張賢酬（湖南省水利水電勘測設(shè)計(jì)研究總院，湖南長沙410007）

淺談水庫移民避險(xiǎn)解困安置規(guī)劃

張賢酬（湖南省水利水電勘測設(shè)計(jì)研究總院，湖南長沙410007）

由于歷史原因，我國大中型水庫庫區(qū)和移民安置區(qū)至今還存在一部分生存環(huán)境惡劣、生活艱難的特困移民需要進(jìn)行避險(xiǎn)解困扶持。本文對(duì)我國水庫避險(xiǎn)解困規(guī)劃的任務(wù)由來、水庫特困移民存在的成因進(jìn)行了分析，論述了解決這一些移民問題的必要性，并對(duì)如何做好水庫移民避險(xiǎn)解困安置做出了一些思考。

庫區(qū)移民；避險(xiǎn)解困；后期扶持；安置規(guī)劃；小康社會(huì)

1 我國水庫避險(xiǎn)解困規(guī)劃的任務(wù)由來

我國已建成的大中型水庫大部分都是在20世紀(jì)90年代以前興建的，由于歷史原因，移民安置工作在當(dāng)時(shí)存在很多不到位的地方，再加上大多數(shù)移民被后靠或分散安置在山區(qū)及自然環(huán)境較惡劣的地方，庫區(qū)和移民安置區(qū)至今還有一部分移民因生存資料匱乏而生存困難；為數(shù)不少的移民居住在滑坡塌岸等潛在的自然災(zāi)害隱患區(qū)，生命財(cái)產(chǎn)安全受到威脅；還有部分移民居住在生存環(huán)境惡劣、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的山區(qū)，生活非常艱難。例如，據(jù)2009年調(diào)查統(tǒng)計(jì)，僅湖南省當(dāng)年存在突出問題的移民就有18.1萬人，由于庫區(qū)和移民安置區(qū)自然災(zāi)害頻發(fā)，新增滑坡體很多，生存環(huán)境因?yàn)?zāi)惡化等原因，而到2013年該省存在突出問題移民已達(dá)24.9萬人。如何解決這一部分移民群體的生存發(fā)展就成為了一個(gè)無法忽視的時(shí)代問題。

2 水庫特困移民存在成因分析

2.1 特困移民存在的問題

雖然自 《國務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》（國發(fā)[2006]17號(hào)文）落實(shí)以來，我國政府加大了對(duì)庫區(qū)和移民安置區(qū)移民的扶持和資金投入力度，移民的生存條件得到了明顯改善，生活水平有了顯著提高。但是與農(nóng)村居民平均水平比較，水庫移民整體狀況并未根本性改善，仍然是農(nóng)村最貧困的劣勢群體，尤其是生活在偏遠(yuǎn)山區(qū)、貧困地區(qū)和自然災(zāi)害隱患區(qū)的移民，其生產(chǎn)生活非常困難、部分移民居住安全得不到保障。生產(chǎn)生活特殊困難的農(nóng)村移民主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：耕地資源少，移民增收難度大，例如湖南省大中型水庫移民人口人均耕地0.49畝，僅為該省農(nóng)村人均耕地的50%。其中，移民人均耕地在0.3畝以下的68萬多人，占后期扶持移民人口的28%，0.1畝以下的22萬多人，占后期扶持移民人口的9%；基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，移民生存條件差，我國大中型水庫移民很多都位于落后山區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施改善難度大，單位造價(jià)高，移民“行路難、飲水難、用電難、就學(xué)難、就醫(yī)難”等幾大難問題依然存在，移民生存條件惡劣；山洪地質(zhì)災(zāi)害頻繁，移民生命財(cái)產(chǎn)存在安全隱患，部分移民處于山洪地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)區(qū)，一方面，地質(zhì)災(zāi)害對(duì)已形成的基礎(chǔ)設(shè)施造成破壞，對(duì)已有的耕地資源造成毀損，另一方面，居住在地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)的移民，存在生命財(cái)產(chǎn)安全隱患。此外我國還有很多岸上無地?zé)o房，長期居住在船上以捕撈為生的“水上漂”移民，基本生活條件惡劣。

