楊雅琴

(云南財(cái)經(jīng)大學(xué)，昆明650221)

加拿大運(yùn)用PPP投資公共項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)借鑒

楊雅琴

(云南財(cái)經(jīng)大學(xué)，昆明650221)

政府和社會(huì)資本合作模式對(duì)解決當(dāng)前我國(guó)面臨的公共服務(wù)供需矛盾具有一定的積極作用。該方式在我國(guó)仍屬新興嘗試，對(duì)其可能產(chǎn)生的積極和不良影響，以及相應(yīng)的管理方法仍缺少足夠的認(rèn)識(shí)。加拿大政府自20世紀(jì)90年代開(kāi)始對(duì)PPP進(jìn)行立法管理，至今聯(lián)邦、省、地方三級(jí)政府都有各自的法律及管理政策，業(yè)已形成三級(jí)政府間相互獨(dú)立且特色鮮明的分工以實(shí)現(xiàn)對(duì)PPP的管理。基于對(duì)加拿大三級(jí)政府PPP管理的分析研究，建議我國(guó)一是對(duì)PPP立法及管理建立在政府間事權(quán)及支出責(zé)任劃分的基礎(chǔ)上；二是明確公共服務(wù)供給中PPP的內(nèi)涵外延、模式及主管機(jī)構(gòu)；三是明確PPP可適用的公共服務(wù)領(lǐng)域；四是正確認(rèn)識(shí)PPP可能存在的風(fēng)險(xiǎn)。

PPP模式 公共項(xiàng)目投資 加拿大 啟示借鑒

隨著PPP模式投資項(xiàng)目數(shù)量不斷增多，對(duì)PPP模式進(jìn)行妥善管理的需求也隨之增加?？紤]到我國(guó)推行PPP方式的時(shí)間較短，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)積累有限，借鑒西方國(guó)家的PPP管理經(jīng)驗(yàn)將成為短期內(nèi)完善我國(guó)制度體系的有效方法。本文正是在此背景下，以加拿大三級(jí)政府對(duì)PPP的管理為例，總結(jié)借鑒我國(guó)PPP管理的經(jīng)驗(yàn)及啟示。

一、加拿大聯(lián)邦政府對(duì)PPP的定義及立法

(一)PPP的加拿大定義及主要模式

根據(jù)加拿大公私合作委員會(huì)②加拿大公私合作委員會(huì)（CCPPP）建立于1993年，是一個(gè)全國(guó)性、非盈利性、非參與性的會(huì)員制組織機(jī)構(gòu)，其440個(gè)會(huì)員來(lái)自于加拿大各類(lèi)公共及私人部門(mén)機(jī)構(gòu)和實(shí)體。該委員會(huì)宗旨是在PPP中推動(dòng)創(chuàng)新性方法促進(jìn)各級(jí)政府的公共服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施供給。(the Canadian Council for Public-Private Partnerships，CCPPP)的定義，在加拿大特定的國(guó)家制度及背景下，PPP的含義是指：在公共部門(mén)和私人部門(mén)各自?xún)?yōu)勢(shì)及特長(zhǎng)基礎(chǔ)上，為了使公共需求得到更好的滿(mǎn)足，通過(guò)合理分配資源、風(fēng)險(xiǎn)和利潤(rùn)報(bào)酬建立的公共部門(mén)和私人部門(mén)間的合作投資關(guān)系。在這一定義下，加拿大政府要求PPP項(xiàng)目需要滿(mǎn)足以下兩個(gè)要求：一是合作項(xiàng)目與公共服務(wù)或公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)；二是這種公私合作方式應(yīng)使風(fēng)險(xiǎn)在不同部門(mén)間轉(zhuǎn)移成為可能。凡是不能同時(shí)滿(mǎn)足以上兩個(gè)要求的項(xiàng)目都不能稱(chēng)之為PPP項(xiàng)目，也不在加拿大公私合作委員會(huì)(CCPPP)的管理范圍之內(nèi)。

在加拿大，PPP主要有以下幾種模式：

第一，單純資金支持(Finance Only)。指一家私營(yíng)性實(shí)體或企業(yè)，通常是金融服務(wù)公司，向項(xiàng)目直接或通過(guò)多種不同方式(如長(zhǎng)期租賃或發(fā)行債券)提供資金支持。

第二，委托運(yùn)營(yíng)合同(Operation & Maintenance Contract，O&M)。指一家私營(yíng)企業(yè)，根據(jù)與公共部門(mén)簽訂的合同，在合同約定時(shí)間內(nèi)運(yùn)營(yíng)公共資產(chǎn)。在該模式下，由私營(yíng)企業(yè)所運(yùn)營(yíng)的資產(chǎn)所有權(quán)仍屬于公共部門(mén)，私人部門(mén)企業(yè)只負(fù)責(zé)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)和管理。

