譚詩(shī)贊

(武漢大學(xué)，湖北　430072)

國(guó)家治理現(xiàn)代化中的公共預(yù)算治理：意涵、挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)

譚詩(shī)贊

(武漢大學(xué)，湖北430072)

內(nèi)容提要：財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，公共預(yù)算治理則是現(xiàn)代國(guó)家治理的核心。公共預(yù)算治理不僅是一個(gè)預(yù)算收支測(cè)算的會(huì)計(jì)過(guò)程，更是一個(gè)社會(huì)公共利益權(quán)威性分配的政治過(guò)程。中國(guó)在公共預(yù)算治理中面臨著行政集權(quán)強(qiáng)化和民主控權(quán)虛化的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。推進(jìn)現(xiàn)代公共預(yù)算治理的良善發(fā)展，需要實(shí)現(xiàn)預(yù)算民主和預(yù)算法治的協(xié)同治理，以此更好地發(fā)揮現(xiàn)代公共預(yù)算治理在國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的引領(lǐng)作用。

國(guó)家治理公共預(yù)算治理預(yù)算民主預(yù)算法治

黨的十八屆三中全會(huì)確立了“全面深化改革”的主題，提出了“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的改革總目標(biāo)，以及“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”這一重要命題。國(guó)家治理涵蓋了政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)、政黨和國(guó)防等各個(gè)領(lǐng)域，而財(cái)政為庶政之母，推進(jìn)各個(gè)領(lǐng)域的治理現(xiàn)代化都離不開(kāi)公共預(yù)算對(duì)財(cái)政資金的配置作用。公共預(yù)算作為具有法律效力的政府年度財(cái)政收支計(jì)劃，在公共財(cái)政過(guò)程中居于核心地位。一個(gè)完整的政府預(yù)算報(bào)告不僅揭示出了誰(shuí)將從政府那里獲得了利益，也告知了誰(shuí)又將為這些獲益承擔(dān)成本，這正是政治關(guān)注的核心。進(jìn)而言之，“預(yù)算就是政治，它所研究的基本問(wèn)題是誰(shuí)獲利誰(shuí)損失或誰(shuí)受益誰(shuí)支付”[1]。因此，從政治學(xué)的視角而言，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化離不開(kāi)現(xiàn)代公共預(yù)算對(duì)公共資源的配置作用。公共預(yù)算治理實(shí)際上是現(xiàn)代國(guó)家治理的核心要素，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代國(guó)家治理首先要求公共預(yù)算治理的現(xiàn)代化。本文意圖從政治學(xué)的理論視角出發(fā)，闡釋如下幾個(gè)問(wèn)題：在國(guó)家治理現(xiàn)代化情境中，公共預(yù)算治理的現(xiàn)代內(nèi)涵指向什么？中國(guó)在推進(jìn)公共預(yù)算治理中面臨著怎樣的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)？那么，又該如何應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)？

一、公共預(yù)算治理的政治意涵

自1978年啟動(dòng)改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)開(kāi)始不斷向“稅收國(guó)家”演進(jìn)。1999年啟動(dòng)公共預(yù)算改革之后，中國(guó)邁出了建立現(xiàn)代預(yù)算制度的第一步，開(kāi)始走向“預(yù)算國(guó)家”。政治學(xué)和公共行政學(xué)者認(rèn)為，“財(cái)政制度轉(zhuǎn)型是國(guó)家治理制度轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵，財(cái)政轉(zhuǎn)型可以引導(dǎo)國(guó)家治理轉(zhuǎn)型”。[2]而在現(xiàn)代國(guó)家治理中，預(yù)算在公共財(cái)政中居于核心環(huán)節(jié)，一國(guó)財(cái)政的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，離不開(kāi)預(yù)算編制、審議、執(zhí)行和評(píng)估等一系列環(huán)節(jié)構(gòu)成的預(yù)算過(guò)程。公共預(yù)算治理具體包含了哪些維度？有學(xué)者認(rèn)為公共預(yù)算治理包含預(yù)算透明化、問(wèn)責(zé)、公眾參與和回應(yīng)四個(gè)維度。[3]實(shí)際上這四個(gè)維度也可以被預(yù)算民主和預(yù)算法治所涵攝。現(xiàn)代意義上的公共預(yù)算治理主要包含預(yù)算民主和預(yù)算法治兩個(gè)重要維度：預(yù)算民主，是指公民及其代表基于人民主權(quán)的憲政民主制度安排對(duì)政府公共預(yù)算過(guò)程實(shí)現(xiàn)“政治控制”的過(guò)程。在財(cái)政議會(huì)主義的制度設(shè)計(jì)中，預(yù)算民主實(shí)際上主要是指政治代表(議員或人大代表)的政治問(wèn)責(zé)和普通公眾的預(yù)算參與。而預(yù)算法治，指的是在政府公共預(yù)算的整個(gè)過(guò)程確立法律規(guī)定程序，確保政府的一切收支行為受到預(yù)算相關(guān)法律的實(shí)質(zhì)約束。預(yù)算民主和預(yù)算法治這兩個(gè)原則實(shí)際上是公共預(yù)算治理的一體兩面：沒(méi)有預(yù)算民主，也就勢(shì)必不可能使政府的收支行為膺服相關(guān)的法定程序和規(guī)則；沒(méi)有預(yù)算法治，政府的收支行為就會(huì)逾越基本的法定程序和規(guī)則，預(yù)算民主就難以得到保障和實(shí)現(xiàn)?？傊?，預(yù)算民主與預(yù)算法治共同構(gòu)成了公共預(yù)算治理的現(xiàn)代內(nèi)涵，缺乏預(yù)算民主與預(yù)算法治的任一維度，都難以構(gòu)成現(xiàn)代的公共預(yù)算治理。

