□劉俊祥 ，邊留峰

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北武漢 430072）

民生底線：公平分配與系統(tǒng)保障二維探討

□劉俊祥 ，邊留峰

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北武漢 430072）

民生底線，作為民眾生存和生活的基本保障，不僅是基本社會(huì)問題，更是重大政治問題。當(dāng)今中國語境下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展“馬太效應(yīng)”和社會(huì)保障體系漏洞的存在，使得該問題難以在短期內(nèi)予以消除。前者是民生底線問題生成的根本原因，后者是民生底線問題生成的直接原因。因此，應(yīng)對民生底線困境，需要兼顧公平分配和系統(tǒng)保障，建立雙重防守機(jī)制。其中，公平分配要求分類累進(jìn)稅制與財(cái)富創(chuàng)造能力的結(jié)合，而系統(tǒng)保障則要求建立精細(xì)分類機(jī)制和效果倒推機(jī)制。

民生底線；馬太效應(yīng)；保障體系；公平分配；系統(tǒng)保障

［DOI編號(hào)］10.14180/j.cnki.1004-0544.2016.10.026

民生問題不僅是與民眾生活密切相關(guān)的基本社會(huì)問題，同時(shí)也是影響穩(wěn)定發(fā)展的重大政治問題，近年來在我國受到政府與學(xué)者高度關(guān)注。①學(xué)者們相關(guān)論述有劉俊祥《民生國家論》（發(fā)表于《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》<哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版>2013年版）、劉勇《試論中國共產(chǎn)黨的民生政治建設(shè)及基本經(jīng)驗(yàn)》（發(fā)表于《政治學(xué)研究》2011年第6期）等；官方也有相關(guān)表述，如李克強(qiáng)2015年政府工作報(bào)告中指出“民之疾苦，國之要事，我們要竭盡全力，堅(jiān)決把民生底線兜住兜牢”。民生底線問題更是人們關(guān)注的焦點(diǎn)，因涉及人數(shù)眾多，負(fù)面影響較大，已經(jīng)引起中央領(lǐng)導(dǎo)人的高度重視。目前，我國農(nóng)村貧困人口還有5 575多萬；農(nóng)村最低生活保障人口4 903多萬，城市最低生活保障人口1 708多萬。［1］即使“國家十三五規(guī)劃綱要”中的扶貧目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，多達(dá)數(shù)千萬享受最低生活保障的民眾依然會(huì)徘徊在民生底線邊緣。一方面，這無疑會(huì)影響到全面建成小康社會(huì)戰(zhàn)略任務(wù)完成和共同富裕奮斗目標(biāo)實(shí)現(xiàn)；另一方面，在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的今天，這么龐大的困難群體及其引起的一系列社會(huì)問題，通過現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)傳媒報(bào)道傳播，難免會(huì)導(dǎo)致不良社會(huì)反應(yīng)，影響政治安全與社會(huì)穩(wěn)定。可以說，民生底線已經(jīng)成為我國正面臨的緊迫問題和現(xiàn)實(shí)困境。因此，本文試圖在闡釋涵義與分析影響基礎(chǔ)上，探析民生底線問題生成原因，進(jìn)而尋求解決該問題的基本策略，以期為民生底線困境破解提供有益思路。

1　民生底線：基本經(jīng)濟(jì)保障與重大政治影響

1.1民生底線經(jīng)濟(jì)維度的概念詮釋

“民生底線”這一表述，2014年正式出現(xiàn)于中央權(quán)威性政治文件“政府工作報(bào)告”中，而此前學(xué)者雖未如此表述卻在實(shí)質(zhì)意義上使用了這一概念。我們可以根據(jù)中央相關(guān)文件和學(xué)者們的研究來分析該概念的內(nèi)涵與外延。