2.2 水庫特困移民存在的成因分析

2.2.1 水庫建設(shè)時(shí)間早期的政治移民遺留問題

我國生產(chǎn)生活存在特殊困難問題的大中型水庫農(nóng)村移民基本上都是“大躍進(jìn)”和“文革”時(shí)期建設(shè)的大中型水庫移民。眾所周知，過去的老水庫移民主要是政治移民，這些移民受歷史條件限制，沒有得到妥善安置，形成了錯(cuò)綜復(fù)雜的歷史遺留問題。

2.2.2 未編制科學(xué)的移民安置規(guī)劃

過去的老水庫移民安置區(qū)一般地處偏遠(yuǎn)，山高坡陡，居住分散，往往同時(shí)又是老少變窮地區(qū)，庫區(qū)和移民安置區(qū)本身自然環(huán)境惡劣，基礎(chǔ)設(shè)施陳舊簡陋。自1991年以前我國建設(shè)的大中型水庫移民安置標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，基礎(chǔ)設(shè)施配套落后，造成的遺留問題很多。這一部分老水庫移民基本沒有指定科學(xué)的移民安置規(guī)劃，移民搬遷安置主要是以簡單的就近后靠安置為主，例如僅湖南省庫周就近后靠農(nóng)村移民就達(dá)191萬人，這個(gè)數(shù)字占到湖南省后期扶持移民總數(shù)的77.9%。后靠安置一方面造成人口密度大，資源環(huán)境承載能力不足，另一方面，水庫淹沒了庫區(qū)原有交通、電力、水利等基礎(chǔ)設(shè)施，而改善安置區(qū)交通、電力、水利等基礎(chǔ)設(shè)施條件的投入又普遍不夠。此外，由于過去的大中型水庫建設(shè)過程中對(duì)移民安置點(diǎn)地質(zhì)勘察工作深度的要求不夠重視，部分安置點(diǎn)甚至就處于地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)上，這一些問題都造成移民生命財(cái)產(chǎn)受到嚴(yán)重威脅。

3 解決特殊困難問題移民的必要性

3.1 是移民生存和發(fā)展的需要

根據(jù)調(diào)查，水庫庫區(qū)和移民安置區(qū)存在的山洪地質(zhì)災(zāi)害移民，其主要災(zāi)害類型為滑坡體。這一些滑坡體存在坍塌的危險(xiǎn)，受這一些滑坡體影響的移民隨時(shí)都有生命之憂，而采取工程措施投資大，只有進(jìn)行避險(xiǎn)搬遷安置才能從根本上解決他們的生存安全問題。另一方面，雖然通過近9年多的移民后期扶持規(guī)劃和項(xiàng)目規(guī)劃的實(shí)施，庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施得到改善，產(chǎn)業(yè)發(fā)展初具規(guī)模，移民經(jīng)濟(jì)收入逐年增長，但由于歷史原因，全國各地還有為數(shù)不少的移民生產(chǎn)資料匱乏、資源環(huán)境承載力不夠，人多地少、自然災(zāi)害頻發(fā)、生態(tài)環(huán)境脆弱、移民增收難度大，必須搬遷才能解決長遠(yuǎn)生計(jì)問題，才能緩解人與自然的矛盾，維持庫區(qū)和移民安置區(qū)可持續(xù)發(fā)展。

3.2 是貫徹科學(xué)發(fā)展觀，全面建設(shè)小康社會(huì)的必然選擇

水庫移民在國家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中做出了巨大的歷史貢獻(xiàn)，為國家水利水電建設(shè)犧牲了自己的家園，由于部分移民生產(chǎn)生活條件差，仍處于極度貧困的狀態(tài)，只有通過搬遷，使其遷入經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，徹底改善其生存環(huán)境，才能從根本上使得這部分移民達(dá)到當(dāng)?shù)仄骄?，跟上社?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐。這是貫徹科學(xué)發(fā)展觀，全面建設(shè)小康社會(huì)的必然選擇。

3.3 是農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要

解決“三農(nóng)”問題必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。城鎮(zhèn)化也是現(xiàn)代文明向農(nóng)村傳播的重要傳導(dǎo)機(jī)制，推進(jìn)城鎮(zhèn)化，用城市文明影響農(nóng)村文明、改造農(nóng)村文明、帶動(dòng)農(nóng)村文明，是促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)進(jìn)步，提高農(nóng)民素質(zhì)的必由之路，也是增加移民收入、全民建設(shè)小康社會(huì)的必由之路。由于城鎮(zhèn)區(qū)位條件優(yōu)越，就業(yè)機(jī)會(huì)多，通過地方政府加強(qiáng)移民技能培訓(xùn)進(jìn)行勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，增加了移民收入，實(shí)施效果好，移民滿意度高。例如湖南安化縣、新化縣等試點(diǎn)縣的避險(xiǎn)解困安置中，約80%的移民都選擇進(jìn)城鎮(zhèn)安置，充分體現(xiàn)了移民自愿進(jìn)城的意愿。