第三，建設(shè)投資(Build-Finance)。私人部門(mén)僅在項(xiàng)目建設(shè)期間負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)及資本支出投資。

第四，設(shè)計(jì)-建造-投資-維護(hù)(Design-Build-Finance-Maintain，DBFM)。指在長(zhǎng)期協(xié)議框架下，私人部門(mén)負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、投資，并提供項(xiàng)目硬件設(shè)施管理或維護(hù)服務(wù)。

第五，設(shè)計(jì)-建造-投資-維護(hù)-運(yùn)營(yíng)(Design-Build-Finance-Maintain-Operate，DBFMO)。指在長(zhǎng)期協(xié)議框架下，私人部門(mén)負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、投資，并提供項(xiàng)目硬件和(或)軟件設(shè)施管理、維護(hù)、運(yùn)營(yíng)服務(wù)。

第六，建造-所有-運(yùn)營(yíng)(Build-Own-Operate，BOO)。指私人部門(mén)永久性地負(fù)責(zé)公共項(xiàng)目或公共服務(wù)的投資、建造、所有和運(yùn)營(yíng)事宜。該方式中公共部門(mén)對(duì)私人部門(mén)的約束需通過(guò)初始協(xié)議及項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中的監(jiān)管實(shí)現(xiàn)。

第七，特許經(jīng)營(yíng)(Concession)。指私人部門(mén)在一段特定時(shí)期內(nèi)享有公共項(xiàng)目或公共設(shè)施的投資和運(yùn)營(yíng)特權(quán)，在該特定時(shí)期結(jié)束后，公共設(shè)施的所有權(quán)轉(zhuǎn)回公共部門(mén)。

以上幾種PPP模式中，私人部門(mén)參與項(xiàng)目的程度以及相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)水平從低到高依次是：委托運(yùn)營(yíng)、建設(shè)投資、設(shè)計(jì)-建造-投資-維護(hù)、設(shè)計(jì)-建造-投資-維護(hù)-運(yùn)營(yíng)、特許經(jīng)營(yíng)。

(二)加拿大PPP立法及政策

加拿大是典型的聯(lián)邦制國(guó)家，聯(lián)邦與聯(lián)邦以下政府分別享有相對(duì)獨(dú)立的立法權(quán)，并獨(dú)自承擔(dān)各自權(quán)限范圍內(nèi)的公共事務(wù)。所以，在實(shí)踐中加拿大聯(lián)邦政府及不同省區(qū)的政府分別對(duì)各自權(quán)限范圍內(nèi)的PPP事宜進(jìn)行立法。目前，加拿大聯(lián)邦政府、六個(gè)省政府(阿爾伯塔省，Alberta；不列顛哥倫比亞省，British Columbia；安大略省，Ontario；魁北克省，Quebec；新不倫瑞克省New Brunswick；新斯科舍省Nova Scotia)、四個(gè)市政級(jí)政府(渥太華，Ottawa；圣阿爾伯塔省，St.Alberta；埃德蒙頓，Edmonton；卡爾加里，Calgary)已出臺(tái)相關(guān)法律對(duì)PPP進(jìn)行規(guī)范。

加拿大聯(lián)邦政府對(duì)PPP規(guī)范條文主要在《加拿大戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施基金法 (Canada Strategic Infrastructure Fund Act)》內(nèi)。

首先，PPP模式能夠適用的“戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施”，即以公共利益為目標(biāo)的固定資產(chǎn)項(xiàng)目，包括六類(lèi)：高速公路或鐵路基礎(chǔ)設(shè)施、地方交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施、旅游或城鎮(zhèn)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施、污水處理基礎(chǔ)設(shè)施、水利基礎(chǔ)設(shè)施、法律規(guī)定的其他基礎(chǔ)設(shè)施。

其次，PPP的運(yùn)用應(yīng)提升公共部門(mén)和私人部門(mén)實(shí)體間的合作關(guān)系。

二、不列顛哥倫比亞省PPP政策規(guī)定

不列顛哥倫比亞省(簡(jiǎn)稱(chēng)BC省)對(duì)PPP的運(yùn)用主要在四部法案中進(jìn)行規(guī)范：《交通投資法(Transportation Investment Act (Part 2) [SBC 2002] Chapter 65)》、《交通運(yùn)輸投資修正案(Bill14-2008 Transportation Investment (Port Mann Twinning) Amendment Act,2008)》、《健康部門(mén)合作協(xié)議法案(Health Sector Partnerships Agreement Act [SBC 2003] Chapter 93)》分別對(duì)交通運(yùn)輸、健康公共服務(wù)中的PPP運(yùn)用進(jìn)行規(guī)范。