從政治學(xué)的理論視角來(lái)看，公共預(yù)算治理“不只是度量財(cái)政收支的會(huì)計(jì)過(guò)程，更是公共利益權(quán)威性分配的政治過(guò)程”[4]。一般而言，公共預(yù)算主要是指排除了政府性基金、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社?；鹬獾墓藏?cái)政資金的收支計(jì)劃。從表面上看，公共預(yù)算治理是政府代表國(guó)家“以社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理者身份取得收入，并用于維持政府公共活動(dòng)，保障國(guó)家安全和社會(huì)秩序，發(fā)展社會(huì)公益事業(yè)等各項(xiàng)支出”[5]。但實(shí)際上，現(xiàn)代公共預(yù)算治理指向了現(xiàn)代國(guó)家治理的核心，因?yàn)楣差A(yù)算關(guān)乎政府收支行為的預(yù)期安排，“幾乎每一項(xiàng)政府決策都有預(yù)算含義，因?yàn)闆Q策制定過(guò)程不可避免地涉及稀缺資源在可選用途中的分配”[6]，預(yù)算就是一種“政治聲明”，預(yù)算過(guò)程實(shí)質(zhì)就是一種“政治過(guò)程”，因?yàn)轭A(yù)算編制的最終結(jié)果“可以決定由何人在何時(shí)如何得到些什么”[7]。

“現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)實(shí)質(zhì)上就是一個(gè)圍繞國(guó)家的財(cái)政收支活動(dòng)展開(kāi)的國(guó)家與公民的互動(dòng)過(guò)程”。[8]與財(cái)政伴隨國(guó)家而產(chǎn)生不同的是，公共預(yù)算是19世紀(jì)歐洲工業(yè)國(guó)家發(fā)展的產(chǎn)物。早在1214年，英國(guó)就通過(guò)《大憲章》確立了英國(guó)早期議會(huì)“無(wú)代表，不納稅”的原則，進(jìn)而確立了英國(guó)早期的議會(huì)制度。此后歷經(jīng)政治斗爭(zhēng)，直到1816年，英國(guó)在《聯(lián)合王國(guó)綜合基金法案》的要求下最終形成了唯一的“聯(lián)合王國(guó)綜合基金”，標(biāo)志著英國(guó)出現(xiàn)了世界上第一個(gè)現(xiàn)代意義上的完整預(yù)算。1832年，英國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)立法規(guī)定了，內(nèi)閣財(cái)政大臣每年必須向國(guó)會(huì)提出全部“財(cái)政收支計(jì)劃書(shū)”，并由國(guó)會(huì)批準(zhǔn)。至此，英國(guó)在世界上首次確立了現(xiàn)代預(yù)算制度。從英國(guó)的公共預(yù)算發(fā)展歷程來(lái)看，現(xiàn)代預(yù)算制度“既是政府行政管理的產(chǎn)物又是政治民主化的產(chǎn)物”[9]。進(jìn)入19世紀(jì)，由于代議制民主制度在歐洲國(guó)家的確立，加之工業(yè)革命帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，歐洲各國(guó)先后紛紛確立了按年度編制和批準(zhǔn)預(yù)算的制度，也確立了現(xiàn)代政府預(yù)算的四個(gè)程序：編制、審批、執(zhí)行與監(jiān)督?，F(xiàn)代政府預(yù)算制度開(kāi)始在先發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家逐步普遍建立，政府預(yù)算愈來(lái)愈凸顯出其“公共性”，傳統(tǒng)的政府預(yù)算管理開(kāi)始走向現(xiàn)代的公共預(yù)算治理，公共預(yù)算由此構(gòu)成了“現(xiàn)代政治過(guò)程的首要環(huán)節(jié)”和“政府職能實(shí)現(xiàn)的前提”[10]。

