貿(mào)易投資治理，力圖構(gòu)建有利于中國(guó)的全球貿(mào)易投資規(guī)則。此外，鑒于談判各方都是全球貿(mào)易的核心大國(guó)，BIT談判所達(dá)成的高標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容也將對(duì)國(guó)際投資法律制度產(chǎn)生重大影響。

對(duì)于中國(guó)而言，通過(guò)和歐美發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體簽署雙邊投資協(xié)定，可以對(duì)沖TPP、TTIP可能帶來(lái)的負(fù)面影響，同時(shí)推動(dòng)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制改革，調(diào)整中國(guó)與其他國(guó)家之間的國(guó)際貿(mào)易投資規(guī)則。但同時(shí)我們也必須看到，中美、中歐BIT談判難度仍然很大，不但需要解決文本內(nèi)容，而且還需對(duì)國(guó)內(nèi)投資體制進(jìn)行調(diào)整和改革。

新一輪BIT談判是投資自由化的重大舉措

中國(guó)簽訂的雙邊投資協(xié)定達(dá)到了131個(gè)，僅次于世界第一的德國(guó)。這些雙邊投資協(xié)定大多是在上世紀(jì)八九十年代中國(guó)急需外資時(shí)簽訂的，且并未涉及市場(chǎng)開(kāi)放的內(nèi)容，偏重于保護(hù)自己作為投資東道國(guó)的利益。因此，這些投資協(xié)議基本上為傳統(tǒng)意義上的投資保護(hù)協(xié)定，并且未涉及投資自由化問(wèn)題，其有關(guān)投資保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)入后待遇也不盡相同。中國(guó)目前參與的其他多邊國(guó)際條約，包括區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定的投資條款中，也沒(méi)有關(guān)于投資市場(chǎng)準(zhǔn)入的國(guó)民待遇規(guī)定，即便是準(zhǔn)入之后的國(guó)民待遇條款也不多，更毋庸奢談準(zhǔn)入前國(guó)民待遇。因此，通過(guò)決定采取“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇”以及“負(fù)面清單管理模式”與美國(guó)、歐盟進(jìn)行雙邊投資保護(hù)協(xié)定（BIT）談判，是中國(guó)投資自由化的一個(gè)重大舉措。

中國(guó)與美國(guó)、歐盟談判的雙邊投資協(xié)定不但要求更高程度的投資保護(hù)，還要求更深度的開(kāi)放，特別是中國(guó)同意采取準(zhǔn)入前國(guó)民待遇原則以及負(fù)面清單模式進(jìn)行談判，以及就國(guó)有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中立、勞動(dòng)、環(huán)境條款進(jìn)行談判，這些談判內(nèi)容和十八大提出的全面深化改革目標(biāo)是一致的。中國(guó)啟動(dòng)與歐美的BIT談判，目的就是為了在投資自由化框架下構(gòu)建一個(gè)更加自由開(kāi)放的投資體系以及建立現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)性新體制。

新一代雙邊投資協(xié)定談判的核心問(wèn)題

中國(guó)與美國(guó)、歐盟進(jìn)行的雙邊投資談判中，突破了傳統(tǒng)投資協(xié)定的議題。其中“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇”以及“負(fù)面清單管理模式”涉及到中國(guó)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中行業(yè)的開(kāi)放策略、部門(mén)利益調(diào)整以及投資體制改革。而國(guó)有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中立、環(huán)境、勞動(dòng)等橫向議題則需要中國(guó)對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行改革，創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