4 做好移民避險(xiǎn)解困安置應(yīng)注意的幾個(gè)問題

4.1 準(zhǔn)確界定扶持對(duì)象，做好特困移民調(diào)查

筆者認(rèn)為，特困移民對(duì)象的準(zhǔn)確界定是做好安置規(guī)劃的基礎(chǔ)性工作，同時(shí)也是做好避險(xiǎn)解困安置最重要的工作環(huán)節(jié)。幫扶對(duì)象的確定涉及到移民群體的公平與正義性，嚴(yán)重的說還直接影響到庫區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)象界定精準(zhǔn)，移民扶持才能發(fā)揮良好的社會(huì)效益；對(duì)象界定不清晰，移民調(diào)查工作粗糙，則避險(xiǎn)解困工作反而會(huì)在庫區(qū)移民誘發(fā)新的不穩(wěn)定因素，造成新的利益沖突和社會(huì)矛盾。做好特困移民調(diào)查需要公平公正，也需要組織方法。如地質(zhì)災(zāi)害人口的確定應(yīng)首先由聯(lián)合調(diào)查組（一般由政府、國土、移民、扶貧及規(guī)劃單位人員組成）根據(jù)地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃與移民分布情況資料現(xiàn)場確定地質(zhì)災(zāi)害人口的調(diào)查范圍；聯(lián)合調(diào)查組會(huì)同所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村根據(jù)確定的地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查范圍登記地質(zhì)災(zāi)害人口。生存環(huán)境惡劣移民人口及“水上漂”移民人口由聯(lián)合調(diào)查組會(huì)同移民管理機(jī)構(gòu)、扶貧辦、所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村現(xiàn)場調(diào)查確定。而上述調(diào)查的三類人口需以戶為單元進(jìn)行調(diào)查登記。調(diào)查表格由調(diào)查人調(diào)查完成后，由調(diào)查人和移民簽字確認(rèn)。調(diào)查表以村委單位按戶匯總后由村委會(huì)蓋章確認(rèn)后在各村進(jìn)行三榜公示。經(jīng)公示復(fù)核后報(bào)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)匯總蓋章確認(rèn)，并報(bào)地方人民管理機(jī)構(gòu)。由地方移民管理機(jī)構(gòu)形成電子表格，與后期扶持?jǐn)?shù)據(jù)庫進(jìn)行比對(duì)審核，審核后報(bào)地方政府確認(rèn)。

4.2 既要尊重移民意愿又要有一定的政策引導(dǎo)

無疑特困移民幫扶對(duì)象、扶持方式的確定和搬遷安置工作等都應(yīng)在充分尊重特困移民意愿和征求安置居民意見的基礎(chǔ)上，因?yàn)橹挥羞@樣這樣才能切實(shí)維護(hù)移民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。但是移民群體受教育程度普遍不高，宏觀意識(shí)淡薄，做好移民工作也需要政府有一定的政策引導(dǎo)。避險(xiǎn)解困移民搬遷安置應(yīng)該由移民自愿申請搬遷，并與當(dāng)?shù)厝嗣裾炗啺徇w協(xié)議書，地方人民政府在充分考慮安置地的資源環(huán)境承載能力基礎(chǔ)上組織落實(shí)移民搬遷方案，使被安置移民具有相對(duì)穩(wěn)定的生產(chǎn)資源和發(fā)展的潛力。

