游秋琳張 霄肖兆飛

(1.四川財(cái)經(jīng)職業(yè)學(xué)院，成都610101；2.中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院，北京100142)

制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)中的財(cái)政政策定位

游秋琳1張 霄2肖兆飛1

(1.四川財(cái)經(jīng)職業(yè)學(xué)院，成都610101；2.中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院，北京100142)

支持制造業(yè)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)鏈延伸，是我國(guó)供給側(cè)改革的主要內(nèi)容之一。在財(cái)政政策效用優(yōu)于貨幣政策效用的改革關(guān)鍵期，如何最大化發(fā)揮國(guó)家宏觀調(diào)控政策在改革中的積極作用，成為改革的重點(diǎn)。本文從財(cái)政支持制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的角度出發(fā)，對(duì)我國(guó)制造業(yè)改革過程中所遇到的資金不足、資金效率低下、稅收優(yōu)惠政策乏力等問題，提出了建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、提高資金使用效率、加強(qiáng)稅收優(yōu)惠政策宣傳等手段來支持制造業(yè)的改革發(fā)展。

制造業(yè) 轉(zhuǎn)型升級(jí) 財(cái)政政策 中國(guó)制造2025

制造業(yè)是技術(shù)創(chuàng)新的基本源泉，是一國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的原動(dòng)力，在經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展的過程中，發(fā)揮著重要的作用。自2008年金融危機(jī)以來，為提振本國(guó)經(jīng)濟(jì)，各國(guó)紛紛提出了制造業(yè)升級(jí)的戰(zhàn)略規(guī)劃，例如德國(guó)的工業(yè)4.0、美國(guó)的“重振制造業(yè)”計(jì)劃等。中國(guó)作為制造業(yè)大國(guó)，在制造業(yè)發(fā)展中受到“雙向擠壓”，始終徘徊在產(chǎn)業(yè)鏈的中下游，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不足。尤其是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)、經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的背景下，出現(xiàn)了產(chǎn)能過剩、投資收益低下等問題，嚴(yán)重影響到經(jīng)濟(jì)質(zhì)量的提升。因此，構(gòu)建適合我國(guó)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，加快制造大國(guó)向制造強(qiáng)國(guó)的轉(zhuǎn)型，已成為我國(guó)戰(zhàn)略發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。在國(guó)家宏觀戰(zhàn)略制定上，我國(guó)發(fā)布了《中國(guó)制造2025》計(jì)劃，高度強(qiáng)調(diào)要提高創(chuàng)新能力，實(shí)現(xiàn)制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，并將其提升到“立國(guó)之本、興國(guó)之器、強(qiáng)國(guó)之基”的高度。但同時(shí)，由于制造業(yè)自身所具有的資金密集、技術(shù)密集的特征，和我國(guó)制造業(yè)發(fā)展所面對(duì)的背景環(huán)境，決定了在本輪的改革過程中，需要占用大量的資金，且投資風(fēng)險(xiǎn)較大。這就導(dǎo)致對(duì)制造業(yè)轉(zhuǎn)型的管控模式不能完全以市場(chǎng)化的方式進(jìn)行資源配置，國(guó)家必須從戰(zhàn)略的高度加強(qiáng)調(diào)控，整體規(guī)劃并給予資金政策支持。

一、文獻(xiàn)綜述

財(cái)政政策作為政府宏觀調(diào)控的手段之一，在產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中應(yīng)發(fā)揮什么樣的作用，是否有必要對(duì)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)行政策干預(yù)等問題，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同時(shí)期，人們的認(rèn)同程度和空間具有較大差異。以亞當(dāng)·斯密、大衛(wèi)·李嘉圖、庇古為代表的古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家，以馬歇爾、帕累托為代表的新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家，以及貨幣學(xué)派和供給學(xué)派的經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)財(cái)政政策持隨意、放任的態(tài)度。他們認(rèn)為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過程中，財(cái)政政策不會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)造成任何影響，因此，否定了政府對(duì)經(jīng)濟(jì)行為干預(yù)的必要性，反對(duì)任何形式的國(guó)家干預(yù)行為。以威廉·配第、馬爾薩斯和凱恩斯為代表的經(jīng)濟(jì)學(xué)家則主張積極干預(yù)的財(cái)政政策，認(rèn)為國(guó)家的統(tǒng)治階層應(yīng)該根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律，適當(dāng)主動(dòng)地利用國(guó)家財(cái)政政策對(duì)其發(fā)展路線進(jìn)行干預(yù)，避免經(jīng)濟(jì)危機(jī)的出現(xiàn)，以保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