建立現(xiàn)代財(cái)政制度是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。而這必然要求在國(guó)家治理現(xiàn)代化中實(shí)現(xiàn)公共預(yù)算治理的現(xiàn)代化。國(guó)外公共預(yù)算學(xué)者?？松踔琳J(rèn)為，“毫不夸張地說(shuō)，一個(gè)國(guó)家的治理能力在很大程度上取決于它的預(yù)算能力”[11]，所以以提升預(yù)算能力為旨?xì)w的公共預(yù)算改革具有牽一發(fā)而動(dòng)全身的作用。因此，實(shí)現(xiàn)公共預(yù)算治理的現(xiàn)代化成為全面深化改革中推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的突破口。

公共預(yù)算意味著政府預(yù)算的決策活動(dòng)及執(zhí)行效果與該國(guó)全體公民的切身利益有著密切的聯(lián)系。因此，社會(huì)公眾需要知曉政府預(yù)算及其執(zhí)行活動(dòng)，需要對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和控制，需要在公共預(yù)算治理中建立其“控制取向”，這種“控制取向”要求“政府的收支行為都是置于人民及其代議機(jī)構(gòu)的監(jiān)督之下的”[12]。這主要體現(xiàn)在兩個(gè)層次：一是政治控制，或者稱(chēng)之為“外部控制”。在代議制民主的制度框架下，公民并不直接參與政治控制，主要是通過(guò)選舉民主產(chǎn)生的代議機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施對(duì)政府公共預(yù)算的“外部控制”，以此確保政府在財(cái)政上對(duì)本國(guó)全體公民負(fù)責(zé)，政治控制是公民對(duì)政府進(jìn)行財(cái)政問(wèn)責(zé)的制度保障。另外一種是行政控制，或者稱(chēng)之為“內(nèi)部控制”，主要由政府內(nèi)部的核心預(yù)算機(jī)構(gòu)(通常都由財(cái)政部門(mén)充任)負(fù)責(zé)，由核心預(yù)算機(jī)構(gòu)集中財(cái)政資金的分配權(quán)，通過(guò)該機(jī)構(gòu)統(tǒng)一各個(gè)政府部門(mén)分散的財(cái)政資金收支計(jì)劃，確保政府各個(gè)部門(mén)在財(cái)政上對(duì)政府首腦負(fù)責(zé)。

黨的十八屆三中全會(huì)指出，深化政治體制改革要緊緊圍繞堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。預(yù)算民主化是人民民主的突破口，是民主理財(cái)?shù)暮诵?；而預(yù)算法治化則是依法治國(guó)的著力點(diǎn)，是依法理財(cái)?shù)年P(guān)鍵。預(yù)算民主和預(yù)算法治雙輪驅(qū)動(dòng)的公共預(yù)算治理不僅僅是“現(xiàn)代預(yù)算制度內(nèi)在的基本要求”，也應(yīng)該成為“現(xiàn)代國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的主干性構(gòu)架”[13]。

二、中國(guó)公共預(yù)算治理的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

近年來(lái)，市場(chǎng)化取向的改革不僅帶來(lái)了中國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，也激發(fā)了普通民眾的權(quán)利意識(shí)，普通公眾的納稅人意識(shí)也在不斷上漲，隨著公民“對(duì)公共福利、公共產(chǎn)品和服務(wù)的關(guān)注度的提高，預(yù)算逐漸演變成了公共預(yù)算”[14]。

隨著政府與市場(chǎng)關(guān)系不斷的變革，中國(guó)的中央與地方政府之間的財(cái)政關(guān)系也進(jìn)行了大幅的調(diào)整，特別是1999年以來(lái)中央政府開(kāi)始實(shí)施了一系列的預(yù)算改革，其中公共支出改革是這次預(yù)算改革的重點(diǎn)，部門(mén)預(yù)算改革、國(guó)庫(kù)制度改革、政府采購(gòu)改革是這次公共支出體制改革的三項(xiàng)核心內(nèi)容。然而檢視1999年以來(lái)的預(yù)算改革可以發(fā)現(xiàn)，以國(guó)庫(kù)集中支付為核心的預(yù)算執(zhí)行較有成效，但預(yù)算編制和預(yù)算監(jiān)督卻沒(méi)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。因?yàn)檫@次預(yù)算改革“實(shí)質(zhì)上是要建立一種控制取向的現(xiàn)代公共預(yù)算體制，其重點(diǎn)是在政府內(nèi)部建立集中的行政控制”[15]。相較于“政治控制”，“行政控制”則是基于強(qiáng)化政府管理的技術(shù)理性的安排，更多地強(qiáng)調(diào)預(yù)算是一種“國(guó)家管理工具”，它體現(xiàn)了政府行政首腦與政府部門(mén)之間內(nèi)部的委托—代理關(guān)系，其更多的體現(xiàn)是預(yù)算專(zhuān)業(yè)化的內(nèi)在要求。由于中國(guó)過(guò)往的公共預(yù)算治理“更加側(cè)重于技術(shù)路線上的規(guī)則與程序改革，缺乏對(duì)整體治理結(jié)構(gòu)的綜合考量”[16]，因此相對(duì)忽略了公共預(yù)算治理的預(yù)算民主維度，也就是民眾及其代表的“政治控制”。