關(guān)于民主底線的內(nèi)涵，2015年“中共中央關(guān)于十三五規(guī)劃建議”和2016年“國家十三五規(guī)劃綱要”均指出，要“堅(jiān)守底線”和“保障基本民生（就業(yè)、公共服務(wù)、收入差距、社會(huì)保障等物質(zhì)方面含義）”。此外，國家領(lǐng)導(dǎo)人在不同場合也有過相關(guān)表述，如習(xí)近平曾指出，要“守住民生底線”，就要“做好就業(yè)和社會(huì)保障工作”、“保障群眾基本生活”；［2］李克強(qiáng)在2014年政府工作報(bào)告中指出，要“兜住民生底線”、“保障群眾基本生活”。學(xué)者們往往也從這種意義上去研究民生底線，把民生底線理解為：“關(guān)注和切實(shí)解決下崗失業(yè)職工、城鄉(xiāng)貧困群體、老人、兒童、病弱者、殘障者、失學(xué)者的基本需求問題”。［3］由此看來，“民生底線”是指保障民眾基本生活和生存需求的最低條件。當(dāng)民眾喪失這種最低條件，陷入基本生活困境和生存困難時(shí)，民生底線危機(jī)就會(huì)產(chǎn)生。

我們可以通過對民生底線內(nèi)涵的分析歸納民主底線外延，也就是說，對“基本生活需求”內(nèi)涵的理解決定了民生底線的外延。目前，主要有兩種解釋基本生活需求的角度，即純經(jīng)濟(jì)角度和綜合性角度。因而，相應(yīng)的，民生底線外延也可以有兩種不同理解。其一，經(jīng)濟(jì)意義上民生底線。2015年政府工作報(bào)告指出，繼續(xù)提高城鄉(xiāng)低保水平，提升生活補(bǔ)助和優(yōu)撫對象撫恤標(biāo)準(zhǔn)，提高保障和工資標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)決把民生底線兜牢。這是從補(bǔ)助、工資等經(jīng)濟(jì)意義上來說明民生底線外延的。其二，綜合意義上民生底線。有學(xué)者將經(jīng)濟(jì)民生與環(huán)境民生結(jié)合起來，呼吁制定“環(huán)境民生政策”，［4］還有的學(xué)者把民生看成更具有廣延性的概念，認(rèn)為民生同時(shí)包括就業(yè)、物價(jià)、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、城市生活、文化娛樂等民眾生活的各個(gè)方面。［5］在這種綜合性民生觀的視野中，民生底線既包括住房、養(yǎng)老等經(jīng)濟(jì)條件，也包括環(huán)境保護(hù)、教育等其它條件。

不同外延的民生底線指涉的對象是不同的。經(jīng)濟(jì)意義上的民生底線指涉的是基本生活難以保障的困難民眾，如廣東省人民政府2013年出臺(tái)的《關(guān)于提高我省底線民生保障水平的實(shí)施方案》的通知指出，保障范圍包括城鄉(xiāng)低保（含城鎮(zhèn)“三無人員”，即無經(jīng)濟(jì)來源、無勞動(dòng)能力、無法定撫養(yǎng)人和贍養(yǎng)人的特殊困難人員）、農(nóng)村五保、醫(yī)療救助、殘疾人保障、基礎(chǔ)養(yǎng)老金、孤兒保障等六大類，享有這些底線民生保障的群體都是基本生活困難的特殊群體。綜合意義上的民生底線涉及的則是全體民眾，因?yàn)槭称钒踩?、環(huán)境污染等問題直接影響到每個(gè)人。

根據(jù)以上分析不難發(fā)現(xiàn)，關(guān)于民生底線的內(nèi)涵、外延和指涉對象，存在不同理解。政府文件更多地從經(jīng)濟(jì)意義上使用，而學(xué)者們既有從經(jīng)濟(jì)意義，也有從綜合意義上予以使用。不同的理解和解釋，反映出不同的關(guān)注。我們很難也沒有必要進(jìn)行孰是敦非的評判，反倒可以綜合眾人觀點(diǎn)獲得對民生底線的完整認(rèn)知。所謂“民生底線”，就是指民眾生存和生活的基本保障。廣義上，它包括經(jīng)濟(jì)、教育、生態(tài)環(huán)境、食品安全等多個(gè)方面；狹義上，它主要指城鄉(xiāng)最低生活保障、醫(yī)療救助、基礎(chǔ)養(yǎng)老金、五保戶以及優(yōu)撫對象生活保障、孤兒保障等經(jīng)濟(jì)保障方面問題。馬克思主義者認(rèn)為“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑”，強(qiáng)調(diào)了經(jīng)濟(jì)的決定性作用。在貧富差距不斷擴(kuò)大的當(dāng)今中國，重點(diǎn)關(guān)注民眾基本生活的經(jīng)濟(jì)保障，更加具有基礎(chǔ)性意義。因此，本文主要從狹義上探討中國民生底線問題。