在國(guó)外的研究文獻(xiàn)中，針對(duì)財(cái)政支持制造業(yè)發(fā)展的文獻(xiàn)較少，大多集中在對(duì)制造業(yè)企業(yè)家和創(chuàng)新能力的支持方面。Cullen&Gordon(2002)通過對(duì)美國(guó)企業(yè)家行為的研究發(fā)現(xiàn)，稅收政策的調(diào)整對(duì)企業(yè)家在R&D方面的熱情影響顯著。Hall & Van Reenen (2000)研究表明稅收優(yōu)惠減少了企業(yè)研發(fā)活動(dòng)的邊際成本，并且認(rèn)為只要R&D投入的真實(shí)成本不增加，就不會(huì)對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的R&D支出產(chǎn)生擠出效應(yīng)。Gordon(1998)指出比個(gè)人所得稅率低的公司所得稅率將會(huì)鼓勵(lì)企業(yè)家承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的行為，促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)投資的增加。在促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新方面，Bloom(1979)、Griffith (1995)等通過實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，雖然國(guó)家間結(jié)構(gòu)差異較大，經(jīng)濟(jì)波動(dòng)也存在差異，但研發(fā)投入與稅收優(yōu)惠政策之間存在顯著的正相關(guān)關(guān)系。與國(guó)外研究范疇相似，國(guó)內(nèi)對(duì)財(cái)政支持制造業(yè)發(fā)展的研究主要集中在稅收政策的減免效應(yīng)對(duì)創(chuàng)新的影響、政府采購(gòu)行為的實(shí)施為制造業(yè)發(fā)展的效用等，而對(duì)于財(cái)政政策對(duì)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)布局引導(dǎo)和轉(zhuǎn)型升級(jí)的支持研究相對(duì)較少。桂玲(2009)和左浩泓(2005)、馬拴友(2001)、胡衛(wèi)和熊鴻軍(2005)等人通過國(guó)內(nèi)外稅收政策對(duì)比，所引起的企業(yè)創(chuàng)新激勵(lì)不同，認(rèn)為我國(guó)稅收優(yōu)惠集中在投入階段，而對(duì)于研發(fā)階段薄弱；石英華、張耿慶等人對(duì)財(cái)政政策對(duì)企業(yè)創(chuàng)新的影響進(jìn)行了分析，認(rèn)為我國(guó)支持自主創(chuàng)新的財(cái)政政策有效性不足，可能會(huì)面臨后發(fā)劣勢(shì)，無法趕超制造業(yè)強(qiáng)國(guó)?？字痉?2008)、張海星(2008)等人圍繞財(cái)政支持裝備制造業(yè)的發(fā)展進(jìn)行了相關(guān)研究，認(rèn)為應(yīng)該通過稅收政策的改革，鼓勵(lì)企業(yè)引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)技術(shù)，加大對(duì)有發(fā)展?jié)摿Φ闹圃鞓I(yè)的財(cái)政貼息等資金扶持力度。

綜上所述，在現(xiàn)有的研究成果中，國(guó)內(nèi)外學(xué)者雖然研究的范圍大體一致，但側(cè)重點(diǎn)仍有區(qū)別。國(guó)外學(xué)者由于本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景的影響，大多集中在財(cái)政政策的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論分析方面，并以企業(yè)為研究對(duì)象，分析財(cái)政政策調(diào)整對(duì)制造業(yè)企業(yè)投入的影響。國(guó)內(nèi)的學(xué)者則受國(guó)內(nèi)改革浪潮的吸引，大多研究戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展政策。相比較而言，對(duì)于傳統(tǒng)制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)的財(cái)政扶持政策的研究較少。對(duì)于中國(guó)而言，在“雙向擠壓”的背景下，如何利用宏觀政策手段，保障制造業(yè)大國(guó)向制造業(yè)強(qiáng)國(guó)的轉(zhuǎn)變的研究有重要的實(shí)踐意義。