盡管包括中國(guó)在內(nèi)的世界上大部分國(guó)家都在形式上確立了公共預(yù)算治理的“控制取向”，但在先發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家的民主實(shí)踐中，代議制民主本身也存在著普遍性的弊端：代議制民主的委托性質(zhì)、代議性質(zhì)、精英性質(zhì)在組織邏輯、個(gè)人心理和大眾政治等因素的作用下，特別是當(dāng)政治規(guī)模日益龐大時(shí)，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性選舉產(chǎn)生的政治代表也會(huì)越來(lái)越脫離大眾，他們蛻變成不再關(guān)注大眾利益需求而是追逐特殊利益的寡頭集團(tuán)，這樣代議制民主也不斷向寡頭政治靠攏。公眾在代議型預(yù)算民主中的間接參與在政治實(shí)際運(yùn)行中的效果并不理想。

而就中國(guó)而言，公共預(yù)算治理的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)并不是上述代議制民主的“寡頭化”趨向，而是行政集權(quán)強(qiáng)化和民主控權(quán)軟化的雙重沖擊。現(xiàn)行頒布的“經(jīng)濟(jì)憲法”——《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》盡管在“稅收法定”、強(qiáng)化預(yù)算約束、加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督和管理方面取得了一系列進(jìn)展，但其在公共預(yù)算的“控制取向”上依舊停留在傳統(tǒng)的“行政控制”層面上，忽視了現(xiàn)代預(yù)算制度在最初設(shè)計(jì)時(shí)所強(qiáng)調(diào)的落實(shí)人民主權(quán)、強(qiáng)化“外部控制”的實(shí)質(zhì)要義，有關(guān)“政治控制”的規(guī)定依舊付之闕如，導(dǎo)致人大的預(yù)算監(jiān)督依舊難以從“程序性監(jiān)督”邁向“實(shí)質(zhì)性監(jiān)督”。而作為一個(gè)后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家，由于歷史脈絡(luò)、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和憲政設(shè)計(jì)等制約因素的存在，中國(guó)代議制民主還有待進(jìn)一步的發(fā)展，人大代表的政治監(jiān)督和民主代言功能在實(shí)踐中或多或少會(huì)存在“虛化”的現(xiàn)象，也即是代議制民主并不能像其理論上所設(shè)想的那樣有效，代議制民主缺乏有效的銜接機(jī)制和配套保障，導(dǎo)致普通公民的利益訴求無(wú)法及時(shí)通過(guò)其代理人來(lái)實(shí)現(xiàn)。這就使得代議制民主下的公共預(yù)算治理績(jī)效大打折扣。

同時(shí)作為后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家，中國(guó)要在壓縮的時(shí)空中快速實(shí)現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)等層面的現(xiàn)代化，就不得不依靠政府的強(qiáng)大行政權(quán)力來(lái)推動(dòng)中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程，國(guó)家預(yù)算和國(guó)家重要政策的制定權(quán)實(shí)際上由行政機(jī)關(guān)掌控。隨著行政集權(quán)的強(qiáng)化，加上代議制預(yù)算民主無(wú)法有效滲透于政府預(yù)算的決策過(guò)程，在政府預(yù)算領(lǐng)域，行政自由裁量權(quán)得以不斷強(qiáng)化，預(yù)算過(guò)程的行政裁量權(quán)往往超越代議機(jī)構(gòu)的預(yù)算審批和監(jiān)督權(quán)。行政集權(quán)的強(qiáng)化和民主控權(quán)的虛化導(dǎo)致了“軟預(yù)算約束”現(xiàn)象的出現(xiàn)，“下級(jí)政府有著突破已有預(yù)算限制、實(shí)現(xiàn)規(guī)模與權(quán)力擴(kuò)張的沖動(dòng)，且通過(guò)游說(shuō)上級(jí)部門(mén)以圖獲得預(yù)算外資源”[17]。