在負(fù)面清單實(shí)踐方面，中國(guó)已經(jīng)在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)通過(guò)國(guó)內(nèi)法方式建立投資準(zhǔn)入的“負(fù)面清單”模式。2014年7月1日公布的新版負(fù)面清單，比2013年版的內(nèi)容大幅度“瘦身”。該負(fù)面清單率先推出了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的開(kāi)放、提升了政府管理的透明度以及考慮了現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和未來(lái)經(jīng)濟(jì)定位。通過(guò)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)“負(fù)面清單”先行先試的實(shí)踐，最終目的是落實(shí)和制定國(guó)家層面的“負(fù)面清單”，從而為中歐BIT的負(fù)面清單談判奠定基礎(chǔ)。不同于美國(guó)具備在諸多國(guó)際協(xié)定（如北美自由貿(mào)易協(xié)定、美韓自由貿(mào)易協(xié)定、美國(guó)-盧旺達(dá)BIT）中采取負(fù)面清單模式的豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)在摸索和制定負(fù)面清單方面仍然需要權(quán)衡利弊和討價(jià)還價(jià)。

中國(guó)新一代雙邊投資協(xié)定要解決的首要問(wèn)題是中國(guó)投資市場(chǎng)將在多大程度上對(duì)歐美開(kāi)放以及中國(guó)期望歐美投資市場(chǎng)開(kāi)放到何種程度。例如，歐美認(rèn)為，外國(guó)企業(yè)應(yīng)該在對(duì)方市場(chǎng)擁有對(duì)等的市場(chǎng)準(zhǔn)入、減少市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘和對(duì)外資的差別待遇，特別希望中國(guó)減少在交通、通訊、醫(yī)療、物流和商業(yè)服務(wù)等行業(yè)的諸多限制，開(kāi)放中國(guó)的服務(wù)業(yè)。

在投資爭(zhēng)端解決機(jī)制上，有關(guān)投資者-東道國(guó)爭(zhēng)端解決機(jī)制的爭(zhēng)議很多，如仲裁的不可預(yù)測(cè)性、透明度、影響國(guó)家公共政策的制定以及成為發(fā)達(dá)國(guó)家起訴發(fā)展中國(guó)家的工具等因素。歐盟對(duì)其與美國(guó)談判的TTIP（跨大西洋貿(mào)易投資伙伴關(guān)系協(xié)定）中采用該爭(zhēng)端解決機(jī)制表達(dá)了憂慮。歐盟擔(dān)心引入該條款會(huì)導(dǎo)致其有關(guān)環(huán)境、公共衛(wèi)生、食品安全、勞工保護(hù)等方面的政策受到制約。特別是2012年瑞典能源公司VATTENFALL援引了“投資者-國(guó)家爭(zhēng)端解決機(jī)制”條款起訴德國(guó)政府的核能退出政策一案，引發(fā)了德國(guó)和歐盟對(duì)投資者-國(guó)家爭(zhēng)端解決機(jī)制的爭(zhēng)議，也導(dǎo)致了歐盟內(nèi)部對(duì)在國(guó)際貿(mào)易投資協(xié)議中采用該機(jī)制的不同看法。歐盟在TTIP談判中更希望采取保守的“投資保護(hù)”條款，仲裁范圍不包括準(zhǔn)入前國(guó)民待遇，并將磋商規(guī)定為提起仲裁的必經(jīng)前置程序。

對(duì)中國(guó)而言，中國(guó)與歐盟、美國(guó)等簽訂的BIT非?？赡懿捎猛顿Y者-國(guó)家爭(zhēng)端解決機(jī)制。由于中國(guó)的管制政策較多，跨國(guó)公司可能挑戰(zhàn)這些政策，因此對(duì)中國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)是比較大的。中國(guó)應(yīng)當(dāng)考慮在此機(jī)制下設(shè)定一些限制措施。如中國(guó)和加拿大BIT有關(guān)中國(guó)加拿大BIT在金融領(lǐng)域判斷一項(xiàng)措施是否構(gòu)成審慎性措施，由主管部門(mén)先行處理，如仍無(wú)法解決，再由兩國(guó)政府談判處理，最后再通過(guò)兩國(guó)政府間仲裁解決，而不是直接由投資者到國(guó)際爭(zhēng)端解決中心狀告政府解決。鑒于中國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況，需要在金融、外匯管理、環(huán)保等方面做出限制性的規(guī)定，以避免訴訟風(fēng)險(xiǎn)。因此，中國(guó)在雙邊投資協(xié)定談判中如果采用“投資者-國(guó)家爭(zhēng)端解決機(jī)制”的話，應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎設(shè)置負(fù)面清單中的不符措施例外，保留一定的政策空間。