第一，《交通投資法》、《交通運(yùn)輸投資修正案》主要針對(duì)PPP在交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的運(yùn)用進(jìn)行規(guī)范，涉及的內(nèi)容包括PPP可用項(xiàng)目，政府和社會(huì)資本合作模式的建立、合作、及終結(jié)，特許經(jīng)營(yíng)的交通道路的公共權(quán)力、與其他道路的交匯和連接等，道路通行費(fèi)收取，交通運(yùn)輸投資公司的設(shè)立、目標(biāo)、管理、利益沖突的處理等。

在交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中PPP可用于：《加拿大交通運(yùn)輸法》中的高速公路、前述法案中沒(méi)有提到的供公眾行走或公共機(jī)動(dòng)車(chē)輛行駛的道路和公路、由政府所有或運(yùn)營(yíng)的渡輪及渡輪碼頭。

在交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中PPP主要采用特許經(jīng)營(yíng)(Concession)模式，合作關(guān)系建立應(yīng)由政府金融部門(mén)授權(quán)，并符合PPP以公共利益為目的、轉(zhuǎn)嫁政府風(fēng)險(xiǎn)的要求，應(yīng)在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中明確規(guī)定協(xié)議各方的風(fēng)險(xiǎn)、權(quán)利、責(zé)任、公共設(shè)施投融資和建設(shè)管理等各項(xiàng)內(nèi)容、項(xiàng)目審計(jì)、項(xiàng)目終結(jié)等問(wèn)題的基本原則。

第二，《健康部門(mén)合作協(xié)議法案》對(duì)公共健康部門(mén)政府和社會(huì)資本合作模式的建立進(jìn)行規(guī)范，主要涉及的內(nèi)容包括：法案適用的公共健康部門(mén)公私合作的具體范圍，公私合作協(xié)議簽訂的具體要求等。

法案適用情況包括：一是公私兩部門(mén)合作人協(xié)議由私人部門(mén)向健康護(hù)理機(jī)構(gòu)提供資本用于建設(shè)、更新發(fā)展健康護(hù)理機(jī)構(gòu)部分或全部建筑物，提供儀器設(shè)備以支持健康護(hù)理服務(wù)的供給；或是在健康護(hù)理機(jī)構(gòu)內(nèi)部提供非臨床服務(wù)。二是其他由監(jiān)管機(jī)構(gòu)指定的醫(yī)療健康商品或服務(wù)。其中，健康護(hù)理機(jī)構(gòu)是指提供以下公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)，包括醫(yī)療、診斷、治療服務(wù)，以及其他急性、緩解病痛、復(fù)健、長(zhǎng)期、社區(qū)、或幫扶性護(hù)理服務(wù)。

第三，BC省還有《固定資產(chǎn)管理框架》對(duì)全部省內(nèi)公共部門(mén)固定資產(chǎn)管理進(jìn)行方向性指導(dǎo)。該《固定資產(chǎn)管理框架》并非法案，主要對(duì)固定資產(chǎn)管理原則、原理辦法及工具等指導(dǎo)，但該《框架》所提出的原則、管理工具在BC省PPP動(dòng)作過(guò)程中仍起重要作用，在諸多PPP合作協(xié)議中有所提及。

根據(jù)《固定資產(chǎn)管理框架》的規(guī)定，公共部門(mén)固定資產(chǎn)管理的原則有：良好的財(cái)政和風(fēng)險(xiǎn)管理，在靈活的管理程序中保有高度責(zé)任感，強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)供給，保障資金價(jià)值，保護(hù)公共利益，強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)和透明。

該《框架》也明確了固定資產(chǎn)的生命周期包括：計(jì)劃、執(zhí)行、運(yùn)營(yíng)、更新或處置、固定資產(chǎn)管理、風(fēng)險(xiǎn)管理等。以上各階段在PPP實(shí)踐中可能涉及到PPP具體模式的選擇。

三、卡爾加里市PPP政策規(guī)定

據(jù)卡爾加里市政府2008年估計(jì)，當(dāng)時(shí)市政府面臨180億加元的資金短缺。正是在嚴(yán)重的資金缺口背景下，卡爾加里市《政府和社會(huì)資本合作模式市政委員會(huì)政策框架(public-Private Partnerships Council Policy Framework)》于2008年12月出臺(tái)，該《框架》明確提出卡爾加里市PPP政策的根本目標(biāo)是為PPP項(xiàng)目的采用及評(píng)估程度設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)將會(huì)被運(yùn)用于PPP項(xiàng)目全過(guò)程。較其他幾個(gè)已經(jīng)出臺(tái)PPP指導(dǎo)或管理政策的市政政府，卡爾加里市的PPP政策比較詳細(xì)、具體、全面，主要從公私合作項(xiàng)目基本情況、項(xiàng)目確定及評(píng)價(jià)、由私人部門(mén)主動(dòng)提出的項(xiàng)目的管理、項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)等方面對(duì)市級(jí)PPP項(xiàng)目管理進(jìn)行規(guī)范。