因此在中國(guó)公共預(yù)算治理的獨(dú)特背景下，中國(guó)的公共預(yù)算治理更傾向于加強(qiáng)“行政控制”而不是“政治控制”。這種改革取向也導(dǎo)致了技術(shù)官僚主導(dǎo)的技術(shù)治理模式日益根深蒂固。政府在預(yù)算編制的過(guò)程中出于預(yù)算的專(zhuān)業(yè)性考量，主要依靠技術(shù)官僚和專(zhuān)家咨詢系統(tǒng)進(jìn)行決策，而將普通公民排斥在預(yù)算決策的封閉系統(tǒng)之外。而理論和實(shí)踐表明，預(yù)算領(lǐng)域的技術(shù)官僚封閉決策模式并不能像理論上所預(yù)言的那樣有效。公共選擇理論證實(shí)，技術(shù)官僚主導(dǎo)的技術(shù)型預(yù)算治理模式也存在“政府失靈”的風(fēng)險(xiǎn)，缺乏公眾參與和人大實(shí)質(zhì)性監(jiān)控的技術(shù)型預(yù)算治理模式，預(yù)算決策過(guò)于依賴少數(shù)技術(shù)官僚和專(zhuān)家，客觀上造成社會(huì)的公共需求無(wú)法納入封閉的預(yù)算決策過(guò)程。在這種傳統(tǒng)的預(yù)算決策體制的背景之下，政府的預(yù)算決策往往容易產(chǎn)生對(duì)民眾利益訴求的“無(wú)感”現(xiàn)象，時(shí)常出現(xiàn)公共資源背離公共服務(wù)宗旨的現(xiàn)象。同時(shí)，在缺乏來(lái)自人民及其代表有效的“外部控制”和“經(jīng)濟(jì)人理性”的驅(qū)動(dòng)下，政府會(huì)不斷自我復(fù)制和自我擴(kuò)展，政府極易滑向“全能型政府”(omnipotent government)，導(dǎo)致公權(quán)力的失控和公共利益的受損。

三、中國(guó)公共預(yù)算治理現(xiàn)代化的路徑選擇

毋庸置疑，當(dāng)前中國(guó)的公共預(yù)算體制與國(guó)際通行的現(xiàn)代公共預(yù)算體制相比仍存在著一定差距，同時(shí)與中共十八屆三中全會(huì)提出的“建立現(xiàn)代財(cái)政制度”、“改進(jìn)預(yù)算管理制度”的要求相比仍存有較大的差距。中國(guó)的公共預(yù)算在預(yù)算透明、問(wèn)責(zé)、公眾參與、回應(yīng)性等方面依然還有較大的提升空間。完善中國(guó)的公共預(yù)算治理，就必須正視行政集權(quán)強(qiáng)化和民主控權(quán)虛化對(duì)中國(guó)公共預(yù)算治理所帶來(lái)的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。而這需要從現(xiàn)代公共預(yù)算治理的預(yù)算民主和預(yù)算法治雙重維度出發(fā)，推動(dòng)中國(guó)公共預(yù)算治理的民主化和法治化，進(jìn)而建立現(xiàn)代財(cái)政制度。

(一)有序推進(jìn)公共預(yù)算的民主化治理進(jìn)程

從預(yù)算民主的維度實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代公共預(yù)算治理，需要有序擴(kuò)大預(yù)算民主的深度和廣度。當(dāng)前，中國(guó)公共預(yù)算治理的一個(gè)重要弊端就是預(yù)算民主化程度的不足，這就需要基于已有的代議制預(yù)算民主制度設(shè)計(jì)深化代議型的預(yù)算民主，同時(shí)要從新興的基層協(xié)商民主著手拓展協(xié)商性的預(yù)算民主的實(shí)踐：

其一，從深度而言，需要從整體上推進(jìn)人民代表大會(huì)制度的與時(shí)俱進(jìn)，從既有的代議制民主制度架構(gòu)落實(shí)人大對(duì)政府公共預(yù)算的“外部控制”。在中國(guó)的五級(jí)行政體系中特別是在全國(guó)、省級(jí)政府層面的公共預(yù)算治理很難實(shí)現(xiàn)公眾的直接參與，現(xiàn)實(shí)中，公眾在公共預(yù)算治理中的預(yù)算參與，主要是通過(guò)人大來(lái)間接參與。因此，需要從代議制民主的制度設(shè)計(jì)出發(fā)，“激活”人大代表的預(yù)算審議和預(yù)算監(jiān)督權(quán)，賦予人大代表的預(yù)算部分否決權(quán)，在修正案層面上，實(shí)行人大代表對(duì)政府預(yù)算報(bào)告的分部門(mén)表決制度，就某一部門(mén)的預(yù)算安排加以專(zhuān)門(mén)審議，逐一表決通過(guò)[18]。同時(shí)在制度和機(jī)構(gòu)的設(shè)置上要通過(guò)制度機(jī)制創(chuàng)新和機(jī)構(gòu)變革來(lái)保障人大的“政治控制”，如提升預(yù)算工作委員會(huì)的法律地位和權(quán)限，使其從人大常委會(huì)所轄機(jī)構(gòu)成為一個(gè)隸屬于人大的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，進(jìn)而賦予其對(duì)公共預(yù)算全過(guò)程的制衡和監(jiān)督權(quán)；另外一個(gè)可行舉措就是，將各級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)從各級(jí)政府直管的事后預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)變?yōu)閷?duì)人大全面負(fù)責(zé)的集預(yù)算審計(jì)、督查和問(wèn)責(zé)于一體的機(jī)構(gòu)。從深度上擴(kuò)大預(yù)算民主，需要實(shí)現(xiàn)人大從“程序性監(jiān)督”到“實(shí)質(zhì)性監(jiān)督”的轉(zhuǎn)型。