4.3 應(yīng)將解決現(xiàn)實(shí)困難與解決長遠(yuǎn)發(fā)展相結(jié)合

避險(xiǎn)解困規(guī)劃處理好解決當(dāng)前存在問題與實(shí)現(xiàn)移民長遠(yuǎn)發(fā)展的關(guān)系，遵循“保安全、?；尽钡睦砟睿驯Ｕ弦泼裆?cái)產(chǎn)安全放在第一位。通過異地搬遷安置，使移民擁有基本的安全居住條件和必要的公共設(shè)施。規(guī)劃既要解決移民當(dāng)前突出的居住安全、收入特別低的問題，又要從長遠(yuǎn)發(fā)展的角度進(jìn)行綜合考慮，為移民的未來發(fā)展留出足夠空間、創(chuàng)造必要條件，幫助移民依托現(xiàn)有生產(chǎn)資源發(fā)展特色高效農(nóng)業(yè)，配備部分生產(chǎn)資源增加移民經(jīng)營性收入，進(jìn)行勞動(dòng)就業(yè)技能培訓(xùn)，增加勞動(dòng)力專業(yè)和外出務(wù)工收入，以形成相對(duì)穩(wěn)定的收入來源，解決長遠(yuǎn)的發(fā)展問題。

4.4 應(yīng)將因地制宜與保護(hù)環(huán)境相結(jié)合

以資源承載能力和環(huán)境容量為基礎(chǔ)，根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況和幫扶對(duì)象存在的突出問題，將中心村寨安置與城（集）鎮(zhèn)安置、本地安置與跨區(qū)域安置相結(jié)合，因地制宜確定搬遷安置點(diǎn)和幫扶內(nèi)容。同時(shí)又要優(yōu)先城（集）鎮(zhèn)安置優(yōu)化配套其交通、供水、供電等基礎(chǔ)設(shè)施，移民安置點(diǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施盡可能不占耕地。規(guī)劃要節(jié)約用地，推動(dòng)綠色發(fā)展，倡導(dǎo)環(huán)保生活，切實(shí)保護(hù)庫區(qū)和移民安置區(qū)生態(tài)環(huán)境。

4.5 堅(jiān)持國家扶持與移民自力更生相結(jié)合的原則

自2006年我國大中型水庫移民后期扶持工作實(shí)施以來，通過資金直補(bǔ)和項(xiàng)目扶持的方式，移民普遍受益，但要從根本上解決庫區(qū)和移民安置特困移民的生存和發(fā)展問題，需要采取特殊的政策。在中央集中部分結(jié)余資金用于解決特困移民的同時(shí)，整合扶貧、交通、水利等專項(xiàng)資金和新農(nóng)村建設(shè)資金等各種渠道的資金，以集中向特困移民改善自身生活條件的積極性，發(fā)揮水庫移民自力更生、艱苦奮斗和建設(shè)美麗家園的主動(dòng)性，通過政府幫扶和移民自力更生，使特困移民盡快擺脫困境，逐步達(dá)到或超過當(dāng)?shù)鼐用衿骄钏健?/p>

4.6 做好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定

避險(xiǎn)解困應(yīng)盡可能分規(guī)劃設(shè)計(jì)階段、移民搬遷安置階段、后移民時(shí)期三個(gè)不同的時(shí)期，圍繞可能存在的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)開展評(píng)估工作，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，并指定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)處理預(yù)案。避險(xiǎn)解困工作事前需要加大移民政策宣傳力度，健全實(shí)施規(guī)劃監(jiān)督和保障機(jī)制；事中需要促進(jìn)公眾參與力度，公開透明，降低社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。制定避險(xiǎn)解困規(guī)劃時(shí)既要防止其他地區(qū)移民和連帶影響群體的攀比，也要避免給幫扶對(duì)象的生產(chǎn)生活特別是長遠(yuǎn)生計(jì)帶來新的困難和問題。

5 結(jié)語

自 《國務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》（國發(fā)[2006]17號(hào)文）落實(shí)以來，國家加大了對(duì)庫區(qū)和移民安置區(qū)移民的扶持和資金投入力度，移民的生存條件得到了明顯改善，生活水平有了顯著提高。但由于歷史原因，我國水庫移民還存在很多居住在自然災(zāi)害易發(fā)區(qū)域、收入低下的特困移民群體?！笆濉睍r(shí)期是我國全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵期，解決這一些特困移民群體的問題具有時(shí)代必要性和重要性，而只有科學(xué)的做好移民避險(xiǎn)解困規(guī)劃，才能有效的解決好這一些特困移民的生產(chǎn)生活問題。

D632.4

A

2095-2066（2016）24-0051-02

2016-7-28

張賢酬（1979-），男，工程師，本科，從事水利水電工程移民規(guī)劃工作。