國(guó)有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中立條款目的是為了構(gòu)建一個(gè)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為的制約和規(guī)范，如顯性和隱性的補(bǔ)貼、競(jìng)標(biāo)機(jī)會(huì)、許可證發(fā)放等。但是，中國(guó)與歐美可能在“公平競(jìng)爭(zhēng)”的理解上有偏差，這種偏差在過(guò)去的貿(mào)易摩擦中已多有體現(xiàn)。如何理解中國(guó)企業(yè)的不同性質(zhì)及其作用，并在BIT中既能保護(hù)中國(guó)企業(yè)利益，又能消除美國(guó)、歐盟的擔(dān)憂，需要中國(guó)對(duì)國(guó)有企業(yè)分層次進(jìn)行改革，把國(guó)有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)和競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)推向市場(chǎng)。從另外一個(gè)角度看，BIT中有關(guān)“國(guó)有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中立”要求與十八屆三中全會(huì)的改革方向是一致的。中國(guó)深化經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)之一就是要大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度以及準(zhǔn)確界定不同國(guó)有企業(yè)的功能。因此，中國(guó)不應(yīng)當(dāng)完全接受美國(guó)或歐盟有關(guān)競(jìng)爭(zhēng)中立的原則，而必須結(jié)合中國(guó)自身的特點(diǎn)。

中國(guó)與美國(guó)、歐盟的BIT將涵蓋著一個(gè)正常的貿(mào)易協(xié)定所包含的政治、社會(huì)與環(huán)境條款，其中必須包含勞工與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的可持續(xù)發(fā)展章節(jié)。但是，中國(guó)目前的BIT并沒(méi)有這些條款，而且其中的制度也并未完全建立。BIT要求中國(guó)改善勞工標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)等措施本身就是下一步中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改革的需要，符合十八屆三中全會(huì)改革總體方向。BIT談判也可以作為一個(gè)契機(jī)倒逼國(guó)內(nèi)進(jìn)行相應(yīng)的結(jié)構(gòu)性改革，其中之一就是通過(guò)產(chǎn)業(yè)升級(jí)提高環(huán)境及勞工標(biāo)準(zhǔn)等。因此，可持續(xù)發(fā)展章節(jié)的內(nèi)容和中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改革的方向是一致的。當(dāng)然，由于歐美與中國(guó)在知識(shí)產(chǎn)權(quán)、環(huán)境保護(hù)、勞工福利等方面標(biāo)準(zhǔn)不同，中國(guó)應(yīng)當(dāng)在設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)和義務(wù)承擔(dān)方面充分考慮本國(guó)國(guó)情，同時(shí)還要甄別美國(guó)、歐盟標(biāo)準(zhǔn)的合理性及其與貿(mào)易屏障的區(qū)別。

新一代BIT談判中核心問(wèn)題的應(yīng)對(duì)

基于上述分析，可以看出，中國(guó)與美國(guó)、歐盟進(jìn)行的BIT談判符合我國(guó)十八屆三中全會(huì)所制定的深化經(jīng)濟(jì)體制改革的方向。盡管如此，對(duì)于美國(guó)、歐盟的出價(jià)，中國(guó)仍需謹(jǐn)慎應(yīng)對(duì)，避免失誤而導(dǎo)致將來(lái)承擔(dān)國(guó)際法上的義務(wù)。