二、我國(guó)制造業(yè)現(xiàn)狀及財(cái)政政策支持的必要性

(一)我國(guó)制造業(yè)現(xiàn)狀

經(jīng)過十二個(gè)“五年規(guī)劃”的努力發(fā)展，我國(guó)制造產(chǎn)業(yè)得到了舉世矚目的發(fā)展，2010年全球制造業(yè)產(chǎn)出的占比已經(jīng)超過美國(guó)，排名世界第一。在國(guó)家宏觀政策的調(diào)控下，我國(guó)制造業(yè)保持了快速穩(wěn)定的增長(zhǎng)速度，目前已經(jīng)建成擁有39個(gè)工業(yè)大類、191個(gè)中類、525個(gè)小類的獨(dú)立完整的產(chǎn)業(yè)體系，成為全球重要的制造業(yè)基地。據(jù)世界銀行的統(tǒng)計(jì)資料，2014年，在所有工業(yè)大類中，中國(guó)有7個(gè)大類排列第一位，220多種工業(yè)品產(chǎn)量居首位，制造業(yè)增加值占世界的20.8%。另外，新興的電子信息產(chǎn)業(yè)、新能源產(chǎn)業(yè)等，發(fā)展規(guī)模也處于世界前列。

從近年我國(guó)制造業(yè)采購(gòu)經(jīng)理指數(shù)的變化情況來看(見圖1)，在2008年金融危機(jī)之前，我國(guó)制造業(yè)采購(gòu)經(jīng)理指數(shù)在50%以上波動(dòng)，表明我國(guó)制造業(yè)總體處于快速擴(kuò)張階段；受金融危機(jī)的影響，在2008 年11月降至最低值33.8%，制造業(yè)總體規(guī)模嚴(yán)重衰退；此后從2011年起，制造業(yè)采購(gòu)經(jīng)理指數(shù)圍繞50%上下波動(dòng)，這說明近幾年制造業(yè)發(fā)展緩慢。經(jīng)過對(duì)這階段資金投向及制造業(yè)發(fā)展所處的背景環(huán)境分析發(fā)現(xiàn)，我國(guó)財(cái)政資金支持制造業(yè)的發(fā)展其投資方向主要是節(jié)能減排、環(huán)保等方面，注重制造業(yè)的生態(tài)可持續(xù)發(fā)展。而此時(shí)我國(guó)的人口紅利消失、制造業(yè)強(qiáng)國(guó)的政策回流和中低收入國(guó)家的低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)，使得我國(guó)制造業(yè)發(fā)展緩慢。并且，在美國(guó)、德國(guó)等制造業(yè)強(qiáng)國(guó)引入物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)所開展的第三次工業(yè)革命，對(duì)我國(guó)原有的低端制造業(yè)造成較大的沖擊，并隨時(shí)有可能被制造業(yè)改革所淘汰。

基于此，我國(guó)政府在改革的深化期針對(duì)制造業(yè)的發(fā)展，規(guī)劃了中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略《中國(guó)制造2025》，并在“十三五”規(guī)劃中對(duì)此再次明確。發(fā)展制造業(yè)，加快升級(jí)轉(zhuǎn)型速度，是進(jìn)行供給側(cè)改革的主要內(nèi)容之一。因此，在未來的發(fā)展過程中，制造業(yè)轉(zhuǎn)型將是帶動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)走出下行趨勢(shì)的有效手段。

(二)財(cái)政稅收政策支持制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的必要性分析

制造業(yè)是第二產(chǎn)業(yè)的主體，對(duì)整個(gè)工業(yè)體系的影響十分顯著。對(duì)制造業(yè)實(shí)施優(yōu)惠的財(cái)政政策，其產(chǎn)生的乘數(shù)效應(yīng)要大大高于其他產(chǎn)業(yè)。按照發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，制造業(yè)投資每增加1%，GDP將會(huì)提高0.836%①閆坤，于樹一.為制造業(yè)發(fā)展?fàn)I造適宜的財(cái)稅環(huán)境[N].經(jīng)濟(jì)參考報(bào), 2015-11-05。。因此，世界各國(guó)對(duì)制造業(yè)的發(fā)展都極為重視，除了按照市場(chǎng)機(jī)制的作用對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行分配外，還會(huì)采用有效的財(cái)政政策進(jìn)行宏觀調(diào)控。