第一，指導(dǎo)原則。公共利益是至高的；必須保留一定程度的公眾控制；責(zé)任必須得到保持；由資本計(jì)劃確定的項(xiàng)目應(yīng)有優(yōu)先權(quán)；項(xiàng)目應(yīng)同時(shí)獲得資本計(jì)劃及相關(guān)經(jīng)濟(jì)單位項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)預(yù)算的認(rèn)可；PPP項(xiàng)目獲得程度應(yīng)具有競(jìng)爭(zhēng)性、平等性、透明性、責(zé)任性及時(shí)效性；所選取的PPP具體模式應(yīng)保證能夠在項(xiàng)目生命周期內(nèi)在適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移下保障最佳資金價(jià)值、較好的創(chuàng)新。

第二，PPP定義?？柤永锸性凇犊蚣堋分卸xPPP為：公共機(jī)構(gòu)及私人部門(mén)實(shí)體間就基礎(chǔ)設(shè)施和(或)服務(wù)供給的合同性協(xié)議。協(xié)議內(nèi)容包括：一是私人部門(mén)參與人負(fù)責(zé)提供項(xiàng)目全部或部分資金；二是根據(jù)私人部門(mén)參與人的能力，市政府尋求將應(yīng)由市政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移出去，由私人部門(mén)更好地管理這類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)；三是對(duì)項(xiàng)目原始固定資產(chǎn)建設(shè)的擴(kuò)展安排及協(xié)議。

第三，PPP項(xiàng)目的確定及評(píng)估。項(xiàng)目的確定及評(píng)估應(yīng)清晰梳理項(xiàng)目目標(biāo)，目標(biāo)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目預(yù)期產(chǎn)出。在成文的項(xiàng)目目標(biāo)基礎(chǔ)上，評(píng)估PPP項(xiàng)目能對(duì)這些目標(biāo)產(chǎn)生的積極作用。PPP項(xiàng)目的評(píng)估應(yīng)與傳統(tǒng)公共服務(wù)供給方式進(jìn)行對(duì)比，只有在PPP公共方式能夠使總風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整價(jià)值(risk-adjusted value)高于傳統(tǒng)渠道的情況下，PPP方式才適用。PPP項(xiàng)目確定及評(píng)估主要有以下幾個(gè)方面：一是PPP可能機(jī)會(huì)的確認(rèn)?？梢钥紤]采用PPP的情況僅包括：上級(jí)政府下?lián)苜Y金嚴(yán)重不足，或項(xiàng)目?jī)r(jià)值超過(guò)1億加元。二是PPP模式選擇及評(píng)估。主要有三步：篩選評(píng)估，即根據(jù)潛在PPP供給標(biāo)準(zhǔn)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行比較評(píng)估，研究項(xiàng)目是否具備PPP項(xiàng)目的條件及可行性；策略評(píng)估，即從戰(zhàn)略層面對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、成本、市場(chǎng)供給、項(xiàng)目目標(biāo)、約束條件等進(jìn)行評(píng)估，確定項(xiàng)目是否適合采用PPP，若適合則應(yīng)推薦可行PPP模式，或不適合則應(yīng)推薦適當(dāng)?shù)膫鹘y(tǒng)供給渠道；資金價(jià)值評(píng)估，即對(duì)策略評(píng)估的進(jìn)一步深入評(píng)估，主要包括對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的量化估計(jì)、PPP供給與傳統(tǒng)供給渠道兩種方式的成本比較。

第四，由私人部門(mén)主動(dòng)提出的項(xiàng)目的管理。在正式確認(rèn)并接受PPP項(xiàng)目供給前，卡爾加里市對(duì)私人部門(mén)主動(dòng)提出的項(xiàng)目提議的管理有兩步。一是提議評(píng)估，主要包括對(duì)項(xiàng)目是否是市政優(yōu)先項(xiàng)目、項(xiàng)目采用PPP供給的必要性評(píng)估、對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配的策略評(píng)估、資金價(jià)值評(píng)估、項(xiàng)目提議者在資金及技術(shù)等方式的資格審查。二是接受提議，若提議值得接受，市政管理機(jī)構(gòu)應(yīng)公開(kāi)征集其他有意愿參與PPP項(xiàng)目供給的私人部門(mén)實(shí)體，若有其他有意愿的實(shí)體，則應(yīng)開(kāi)始競(jìng)爭(zhēng)；或沒(méi)有其他有意愿的實(shí)體，則PPP市政管理機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行資金價(jià)值分析、時(shí)間成本資本預(yù)算，并開(kāi)始進(jìn)一步的項(xiàng)目談判等。