其二，從廣度上而言，需要在基層政府的公共預(yù)算治理中，通過(guò)推動(dòng)基層協(xié)商民主的運(yùn)轉(zhuǎn)，結(jié)合各地實(shí)際情況不斷擴(kuò)大“參與式預(yù)算”的覆蓋范圍。公眾參與是公共預(yù)算治理的應(yīng)有之義。較之于代議制的預(yù)算民主，參與式預(yù)算則在更廣泛程度上滿足了公眾的預(yù)算參與，公民能夠“直接或間接地參與公共資源分配使用的決策”[18]。參與式預(yù)算通常被視為一種典型的協(xié)商民主形式，協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)在投票表決之前進(jìn)行對(duì)話和協(xié)商契合了大規(guī)模公民的預(yù)算直接參與需求。通過(guò)運(yùn)用預(yù)算聽(tīng)證會(huì)、公民論壇、政府預(yù)算決策論證會(huì)、鄰里會(huì)議等各種(準(zhǔn))公共協(xié)商為普通公民直接參與公共預(yù)算治理，影響公共資源分配的決策提供了一種新的視角和渠道。從理論上講，政府公共預(yù)算的各個(gè)領(lǐng)域的決策及其活動(dòng)都是可以采用公民參與的。從各國(guó)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，公民參與預(yù)算主要適用于公共支出的安排，即資金的分配，以及預(yù)算通過(guò)后的項(xiàng)目實(shí)施。在支出決策領(lǐng)域，絕大部分實(shí)施參與式預(yù)算的地方都主要選擇資本性支出作為公民參與預(yù)算的重點(diǎn)領(lǐng)域。以巴西為代表的參與式預(yù)算體現(xiàn)了公共預(yù)算治理內(nèi)含的預(yù)算民主維度，公民通過(guò)公共協(xié)商開(kāi)始在直接進(jìn)入政府內(nèi)部，與職業(yè)政治家一起共同參與公共預(yù)算治理。目前在中國(guó)大陸的溫嶺、哈爾濱、無(wú)錫、上海、焦作、淮南、佛山等少數(shù)地方也展開(kāi)了參與式預(yù)算改革?；趨f(xié)商民主的參與式預(yù)算從廣度上拓展了公共預(yù)算的民主治理。

(二)穩(wěn)步推進(jìn)公共預(yù)算的法治化治理進(jìn)程

從預(yù)算法治的角度，建立現(xiàn)代公共預(yù)算治理，還需要從推動(dòng)公共預(yù)算治理在預(yù)算收入行為和預(yù)算支出行為的法治化。黨的十八屆四中全會(huì)指出，堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政。而依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政的核心，就是使政府的所有行為必須納入憲法和法律所確定的軌道內(nèi)活動(dòng)。預(yù)算法治化，是全面落實(shí)依法治國(guó)的主戰(zhàn)場(chǎng)，也是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的突破口。推進(jìn)公共預(yù)算治理的法治化，需要從“預(yù)算收入法定”和“預(yù)算支出法定”的兩個(gè)層次分別推動(dòng)公共預(yù)算治理的法治化進(jìn)程：