1.2民生底線政治維度的影響分析

民生底線問題，就其本身來說屬于社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題，但它會(huì)帶來嚴(yán)重的政治影響與政治后果。首先，它會(huì)對全面建成小康社會(huì)戰(zhàn)略任務(wù)完成、共享發(fā)展成果許諾落實(shí)①相關(guān)表述在官方文件中多次出現(xiàn)，如十八大報(bào)告中“發(fā)展成果由人民共享”、國家十三五規(guī)劃綱要中“發(fā)展成果由人民共享”和“共享發(fā)展”、2016年政府工作報(bào)告中“使全體人民共享發(fā)展成果”等。（與政府公信力相關(guān)）、共同富裕目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、社會(huì)安全穩(wěn)定等方面，產(chǎn)生不利政治影響。其次，他會(huì)對公民權(quán)利造成重大影響。一方面，它涉及公民生存權(quán)問題，因而容易引起世界各國的輿論反應(yīng)與政治評價(jià)。如果民生底線問題日益凸顯，公民生存權(quán)問題難免成為話柄，因而使我們國家對外形象受到負(fù)面影響。另一方面，公民生存權(quán)問題直接影響政治平等權(quán)的實(shí)現(xiàn)。那些基本生存和生活問題都得不到解決的民眾，對政治參與機(jī)會(huì)、重要政治信息和政治知識(shí)技能等政治資源的擁有，也必定相對貧乏。其政治參與度與決策影響力勢必受到嚴(yán)重限制，自然離政治平等更為遙遠(yuǎn)。比如，與富有的經(jīng)濟(jì)精英相比，貧窮的農(nóng)民具有明顯的政治劣勢。研究政治平等的美國民主理論家羅伯特·A·達(dá)爾曾對經(jīng)濟(jì)不平等帶給政治平等的損害深表憂慮，因?yàn)椤敖疱X可被用來直接獲取政治影響力”。［6］因此，我們不難理解，為什么民生和民生底線問題日益成為中國政府的重要關(guān)注點(diǎn)。

此外，從改革開放以來歷屆黨代會(huì)報(bào)告表述中，我們也可以看出民生底線問題的重大政治影響。十八大以前，民生底線問題蘊(yùn)含在民生問題之中，受到中央的高度重視。1978年十一屆三中全會(huì)公報(bào)指出，堅(jiān)決反對漠不關(guān)心人民生活中迫切問題的官僚主義態(tài)度；1982年十二大報(bào)告中含有“人民生活是可以得到不斷改善的”表述；1987年十三大報(bào)告提出“人民生活達(dá)到小康水平”的發(fā)展目標(biāo)；1992年十四大報(bào)告中有“人民生活由溫飽進(jìn)入小康”的表述；1997年十五大報(bào)告指出，要使全國人民過上小康生活，逐步向更高水平前進(jìn)；2002年十六大報(bào)告指出，“保持國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展，不斷提高人民生活水平”；2007年十七大報(bào)告提出“注重社會(huì)建設(shè)，著力保障和改善民生”。十八大以后，國家領(lǐng)導(dǎo)人開始聚焦民生底線，民生底線因而從民生問題中脫離出來，獨(dú)立上升為國家層面的、具有政治意義的戰(zhàn)略問題。2013年7月新華網(wǎng)發(fā)布新聞，題目為 “媒體評習(xí)近平講話：守住民生底線創(chuàng)造美好生活”；［7］2015年習(xí)近平強(qiáng)調(diào)“社會(huì)政策要托底，就是要守住民生底線，做好就業(yè)和社會(huì)保障工作，切實(shí)保障群眾基本生活”；［8］李克強(qiáng)在2015政府工作報(bào)告中指出，我們要竭盡全力，堅(jiān)決把民生底線兜牢；2015年中國政府網(wǎng)站也曾發(fā)布新聞，強(qiáng)調(diào)“用積極有效的社會(huì)保障政策守住民生底線”；［9］2016年國家十三五規(guī)劃綱要指出，要“堅(jiān)守底線”和“保障基本民生”。