第五，治理結(jié)構(gòu)。根據(jù)卡爾加里市的規(guī)定，對(duì)PPP項(xiàng)目的管理主要涉及三個(gè)機(jī)構(gòu)：一是統(tǒng)一的、職責(zé)明確的“PPP功能”機(jī)構(gòu)，應(yīng)能夠持續(xù)一致地對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估。同時(shí)還應(yīng)具有一定專(zhuān)業(yè)技術(shù)及水平、資源協(xié)調(diào)能力，在項(xiàng)目評(píng)估后建議適當(dāng)?shù)腜PP模式實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品供給。二是PPP督導(dǎo)委員會(huì)，在項(xiàng)目做主、決策過(guò)程中起到監(jiān)督作用。三是市政委員會(huì)，它是整個(gè)PPP項(xiàng)目過(guò)程中關(guān)鍵的決策者，對(duì)項(xiàng)目是否采用PPP方式、項(xiàng)目初始啟示方式等進(jìn)行決策。

四、加拿大PPP管理特點(diǎn)及對(duì)我國(guó)的借鑒

第一，基于清晰事權(quán)及支出責(zé)任劃分基礎(chǔ)上的PPP立法及管理。

加拿大是聯(lián)邦制國(guó)家中分權(quán)程度最高的國(guó)家之一，其聯(lián)邦、省、地方政府間關(guān)系具有較強(qiáng)的協(xié)作性，即當(dāng)需要提供某項(xiàng)公共服務(wù)時(shí)，將由涉及該項(xiàng)公共服務(wù)的地方政府、省政府和聯(lián)邦政府共同就每級(jí)政府的責(zé)任比例進(jìn)行談判。該做法必將導(dǎo)致同一項(xiàng)公共服務(wù)的責(zé)任分擔(dān)比例在不同省區(qū)，甚至同一省區(qū)的不同城市間都會(huì)出現(xiàn)差異。但是，其三級(jí)政府間立法權(quán)及支出責(zé)任仍具有一定的規(guī)律性?？傮w來(lái)說(shuō)，加拿大聯(lián)邦政府主要承擔(dān)一些全國(guó)性公共服務(wù)的供給，其中包括國(guó)防、國(guó)家科學(xué)實(shí)驗(yàn)室、交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施、郵政服務(wù)、國(guó)家公園、博物館，以及通過(guò)加拿大住房抵押和住房公司提供的住房、宏觀政策等。省政府理論上應(yīng)該是大部分省內(nèi)公共服務(wù)的提供者。然而，就加拿大公共服務(wù)供給現(xiàn)狀來(lái)說(shuō)，省級(jí)政府獨(dú)立提供的公共服務(wù)較少，多數(shù)是與聯(lián)邦政府和城市政府合作共同提供公共產(chǎn)品。于是省級(jí)政府更多地承擔(dān)政策制定者和大部分資金提供者的作用，而地方政府則是具體政策實(shí)施者。最后，在加拿大各級(jí)政府當(dāng)中，城市政府在公共服務(wù)當(dāng)中承擔(dān)的責(zé)任是最大的，包括區(qū)域內(nèi)道路交通基礎(chǔ)設(shè)施、城市垃圾處理、下水道系統(tǒng)等大部分城市生活和城市化發(fā)展當(dāng)中涉及的公共服務(wù)。

在以上政府支出責(zé)任劃分基礎(chǔ)上，加拿大各級(jí)政府頒布的PPP規(guī)范條文及法律也秉承了以上特點(diǎn)：各級(jí)政府的PPP法律均以自身事務(wù)責(zé)任為界，只針對(duì)各級(jí)政府責(zé)任范圍內(nèi)的公共產(chǎn)品及服務(wù)供給進(jìn)行制定。一是聯(lián)邦政府的PPP管理?xiàng)l文具有較強(qiáng)的宏觀指導(dǎo)性，對(duì)PPP的定義、基本模式、適用的公共項(xiàng)目范圍，以及PPP的基本目標(biāo)、公私合作的基本程序等進(jìn)行基本規(guī)定。聯(lián)邦政府從宏觀框架性的角度對(duì)PPP進(jìn)行規(guī)范，有利于在全國(guó)范圍內(nèi)規(guī)范PPP運(yùn)用。二是加拿大省級(jí)政府是省內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要承擔(dān)者，就目前已經(jīng)出臺(tái)PPP管理規(guī)范的省政府來(lái)看，各省政府運(yùn)用PPP籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口主要集中在交通領(lǐng)域。省級(jí)政府對(duì)PPP的管理主要包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中可采用PPP的項(xiàng)目類(lèi)型、PPP合作程序及步驟、省內(nèi)主管機(jī)構(gòu)及責(zé)任劃分等。三是加拿大市政政府主要負(fù)責(zé)地方公共服務(wù)供給，運(yùn)用PPP實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的項(xiàng)目涉及面較廣，對(duì)PPP的規(guī)范文件或法律少有規(guī)定哪些領(lǐng)域可以采用PPP方式彌補(bǔ)資金缺口，而更注重對(duì)PPP的具體管理。例如，PPP的定義、PPP項(xiàng)目的確定條件及標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目啟動(dòng)及執(zhí)行、項(xiàng)目運(yùn)行管理及績(jī)效評(píng)估、市政主管機(jī)構(gòu)、參與各方的權(quán)責(zé)劃分、項(xiàng)目終結(jié)與監(jiān)管等。