其一，從預(yù)算的“進(jìn)口端”而言，要盡快落實(shí)“預(yù)算收入法定”的原則。預(yù)算收入是確保預(yù)算支出有效落實(shí)的基礎(chǔ)和保障。預(yù)算收入主要包括稅收收入、國(guó)有資產(chǎn)上交收益、專(zhuān)項(xiàng)收入和其他收入等。其中稅收收入占比最大。實(shí)現(xiàn)“預(yù)算收入法定”主要是要實(shí)現(xiàn)“稅收法定”?！岸愂辗ǘā笔墙詠?lái)代議制民主發(fā)展歷程中所確立的一個(gè)重要原則。中國(guó)現(xiàn)行18個(gè)稅種中，除了《個(gè)人所得稅法》、《企業(yè)所得稅法》和《車(chē)船稅法》是由全國(guó)人大立法通過(guò)的，其余大部分稅種在稅收立法上存在層次較低、位階不高、體系不完善的問(wèn)題，許多稅收立法是通過(guò)國(guó)務(wù)院制定條例或暫行條例的形式實(shí)現(xiàn)的。目前急需要理順稅收立法權(quán)的歸屬，將稅收立法權(quán)收歸全國(guó)人大及其常委會(huì)，并且要及時(shí)清理現(xiàn)有稅收行政法規(guī)，并將各種以條例或暫行條例的形式存在的稅收實(shí)體法上升為法律；同時(shí)，要“提高各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)收入和政府性基金的立法層級(jí)，在稅費(fèi)綜合改革的基礎(chǔ)上，將所有強(qiáng)制性收入項(xiàng)目的設(shè)立權(quán)收歸立法機(jī)關(guān)”[19]。此外，稅收法定還要求稅收征管部門(mén)要“有法必依”，稅務(wù)機(jī)關(guān)在稅收?qǐng)?zhí)法過(guò)程中必須嚴(yán)格按照法定程序和課稅要件進(jìn)行稅款征管。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，通過(guò)實(shí)現(xiàn)“稅收法定”進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“預(yù)算收入法定”依舊任重道遠(yuǎn)。

其二，還需要從預(yù)算的“出口端”發(fā)力，坐實(shí)“預(yù)算支出法定”的原則。現(xiàn)代公共預(yù)算治理強(qiáng)調(diào)“以支定收”，預(yù)算支出規(guī)模決定這預(yù)算收入的規(guī)模，預(yù)算支出是國(guó)家對(duì)集中的預(yù)算收入有計(jì)劃地進(jìn)行配置和使用的法定行為。如果在預(yù)算支出領(lǐng)域“無(wú)法可依”，則在預(yù)算收入領(lǐng)域也很難真正落實(shí)“稅收法定”的原則。實(shí)踐中政府公共支出活動(dòng)背離預(yù)算全面性的現(xiàn)象依然十分嚴(yán)重。達(dá)致“預(yù)算支出法定”原則，首先要實(shí)現(xiàn)“全口徑預(yù)算”，也即是盡早將所有的政府財(cái)力都納入到公共預(yù)算治理中，消除政府性基金、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社?；鹨约捌渌A(yù)算外資金的“黑箱預(yù)算”行為。同時(shí)要盡快規(guī)范教育、農(nóng)業(yè)、科技等特殊性法定支出的“非預(yù)算決策”行為，將“非預(yù)算決策”嚴(yán)格限定在公民權(quán)益類(lèi)事項(xiàng)，使“非預(yù)算決策”盡可能的納入公眾監(jiān)督和人大控制的預(yù)算法定程序之中。實(shí)現(xiàn)“預(yù)算支出法定”，還需要加快預(yù)算公開(kāi)和透明的步伐，不僅要實(shí)現(xiàn)預(yù)算完整過(guò)程、預(yù)算涉及的所有信息(涉及國(guó)家機(jī)密的信息除外)的全面公開(kāi)，同時(shí)也要確保預(yù)算公開(kāi)內(nèi)容的可讀性和預(yù)算公開(kāi)信息獲取的可及性(access)。同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算支出執(zhí)行過(guò)程中所出現(xiàn)的變更情況的法律問(wèn)責(zé)和政治監(jiān)督，改變過(guò)往繞開(kāi)人大審議的法定程序而由“一把手”拍板決定的預(yù)算支出調(diào)整決策。從而不斷使預(yù)算支出從“軟約束”走向“硬約束”。此外，預(yù)算支出法定原則還要求在預(yù)算支出結(jié)束后，要建立一個(gè)程序性的審查和問(wèn)責(zé)機(jī)制?！巴椒ú荒茏孕小?，只有建立預(yù)算支出問(wèn)責(zé)機(jī)制，才能真正地樹(shù)立“預(yù)算法治”的權(quán)威性，使其內(nèi)化于預(yù)算支出實(shí)際使用者的行為之中。

(三)實(shí)現(xiàn)預(yù)算民主和預(yù)算法治的有效聯(lián)結(jié)