從美國(guó)、德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的制造業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃中發(fā)現(xiàn)，加強(qiáng)創(chuàng)新能力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)技術(shù)升級(jí)，是本輪制造業(yè)改革的主要內(nèi)容。而就制造業(yè)產(chǎn)業(yè)的研發(fā)、生產(chǎn)、使用過程看，其過程中所產(chǎn)生的效益無法被私人投資者完全占有，存在一定程度的外部效用，大大降低了企業(yè)家在R&D方面的投資熱情。為了緩解投入產(chǎn)出不匹配的矛盾，調(diào)動(dòng)企業(yè)在制造業(yè)創(chuàng)新升級(jí)方面的積極性，只有依靠國(guó)家的宏觀調(diào)控政策進(jìn)行必要的補(bǔ)貼和鼓勵(lì)，降低技術(shù)外部性的損失。從市場(chǎng)自由配置資源的角度分析，制造業(yè)的升級(jí)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)鏈延伸，會(huì)對(duì)傳統(tǒng)制造業(yè)造成較大的沖擊，尤其是智能機(jī)器、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用，會(huì)淘汰大批生產(chǎn)設(shè)備和技術(shù)工人，并將制造業(yè)產(chǎn)品的訂單集中在少量轉(zhuǎn)型升級(jí)的企業(yè)中。因此，會(huì)造成原有的制造業(yè)企業(yè)的抵制，構(gòu)筑進(jìn)入壁壘加以排斥或阻撓。需要政府在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)籌建立統(tǒng)一規(guī)范的財(cái)政稅收機(jī)制，解決地方政府之間、不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間客觀存在的協(xié)調(diào)失靈。

從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的階段性和成長(zhǎng)性分析，目前制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)處于起步階段，在升級(jí)轉(zhuǎn)型初期，技術(shù)儲(chǔ)備、人才技能提升、資金支持等重要因素嚴(yán)重不足，產(chǎn)業(yè)內(nèi)部沖突矛盾多，處于新生和脆弱的地位。同時(shí)，技術(shù)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)性大、資本市場(chǎng)不完備等私人行為失敗，使得制造業(yè)在轉(zhuǎn)型升級(jí)初期困難較大，且成功的概率不明朗。在這種情況下，政府采取稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼等財(cái)政稅收政策加以積極引導(dǎo)和保護(hù)，支持建立起具備長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模，具有極大的必要性和戰(zhàn)略意義。

三、我國(guó)財(cái)政支持制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)存在的問題

根據(jù)我國(guó)制造業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀，及《中國(guó)制造2025》的規(guī)劃，在新一輪的制造業(yè)改革的過程中，要立足于我國(guó)制造業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況，因此，在轉(zhuǎn)型過程中要考慮到各個(gè)不同發(fā)展階段的制造業(yè)企業(yè)所面臨的困難，協(xié)調(diào)解決轉(zhuǎn)型升級(jí)過程中面臨的問題，分階段、分步驟實(shí)施。這一轉(zhuǎn)型路徑對(duì)我國(guó)財(cái)政政策提出了更高的要求。通過對(duì)我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政政策的分析，發(fā)現(xiàn)主要存在以下幾方面的問題，會(huì)對(duì)制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)造成影響。

(一)財(cái)政資金投入不科學(xué)

首先，在財(cái)政投入規(guī)模上，現(xiàn)有的財(cái)政資金投入規(guī)模嚴(yán)重不足。從制造業(yè)的發(fā)展階段看，目前，正處于轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期，產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新升級(jí)需要充足的財(cái)力資本作為支撐。與發(fā)達(dá)國(guó)家在制造業(yè)方面的投入產(chǎn)出比為對(duì)照，我國(guó)在制造業(yè)方面投入的資金規(guī)模嚴(yán)重不足，與制造業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位不相匹配。其次，財(cái)政資金投入的方向缺乏科學(xué)規(guī)劃。雖然我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初級(jí)階段多年，但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響仍然很嚴(yán)重。在制造業(yè)發(fā)展過程中，國(guó)家方針政策的指引作用在地方有較強(qiáng)的放大效用。例如，國(guó)家推行了光伏產(chǎn)業(yè)、電解鋁產(chǎn)業(yè)等，都是由于各地方政府對(duì)市場(chǎng)發(fā)展的預(yù)估不科學(xué)，導(dǎo)致這幾個(gè)產(chǎn)業(yè)在地方財(cái)政的扶持下超速發(fā)展，帶來一系列的問題。但是對(duì)于加工制造業(yè)、技術(shù)創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)則由于資金不足，發(fā)展滯后。由于我國(guó)各地制造業(yè)起點(diǎn)和發(fā)展速度不同，導(dǎo)致現(xiàn)在全國(guó)制造業(yè)水平參差不齊，在本輪的制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)過程中，需要對(duì)落后地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)足，以適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。而我國(guó)現(xiàn)有的財(cái)政支出體系，由于剛性增長(zhǎng)壓力較大，尚未建成完善的投入增長(zhǎng)機(jī)制，無法滿足制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)對(duì)資金的需求。