我國(guó)未來(lái)PPP管理制度也應(yīng)構(gòu)建一種各級(jí)政府分工合作的框架：各級(jí)政府對(duì)PPP的管理以政府間權(quán)力劃分為基礎(chǔ)，各自針對(duì)其權(quán)限范圍內(nèi)的領(lǐng)域制定政策，可避免政策重疊或政策沖突。在各級(jí)政府制定PPP政策的過(guò)程中明確分工，扮演著獨(dú)立又聯(lián)系緊密的三種角色：中央政府注重從全國(guó)范圍內(nèi)宏觀引導(dǎo)，制定方向性、框架性以及基本政策規(guī)范(例如PPP定義、PPP模型)；省級(jí)政府在中央政府政策框架內(nèi)，以省內(nèi)資金缺口較大的公共服務(wù)領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)進(jìn)行管理；地方政府注重具體項(xiàng)目管理及實(shí)施。

第二，明確公共服務(wù)供給中PPP的內(nèi)涵外延、模式及主管機(jī)構(gòu)。

關(guān)于PPP的概念目前還沒(méi)有一個(gè)公認(rèn)的定義，聯(lián)合國(guó)、世界銀行、亞行等國(guó)際組織對(duì)PPP都有不同詮釋。聯(lián)合國(guó)亞洲及太平洋經(jīng)濟(jì)和社會(huì)委員會(huì)的定義是：PPP中的伙伴關(guān)系通常是通過(guò)合法的合同或其他機(jī)制將合伙人綁定，使合伙人共同分擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)和維護(hù)管理中存在的責(zé)任。這種伙伴關(guān)系建筑在分理分擔(dān)資源、風(fēng)險(xiǎn)、責(zé)任和報(bào)酬的過(guò)程中，合伙人各方以其優(yōu)勢(shì)滿(mǎn)足公共需要。世界銀行《公私合作參考指南(第二版)》中定義：PPP是私人部門(mén)實(shí)體與政府實(shí)體間長(zhǎng)期合同，用于公共服務(wù)或公共產(chǎn)品的供給，在公私合作過(guò)程中，私人產(chǎn)苦于承擔(dān)顯著的風(fēng)險(xiǎn)及管理運(yùn)營(yíng)責(zé)任，并根據(jù)其績(jī)效水平獲得收益。另外，世界銀行的其他公開(kāi)出版物指出，雖然對(duì)PPP的定義有所變化，但所有的定義都基于“PPP是通過(guò)公共部門(mén)和私人部門(mén)合作實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)及產(chǎn)品供給的過(guò)程”的原則，PPP應(yīng)以實(shí)現(xiàn)私人部門(mén)風(fēng)險(xiǎn)和報(bào)酬最大化的均衡為目標(biāo)。PPP承認(rèn)私人部門(mén)的成本，同時(shí)對(duì)投資的回報(bào)要求也更高，但這些方面的不足能夠被其在公共產(chǎn)品服務(wù)生產(chǎn)過(guò)程中的高效率及更優(yōu)的風(fēng)險(xiǎn)管理所抵消。亞洲開(kāi)發(fā)銀行的《公私合作手冊(cè)》中定義PPP：“公私合作”一詞描述了為開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供其他服務(wù)，公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)實(shí)體之間可能建立的一系列合作伙伴關(guān)系。

我國(guó)2014年11月出臺(tái)《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》之前，從PPP的稱(chēng)謂到定義都存在一定爭(zhēng)議，對(duì)于公私合作的具體定義、合作模式等提法則更多。對(duì)PPP的定義、模式缺少全國(guó)統(tǒng)一規(guī)范，易導(dǎo)致PPP濫用及風(fēng)險(xiǎn)增長(zhǎng)，與PPP旨在促進(jìn)公共服務(wù)供給、減少政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的主題不符。

從加拿大政府對(duì)PPP的管理來(lái)看，加拿大的PPP實(shí)踐由聯(lián)邦政府出臺(tái)法律，明確PPP的概念涵義、合作模式、風(fēng)險(xiǎn)管理等，然后省級(jí)政府及市政政府才有相應(yīng)依據(jù)，在聯(lián)邦法律框架下制定自身權(quán)限范圍內(nèi)的PPP法律及規(guī)范。這種作法一是使下級(jí)政府具有較強(qiáng)的法律依據(jù)；二是便于下級(jí)政府協(xié)調(diào)自身法律條件，避免與聯(lián)邦法律相沖突。