2　生成機(jī)理：經(jīng)濟(jì)“馬太效應(yīng)”與保障體系漏洞維度探析

改革開放30多年來，經(jīng)濟(jì)的高速增長并未消除民生底線失守現(xiàn)象，經(jīng)濟(jì)繁榮與生活貧困同時(shí)并存，這一看似矛盾的現(xiàn)象何以發(fā)生？

2.1經(jīng)濟(jì)“馬太效應(yīng)”從根本上導(dǎo)致民生底線問題產(chǎn)生

通常我們習(xí)慣把民生底線問題歸因于 “經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不高”，這種思維方式更接近于“貧窮落后”這一術(shù)語中所隱含的樸素觀念：人們往往認(rèn)為，生活貧窮與經(jīng)濟(jì)落后直接關(guān)聯(lián)，經(jīng)濟(jì)落后才造成生活貧窮。但這一觀念難以解釋當(dāng)代中國民生底線問題。中國改革開放以來的經(jīng)濟(jì)高速增長，使中國成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，并受到世界關(guān)注，堪稱“世界經(jīng)濟(jì)奇跡”。經(jīng)濟(jì)落后與財(cái)富總量不足，作為前提已經(jīng)不復(fù)存在，又何以成為貧窮的原因？中國社會(huì)的經(jīng)濟(jì)繁榮與財(cái)富增長是一個(gè)不容掩蓋的事實(shí)，那為什么經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，民生底線困境依然存在？實(shí)際上，這是由經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)在方式及其內(nèi)含的“馬太效應(yīng)”引起的。整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并不是通過不同主體間財(cái)富同步增長實(shí)現(xiàn)的，相反，是通過市場競爭和不斷淘汰推動(dòng)的。那些贏得競爭的成功者，不但會(huì)積累巨額財(cái)富，形成強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)實(shí)力，也會(huì)因?yàn)辇嫶筚Y本具有更容易控制市場而獲取更多資本的能力，而擁有穩(wěn)固發(fā)展和不斷擴(kuò)張的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。而那些破產(chǎn)或缺乏資本的弱者，因喪失了競爭能力，在發(fā)展道路上就會(huì)被遺落得越來越遠(yuǎn)。這就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“馬太效應(yīng)”，即富者愈富，窮者愈窮。

在這種結(jié)構(gòu)化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，也存在個(gè)別元素的移動(dòng)，即個(gè)別弱者變強(qiáng)者，個(gè)別強(qiáng)者變?nèi)跽?，但不平衡發(fā)展帶來的不平等結(jié)構(gòu)是無法改變的。而且，在這種結(jié)構(gòu)中，一方是絕對有利的一極，而另一方是不斷掙扎卻注定無法逃脫的另一極。為了便于理解，我們可以對千萬富翁與普通工薪人員進(jìn)行比較。前者，不需勞作只需將現(xiàn)金存入銀行，按三年期利率計(jì)算，每年所得利息就有30萬元。這一收入，比一個(gè)普通工薪階層的平均年薪高出三倍以上。如果將千萬富翁與約占全國人口一半的農(nóng)民相比，收入差距更加明顯。在收入懸殊的情況下，貧困者還面臨醫(yī)療、住房等難以承受的大額開支。一次重大疾病就會(huì)使一個(gè)普通家庭傾家蕩產(chǎn)，一次購房或建房就會(huì)讓一個(gè)普通工薪人員負(fù)債累累，完全喪失抵御貧困的能力。