推進(jìn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化需要加快推進(jìn)公共預(yù)算治理的現(xiàn)代化，而實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代公共治理則需要協(xié)同推進(jìn)預(yù)算民主化和預(yù)算法治化。只有有序擴(kuò)大預(yù)算民主化，才能確保對(duì)公共預(yù)算的政府內(nèi)部“行政控制”與公眾及其代表的外部“政治控制”有效對(duì)接，從而真正實(shí)現(xiàn)公共預(yù)算治理對(duì)公眾參與和政府問(wèn)責(zé)的內(nèi)在要求。只有穩(wěn)步推進(jìn)預(yù)算法治化，才能確?！邦A(yù)算法定”原則的真正實(shí)現(xiàn)，任何導(dǎo)致稅收增加的政府服務(wù)擴(kuò)張建議或方案才會(huì)受到法律的實(shí)質(zhì)性控制；否則，政府規(guī)模的膨脹及其相應(yīng)的預(yù)算支出成本將最終轉(zhuǎn)移到公眾的稅負(fù)上，這將導(dǎo)致公眾利益的嚴(yán)重受損。在公共預(yù)算治理中，需要行政體系以外的公民及其代表充分發(fā)揮其積極作用。過(guò)于強(qiáng)調(diào)“行政控制”而忽略“政治控制”，則會(huì)導(dǎo)致公共預(yù)算治理囿于“技術(shù)治理”；而過(guò)于強(qiáng)調(diào)“條規(guī)治理”而忽略“法律主治”，則會(huì)導(dǎo)致公共預(yù)算治理流于形式主義。缺乏預(yù)算民主和預(yù)算法治的任一維度，公共預(yù)算治理在程序上都將可能被矮化為“計(jì)算程序”，其在功能上都將可能會(huì)變異為會(huì)計(jì)功能[20]。

從中國(guó)的現(xiàn)實(shí)體制來(lái)看，實(shí)現(xiàn)預(yù)算民主和預(yù)算法治都離不開(kāi)人民代表大會(huì)這一根本制度，人大集國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)和立法機(jī)構(gòu)雙重角色于一身，人大不僅是代議制民主的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)，也是國(guó)家立法的合法來(lái)源。在全國(guó)層面，推進(jìn)預(yù)算民主，離不開(kāi)人大制度的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。現(xiàn)實(shí)中在縣以上層次的公眾參與主要是一種間接的參與，即通過(guò)人大代表的履職行權(quán)來(lái)體現(xiàn)，公眾的直接參與主要局限于縣以下的基層公共預(yù)算治理中。同樣，推進(jìn)“稅收法定”、“全口徑預(yù)算”、實(shí)現(xiàn)預(yù)算公開(kāi)和透明，都不開(kāi)人大的立法推動(dòng)和執(zhí)法監(jiān)督。唯有推動(dòng)人民代表大會(huì)制度的與時(shí)俱進(jìn)，強(qiáng)化人大在公共預(yù)算治理中的權(quán)限，才能積極而有序地推進(jìn)公共預(yù)算治理的現(xiàn)代化。實(shí)際上，在十八屆三中全會(huì)的《決定》中也有體現(xiàn)，《決定》不僅在“深化財(cái)稅體制改革”部分中強(qiáng)調(diào)了要“深化稅收制度改革”，同時(shí)在“推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)”中也特別強(qiáng)調(diào)了“落實(shí)稅收法定原則”。

財(cái)政收支不僅關(guān)乎“國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈”，也關(guān)乎國(guó)家的長(zhǎng)治久安。現(xiàn)代國(guó)家治理離不開(kāi)現(xiàn)代財(cái)政制度，建立現(xiàn)代財(cái)政制度要求實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代意義上的公共預(yù)算治理。國(guó)家治理現(xiàn)代化的一個(gè)重要目標(biāo)就是要將“權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子中”，而現(xiàn)實(shí)中能夠有效約束權(quán)力使用的制度就是預(yù)算制度，沒(méi)有建立一個(gè)通過(guò)資金的使用來(lái)控制權(quán)力使用的公共預(yù)算制度，民主控權(quán)和依法治國(guó)則容易淪為空話，現(xiàn)代國(guó)家治理也難以在中國(guó)有效建立。

公共預(yù)算治理的現(xiàn)代化不僅是國(guó)家治理現(xiàn)代化題中的應(yīng)有之義，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的“突破口”。堅(jiān)持人民主體地位，樹(shù)立以人民為中心的發(fā)展思想，客觀要求實(shí)現(xiàn)改革發(fā)展成果更廣泛地、更公平的有民眾共享。而這必然要通過(guò)現(xiàn)代公共預(yù)算治理來(lái)發(fā)揮預(yù)算對(duì)公共財(cái)政資金的配置作用，進(jìn)而逐步實(shí)現(xiàn)公共預(yù)算治理在國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的基礎(chǔ)作用和引領(lǐng)作用。

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【責(zé)任編輯陸成林】

F812.3

A

1672-9544（2016）10-0004-06

2016-07-03

譚詩(shī)贊，政治與公共管理學(xué)院博士研究生，主要從事當(dāng)代中國(guó)政府與政治研究。

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃“公共理性語(yǔ)境下的中國(guó)協(xié)商民主研究”(項(xiàng)目號(hào)：12YJA810012)。