目前我國(guó)中央政府不同部門(mén)和機(jī)構(gòu)也已出臺(tái)若干規(guī)范管理PPP的文件，但仍未明確在我國(guó)制度背景下PPP的定義。缺少我國(guó)背景下的PPP統(tǒng)一定義，使現(xiàn)階段更進(jìn)一步討論P(yáng)PP模式、運(yùn)用領(lǐng)域等問(wèn)題缺少堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。所以，我國(guó)也應(yīng)借鑒加拿大三級(jí)政府對(duì)PPP的法律管理經(jīng)驗(yàn)，首先由中央政府統(tǒng)一對(duì)我國(guó)政府和社會(huì)資本合作模式進(jìn)行框架性界定，并明確具體合作模式、范圍、程序等，以及相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理、報(bào)酬分配、責(zé)任分擔(dān)機(jī)制等。然后，下級(jí)政府根據(jù)中央政府規(guī)制制定地方政策才具可行性。

第三，明確PPP可適用的公共服務(wù)領(lǐng)域。

加拿大在對(duì)PPP進(jìn)行定義時(shí)，明確提出“合作項(xiàng)目與公共服務(wù)或公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)”，并在其《加拿大戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施基金法》內(nèi)明確指出可采用PPP的公共項(xiàng)目包括六類(lèi)以公共利益為目標(biāo)的固定資產(chǎn)項(xiàng)目，即“戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施”。根據(jù)以上規(guī)定，加拿大可以引入PPP方式建設(shè)的公共項(xiàng)目有兩個(gè)條件：一是以公共利益為目標(biāo)，即要滿(mǎn)足社會(huì)公共需求，有利于促進(jìn)促進(jìn)國(guó)民福利提升；二是應(yīng)運(yùn)用于固定資產(chǎn)項(xiàng)目，即排除了非固定資產(chǎn)項(xiàng)目引入PPP方式的可能性。

除加拿大外，世界銀行、亞洲發(fā)展銀行等國(guó)際機(jī)構(gòu)出版的PPP指導(dǎo)文獻(xiàn)也多認(rèn)為PPP并非可用于所有公共服務(wù)領(lǐng)域，而應(yīng)用于交通、水利及廢物處理、能源、建筑物建設(shè)等固定資產(chǎn)建設(shè)及管理方面。

我國(guó)國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委、中國(guó)人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)[2015]42)中提出要“在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵(lì)采用政府和社會(huì)資本合作模式，吸引社會(huì)資本參與”。

與國(guó)際普遍做法相比，我國(guó)PPP應(yīng)用領(lǐng)域幾乎涉及全部公共部門(mén)但卻未明確哪類(lèi)項(xiàng)目可以采用PPP，而西方國(guó)家引入PPP的公共部門(mén)相對(duì)有限，集中在交通、能源、城市基礎(chǔ)設(shè)施等部門(mén)的固定資產(chǎn)項(xiàng)目?？紤]到我國(guó)公共服務(wù)領(lǐng)域存在的供需缺口，廣泛推動(dòng)PPP則有利于緩解這種缺口，但我國(guó)未來(lái)對(duì)PPP的管理規(guī)范應(yīng)進(jìn)一步將能夠采用PPP方式的項(xiàng)目類(lèi)型限定在固定資產(chǎn)項(xiàng)目，這將使我國(guó)PPP的運(yùn)用也逐漸集中到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。首先，農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)建設(shè)多元化的社會(huì)投資渠道，大力促進(jìn)市場(chǎng)供給，構(gòu)建市場(chǎng)中公立機(jī)構(gòu)、私立機(jī)構(gòu)并存且相互競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)格局。以上公共部門(mén)的PPP應(yīng)用項(xiàng)目應(yīng)集中在公立機(jī)構(gòu)固定資產(chǎn)項(xiàng)目，如公立醫(yī)院、學(xué)校的建筑物建設(shè)等。其次，交通、能源、市政基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目可參考國(guó)際PPP作法，選擇適合的PPP模式，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)及供給。這類(lèi)項(xiàng)目多為固定資產(chǎn)項(xiàng)目，引入PPP除了可以解決資金短缺，還能夠引入私人部門(mén)先進(jìn)的技術(shù)以及更高的效率，有利于提升固定資本項(xiàng)目投入產(chǎn)出效率。再次，保障性安居工程則應(yīng)根據(jù)具體項(xiàng)目決定是否采用PPP模式。同時(shí)，考慮到當(dāng)前我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)住房存量，我國(guó)還可以借鑒西方國(guó)家作法，采用政府向需要補(bǔ)助人群發(fā)放安居券用于房屋租住，減少困難人群安居成本，也可減少成品房高空置率引起的資源浪費(fèi)。