在“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇”與負(fù)面清單模式管理外資準(zhǔn)入方面，我國(guó)應(yīng)特別注意投資的定義以及間接投資準(zhǔn)入開(kāi)放可能導(dǎo)致的金融風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)歐盟所關(guān)心的服務(wù)業(yè)開(kāi)放，我國(guó)應(yīng)當(dāng)采取分層次開(kāi)放的原則，保留對(duì)外資監(jiān)管的權(quán)利以及通過(guò)國(guó)家安全審查、反壟斷、環(huán)保政策的審查保障我國(guó)經(jīng)濟(jì)安全。在投資自由化的路徑方面，由于中國(guó)和歐盟在服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)、管理、資本實(shí)力以及經(jīng)驗(yàn)上的差異，因此在投資準(zhǔn)入方面可以考慮對(duì)民營(yíng)企業(yè)充分開(kāi)放，以提高整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)力以及相關(guān)行業(yè)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，通過(guò)漸次開(kāi)放的方式對(duì)外資開(kāi)放，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)和外資的平等競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。對(duì)于歐美提出的通過(guò)“對(duì)等開(kāi)放”建立“對(duì)等市場(chǎng)關(guān)系”，中國(guó)需要權(quán)衡利弊，和各部門(mén)、行業(yè)進(jìn)行溝通，避免對(duì)等開(kāi)放或過(guò)度開(kāi)放導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)政策受到限制或者破壞。中國(guó)需要借助上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)實(shí)踐“負(fù)面清單”模式，充分利用國(guó)民待遇例外條款，設(shè)置適合我國(guó)國(guó)情的例外情形，最終制定既能兼顧國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)利益又能為美國(guó)或歐盟接受的“負(fù)面清單”，以使“準(zhǔn)入階段國(guó)民待遇”對(duì)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響降至最低。

在有關(guān)國(guó)企競(jìng)爭(zhēng)中立方面，需要結(jié)合我國(guó)國(guó)情，不能通盤(pán)接受歐美對(duì)國(guó)有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)中立原則。具體而言，中國(guó)通過(guò)改革國(guó)有企業(yè)制度，借助國(guó)民待遇例外以及“負(fù)面清單”模式，把競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)和競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)推向市場(chǎng)，保留對(duì)自然壟斷行業(yè)、以及關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要行業(yè)和領(lǐng)域的控制，為民營(yíng)企業(yè)以及外資企業(yè)創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。

針對(duì)環(huán)境保護(hù)和勞工保障制度在我國(guó)尚未健全的情況下，中國(guó)應(yīng)當(dāng)加大環(huán)?？荚u(píng)體系以及升級(jí)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，并在中國(guó)參與的多邊環(huán)境協(xié)議和勞工協(xié)議基礎(chǔ)上確定適合中國(guó)的承諾水平。同時(shí)，在列舉“負(fù)面清單”時(shí)，將具有環(huán)境危害性的行業(yè)納入其中，配合我國(guó)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

目前，全球治理機(jī)制以及貿(mào)易投資規(guī)則正處于變化之中。中國(guó)與歐美通過(guò)簽訂雙邊投資協(xié)定可以建立一個(gè)長(zhǎng)久的、穩(wěn)定的、可持續(xù)的發(fā)展機(jī)制，并進(jìn)一步優(yōu)化投資貿(mào)易制度、更好地應(yīng)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)的變化與挑戰(zhàn)。因此，通過(guò)新一代BIT談判，可以加快改革國(guó)有企業(yè)制度，增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)的透明度以及創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，從而構(gòu)建統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系。（作者為上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)WTO學(xué)院副教授、上海高校智庫(kù)國(guó)際經(jīng)貿(mào)治理與中國(guó)改革開(kāi)放聯(lián)合研究中心研究員。本文是上海市教委創(chuàng)新研究課題《國(guó)際投資規(guī)則發(fā)展趨勢(shì)和中國(guó)雙邊投資協(xié)定研究》（項(xiàng)目編號(hào)14YS096）、上海高校智庫(kù)項(xiàng)目以及上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)085工程上海高校智庫(kù)配套項(xiàng)目資助）

編輯|趙麗芳 lifang.zhao@wtoguide.net