(二)財(cái)政資金效率低下

按照目前我國(guó)財(cái)政資金的撥付渠道來看，主要有一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，對(duì)于制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)而言，其所需財(cái)政資金主要是通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的形式下?lián)堋Ｎ覈?guó)財(cái)政專項(xiàng)資金在審批和下?lián)苓^程中，存在“權(quán)利尋租”、下?lián)軠蟮葐栴}，無法及時(shí)有效的下?lián)艿街圃鞓I(yè)企業(yè)。并且，在資金撥付過程中，存在著各級(jí)管理部門執(zhí)行力不強(qiáng)和政策的低效等問題，為緊缺的制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)資金的使用加大了困難。而且資金的投入方向缺乏科學(xué)的考證，低端投入占比較大，無法發(fā)揮先進(jìn)制造業(yè)的帶動(dòng)作用。

(三)稅收優(yōu)惠政策乏力

進(jìn)行結(jié)構(gòu)性減稅已經(jīng)成為我國(guó)稅制改革的方向，但就制造業(yè)而言，現(xiàn)有的稅收優(yōu)惠政策對(duì)于制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的支持不足?，F(xiàn)階段，我國(guó)制造業(yè)大多只享受常規(guī)性的稅收減免政策，例如裝備制造業(yè)中常年處于震動(dòng)、超強(qiáng)度使用或受酸、堿等強(qiáng)烈腐蝕狀態(tài)的機(jī)器設(shè)備，報(bào)經(jīng)國(guó)家稅務(wù)總局批準(zhǔn)，可縮短折舊年限或采取加速折舊方法計(jì)算企業(yè)所得稅。這些常規(guī)性的稅收減免政策是國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展，而進(jìn)行的優(yōu)惠政策，是適用于所有類似產(chǎn)業(yè)的，這樣就降低了稅收優(yōu)惠對(duì)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的激勵(lì)作用，無法發(fā)揮財(cái)稅政策的引導(dǎo)、扶持作用。另外，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的背景下，財(cái)政收入壓力增大，而我國(guó)尚沒有完整的針對(duì)制造業(yè)發(fā)展的稅收扶持體系，稅收優(yōu)惠的規(guī)模和力度都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于新興產(chǎn)業(yè)，不利于社會(huì)資金的集聚，甚至?xí)斐芍圃鞓I(yè)企業(yè)的資金流失。

四、完善支持制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的財(cái)政政策

未來幾年時(shí)間，是我國(guó)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期，關(guān)系到國(guó)家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)能否按期完成結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)“制造強(qiáng)國(guó)”的總體目標(biāo)。因此，在全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇緩慢、我國(guó)制造業(yè)成本增加、部分產(chǎn)能過剩的背景下，為支持制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，應(yīng)該加大國(guó)家宏觀調(diào)控手段的杠桿效應(yīng)，尤其是財(cái)政政策對(duì)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)影響。財(cái)政稅收政策設(shè)計(jì)應(yīng)基于和遵循制造業(yè)企業(yè)的發(fā)展階段，對(duì)低端制造業(yè)側(cè)重于技術(shù)升級(jí)和人才培養(yǎng)，對(duì)中高端制造業(yè)側(cè)重于保障企業(yè)的盈利能力，提高企業(yè)高端技術(shù)研發(fā)實(shí)力，緊緊圍繞資金來源、技術(shù)研發(fā)、成果轉(zhuǎn)化、人才培養(yǎng)、產(chǎn)品生產(chǎn)以及產(chǎn)品銷售等環(huán)節(jié)，推出有針對(duì)性財(cái)政稅收政策，滿足制造業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的需要。

(一)原則與思路

總結(jié)和借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政支持制造業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)方法，充分考慮我國(guó)制造業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)期發(fā)展和國(guó)際形勢(shì)，本文認(rèn)為，我國(guó)的財(cái)政政策對(duì)制造業(yè)扶持應(yīng)遵循“市場(chǎng)作為資源配置主體”總原則。首先，要明確財(cái)政資金的作用，財(cái)政資金對(duì)于制造業(yè)發(fā)展發(fā)揮引領(lǐng)作用，不可能，也不需要包辦所有產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。其次，要建立財(cái)政扶持資金的退出機(jī)制，根據(jù)市場(chǎng)宏觀評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定財(cái)政資金扶持的介入和退出的臨界點(diǎn)。最后，財(cái)政扶持政策要可落地，在完善財(cái)政政策的過程中，要盡量選擇適用面寬泛，執(zhí)行簡(jiǎn)便，政策的執(zhí)行方和需求方都較為認(rèn)可的政策進(jìn)行完善，避免出臺(tái)的財(cái)政政策束之高閣。