第四，正確認(rèn)識(shí)PPP可能存在的風(fēng)險(xiǎn)。

加拿大從聯(lián)邦政府到地方政府對(duì)PPP的管理均強(qiáng)調(diào)政府采用PPP方式實(shí)現(xiàn)公共項(xiàng)目供給的重要目標(biāo)及要求之一是將項(xiàng)目政府及公共機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到私人部門(mén)。另外，世界銀行、亞洲發(fā)展銀行等國(guó)際機(jī)構(gòu)公布的PPP指導(dǎo)文獻(xiàn)中也一再?gòu)?qiáng)調(diào)PPP應(yīng)能夠?qū)崿F(xiàn)公共項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)由政府機(jī)構(gòu)向私人部門(mén)的轉(zhuǎn)移，同時(shí)強(qiáng)調(diào)PPP項(xiàng)目也應(yīng)該注重風(fēng)險(xiǎn)防范及風(fēng)險(xiǎn)管理。

但是從目前我國(guó)現(xiàn)有的政府公文及學(xué)術(shù)成果來(lái)看，過(guò)多地討論P(yáng)PP能為政府及社會(huì)帶來(lái)的利益及積極影響、對(duì)PPP方式可能產(chǎn)生的籌資、減少政府債務(wù)等，對(duì)PPP可能存在的風(fēng)險(xiǎn)及風(fēng)險(xiǎn)防范管理討論較少。特別是在PPP成為一股流行浪潮的當(dāng)下，我們應(yīng)該重視PPP更多是“一個(gè)管理模式而非融資模式”，正視由于管理不善可能引致的風(fēng)險(xiǎn)。

〔1〕加拿大公私合作委員會(huì)網(wǎng)站，公私合作伙伴定義，網(wǎng)址：http://www.pppcouncil.ca/resources/about-ppp/definitions.html。

〔2〕加拿大公私合作委員會(huì)，公私合作伙伴模式，網(wǎng)址：http://www.pppcouncil.ca/resources/about-ppp/models.html。

〔3〕楊雅琴.我國(guó)政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分再思考——基于對(duì)加拿大財(cái)政聯(lián)邦主義制度安排的分析[J].地方財(cái)政研究，2015(5)：34-39.

〔4〕Quium,A.A Guidebook on Public-Private Partnership in Infrastructure.Bangkok:UN-ESCAP(2011).

〔5〕W orld Bank Group,Public-Private PartnershipsReference Guide,Version 2.0.

〔6〕Cuttaree,Vickram,and X.Cledan Mandri-Perrott.Publicprivatepartnershipsin Europe and CentralAsia:designing crisis-resilient strategies and bankable projects.W orld Bank Publications,2011.

〔7〕Asian Development Bank,Public-Private Partnership Handbook.

〔8〕賈康，孫潔.公私合作伙伴機(jī)制：新型城鎮(zhèn)化投融資的模式創(chuàng)新[J].中共中央黨校學(xué)報(bào)，2014，18(1)：64-71.

〔9〕孫潔.采用PPP應(yīng)當(dāng)注意的幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題[J].地方財(cái)政研究，2014(9)：23-25.

【責(zé)任編輯 張兵男】

F 283

A

1672-9544（2016）04-0040-06

2015-07-13

楊雅琴，博士，講師，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院在站博士后，研究方向?yàn)樨?cái)政理論與實(shí)務(wù)。

國(guó)家教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“公共財(cái)政安全監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制研究”(12JZD031)，國(guó)家自然科學(xué)基金課題“基本公共服務(wù)均等化與我國(guó)均衡性轉(zhuǎn)移支付測(cè)度體系研究”(71173179)。

西方國(guó)家的政府和社會(huì)資本合作模式①近年我國(guó)中央政府出臺(tái)的相關(guān)文件將其稱(chēng)為政府和社會(huì)資本合作模式，但之前我國(guó)對(duì)該方式的稱(chēng)謂有公私合作模式、公私合營(yíng)、公共-私人合伙關(guān)系等，這類(lèi)稱(chēng)謂都是對(duì)英語(yǔ)Public-Private Partnerships（PPP，PPPs，P3s）的翻譯。(Public-Private Partnerships，簡(jiǎn)稱(chēng)PPP)起源于20世紀(jì)中期。目前該方式在公共產(chǎn)品投資、供給過(guò)程中已經(jīng)得到諸多國(guó)家認(rèn)可及實(shí)施，形成較完備的管理制度。該方式在我國(guó)仍屬新的嘗試。在我國(guó)公共基礎(chǔ)設(shè)施需求和供給存在較大差距、各級(jí)政府財(cái)政資金有限的情況下，采用多元化的投資渠道投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有利于較快地彌補(bǔ)公共產(chǎn)品供需缺口，提高國(guó)民生活水平。正因如此，近年來(lái)政府和社會(huì)資本合作模式受到各級(jí)政府的歡迎，成為政府推動(dòng)公共項(xiàng)目投資的重要手段。