由此可見，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“馬太效應(yīng)”，是導(dǎo)致民生底線問題出現(xiàn)的根本原因。當(dāng)今中國，這種“馬太效應(yīng)”造成的財(cái)富分化已經(jīng)積累到一定程度，亟需加以抑制。有數(shù)據(jù)顯示，“頂端1%的家庭占有全國約三分之一的財(cái)產(chǎn)，底端25%的家庭擁有的財(cái)產(chǎn)總量僅在1%左右”。［10］這表明，底端25%的家庭擁有極少的財(cái)產(chǎn)，而其中的眾多家庭極有可能已經(jīng)陷入民生底線困境，“馬太效應(yīng)”的嚴(yán)重程度顯而易見。

2.2社會(huì)保障體系漏洞直接導(dǎo)致民生底線問題日益凸顯

如果存在健全的社會(huì)保障體系，已有民生底線問題就會(huì)得到有效控制；否則，民生底線問題勢必日益凸顯甚或嚴(yán)重。因此，社會(huì)保障體系漏洞是民生底線問題日益凸顯的直接原因。

在目前的社會(huì)保障制度體系中，涉及民生底線的保障內(nèi)容有：①這里不包括《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》、《中華人民共和國殘疾人保障法》和《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》等社會(huì)福利類保障法律法規(guī)，因?yàn)樗鼈儾粚儆诘拙€保障范圍，而屬于民生水平提升的福利性質(zhì)內(nèi)容。（1）社會(huì)救助類：《社會(huì)救助暫行辦法》（2014年5月1日開始施行）；（2）社會(huì)保險(xiǎn)類：《社會(huì)保險(xiǎn)法》（自2011年7月1日起施行），包含養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等五類險(xiǎn)種；（3）社會(huì)優(yōu)撫類：《軍人撫恤優(yōu)待條例》（自2004年10月1日起施行）及《國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)關(guān)于修改〈軍人撫恤優(yōu)待條例〉的決定》（自2011年8月1日起施行）。從整體來看，當(dāng)前的社會(huì)保障制度體系主要存在如下問題：（1）社會(huì)保障制度體系中關(guān)于保障程度處于模糊認(rèn)知狀態(tài)，缺少完整系統(tǒng)的調(diào)研核實(shí)機(jī)制，難以確定何種社會(huì)保障程度才可滿足相關(guān)民眾基本生活需求。例如，2016年十三五規(guī)劃綱要中指出，要 “合理提高救助標(biāo)準(zhǔn)”，2016年政府工作報(bào)告中指出 “城鄉(xiāng)低保人均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)分別提高5%和8%”，但問題是，無法確定“比例提高后”的保障程度是否能夠解決相關(guān)民眾基本需求。（2）缺少實(shí)效倒推長效機(jī)制，即根據(jù)社會(huì)保障工作的實(shí)際效果進(jìn)行制度體系漏洞倒推的機(jī)制。2012年8月《關(guān)于開展城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)工作的指導(dǎo)意見》的發(fā)布，就可以看作典型的績效倒推實(shí)例。原有醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)定不能有效解決城鄉(xiāng)居民“因病致貧、因病返貧”問題，人社部、民政部、保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)等六部委，在充分調(diào)研基礎(chǔ)上以績效為目標(biāo)制定新政策，因而更加有利于解決實(shí)際問題。但是，只有一時(shí)應(yīng)對之策是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。如果缺少績效倒推長效機(jī)制（包括專門機(jī)構(gòu)設(shè)置、常態(tài)化問題調(diào)研、政策性建議提出等環(huán)節(jié)），則難以保證社會(huì)保障體系的常態(tài)化完善和社會(huì)保障體系漏洞的系統(tǒng)性封堵。當(dāng)前，我國存在著大量民生底線難題，比如流浪民眾救濟(jì)、養(yǎng)老保險(xiǎn)二元體制（尤其是農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)金額較低問題）、醫(yī)療保險(xiǎn)所涉醫(yī)保范圍、醫(yī)保起付線等問題，亟需通過建立實(shí)效倒推長效機(jī)制得到根本性解決。