(二)具體路徑

1.加大稅收優(yōu)惠政策宣傳，貫徹執(zhí)行“減費(fèi)降稅”。在我國(guó)的制造業(yè)體系中，中小企業(yè)的比重較大，對(duì)國(guó)家稅收政策的敏感程度較高。因此，應(yīng)該繼續(xù)堅(jiān)持對(duì)中小企業(yè)的“減費(fèi)降稅”政策，提高中小型制造業(yè)企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)的動(dòng)力與熱情。從目前我國(guó)財(cái)稅體制改革的進(jìn)程來看，國(guó)家已經(jīng)出臺(tái)了大量的優(yōu)惠扶持政策，但政策出臺(tái)后，宣傳、執(zhí)行工作不到位，很多中小企業(yè)對(duì)政策不了解，并且政策內(nèi)容繁雜、不系統(tǒng)，導(dǎo)致很多企業(yè)無法享受優(yōu)惠政策。因此，需要通過現(xiàn)有的各種宣傳渠道，讓中小企業(yè)在充分了解的基礎(chǔ)上，用足各項(xiàng)優(yōu)惠政策，讓減稅降費(fèi)行動(dòng)成為真正減輕制造業(yè)企業(yè)負(fù)擔(dān)的有效路徑。

2.加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理，提高資金使用效率。對(duì)于制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的專項(xiàng)資金存量較大的問題，要認(rèn)真貫徹落實(shí)新《預(yù)算法》的規(guī)定，加強(qiáng)財(cái)政資金的預(yù)算管理。首先，針對(duì)制造業(yè)企業(yè)受市場(chǎng)影響變動(dòng)大的現(xiàn)象，對(duì)轉(zhuǎn)型升級(jí)項(xiàng)目的預(yù)算編制建立動(dòng)態(tài)調(diào)整制度。其次，建立財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效考核系統(tǒng)，根據(jù)財(cái)政專項(xiàng)資金效用，建立退出機(jī)制，以激勵(lì)企業(yè)和管理部門加快財(cái)政資金的撥付速度和使用效率。

3.優(yōu)化財(cái)政補(bǔ)貼資金的投入渠道。通過財(cái)政資助、貼息等支出手段，支持制造業(yè)的研發(fā)和自主化。利用財(cái)政貼息等支持手段鼓勵(lì)由科研院所和制造企業(yè)共同開發(fā)高端裝備，探索建立制造業(yè)發(fā)展與建設(shè)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。建立官、產(chǎn)、學(xué)、研各方緊密合作的工作機(jī)制，加大對(duì)制造業(yè)研發(fā)的財(cái)政資助，對(duì)于共性關(guān)鍵技術(shù)研究、開發(fā)、集成等公共科技活動(dòng)，采取前補(bǔ)助方式支持，對(duì)于具有明確的、可考核的制造業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目采取后補(bǔ)助方式支持。利用中小企業(yè)公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，促進(jìn)創(chuàng)新資源的優(yōu)化配置和專業(yè)化分工協(xié)作，推動(dòng)共性關(guān)鍵技術(shù)的轉(zhuǎn)移與應(yīng)用。

4.拓寬財(cái)政籌資渠道，擴(kuò)大財(cái)政資金支持規(guī)模。根據(jù)企業(yè)對(duì)財(cái)政資金的需求，地方政府可以適當(dāng)發(fā)行企業(yè)債，建立PPP的融資模式等方式，盡可能吸引社會(huì)資本投資到制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)中。利用地方政府與銀行間的合作關(guān)系，建立制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的產(chǎn)業(yè)基金，以保證轉(zhuǎn)型升級(jí)企業(yè)對(duì)資金的需求。

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【責(zé)任編輯 寇明風(fēng)】

F812.0

A

1672-9544（2016）04-0097-05

2015-11-30

游秋琳，副教授,對(duì)外合作處處長(zhǎng)，研究方向?yàn)闀?huì)計(jì)教育、財(cái)稅政策、職業(yè)技術(shù)教育；張霄，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院博士后，講師，研究方向?yàn)樨?cái)政政策；肖兆飛，研究員，博士，科研處處長(zhǎng)，研究方向?yàn)樨?cái)稅政策、職業(yè)技術(shù)教育。