3　對策建構(gòu)：公平分配與系統(tǒng)保障雙重防守機(jī)制

經(jīng)濟(jì)發(fā)展“馬太效應(yīng)”導(dǎo)致民生底線問題出現(xiàn)，社會(huì)保障體系漏洞使民生底線問題持續(xù)難解。破解民生底線困境，有效防守民生底線，自然需要從這兩方面予以考慮，即需要建立抑制“馬太效應(yīng)”的公平分配機(jī)制和系統(tǒng)的底線保障機(jī)制。

3.1公平分配要求分類累進(jìn)稅制與財(cái)富創(chuàng)造能力的結(jié)合

公平分配不是“劫富濟(jì)貧”式以富養(yǎng)懶的分配，不是“大鍋飯”式的平均主義分配，也不是“杯水車薪”式的無效分配，而是政府對富者和貧者均平等對待的分配。在中國語境中，公平分配主要有兩種含義：（1）出于國家法律政策要求或個(gè)人道德義務(wù)考慮，富有者通過稅收或個(gè)人捐贈(zèng)形式，拿出一定比例財(cái)富，用于改善民生底線邊緣貧困者的基本生活條件；（2）民生底線邊緣的貧困者，在政府和富有者的幫助下，通過提高財(cái)富創(chuàng)造能力使自己逐漸脫離貧困。不難發(fā)現(xiàn)，公平分配的這種理解，與鄧小平所說的“先富帶動(dòng)后富”具有類似涵義。值得強(qiáng)調(diào)的是，公平分配絕不意味著，富有者需要長期不斷地拿出財(cái)富分給貧困者，經(jīng)常性地用于維持其基本生活，而不管貧困者的財(cái)富創(chuàng)造能力是否獲得提高。因?yàn)檫@容易導(dǎo)致，貧困者由于習(xí)慣于輕易地獲得被分配的財(cái)富而傾向于不愿創(chuàng)造財(cái)富，造成公平分配本義的偏離。根據(jù)公平分配兩個(gè)含義，我們不難理解，隨著富人財(cái)富讓出和貧者財(cái)富創(chuàng)造能力增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“馬太效應(yīng)”會(huì)得到抑制，同時(shí)我們國家又可以避免重蹈西方福利政策 “政府負(fù)擔(dān)加重”、“懶人增多”、“影響財(cái)富創(chuàng)造積極性”等問題之覆轍。因此，我們可以說，實(shí)行公平分配有利于從根本上擺脫民生底線困境。對于作為公平分配主體的政府而言，公平分配意味著兩方面具體要求。一方面，政府需要注重提供有助于提升財(cái)富創(chuàng)造能力的公共產(chǎn)品 （實(shí)質(zhì)上是富者財(cái)富讓渡部分的公共化形式），尤需提供就業(yè)創(chuàng)業(yè)技能培訓(xùn)和平臺(tái)建設(shè)、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)信息資源配置等方面的公共產(chǎn)品。實(shí)際上，政府已經(jīng)對此給予一定重視，通過一些政策措施逐步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，以便為貧困群體財(cái)富創(chuàng)造能力提升創(chuàng)造條件。2007年黨的十七大報(bào)告指出，“必須注重實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”；2012年國務(wù)院發(fā)布《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》，在基本公共教育、勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)、公共財(cái)政保障能力、創(chuàng)新供給模式、基本公共服務(wù)均等化等方面進(jìn)行具體部署；2012年黨的十八大報(bào)告提出要求，必須“從維護(hù)廣大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服務(wù)體系”；2016年國家十三五規(guī)劃綱要指出，“基本公共服務(wù)均等化水平穩(wěn)步提高”。然而，正如國家十三五規(guī)劃綱要所言，目前“基本公共服務(wù)供給仍然不足”，存在諸多問題，譬如，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)二元制度和二元標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民工對就業(yè)培訓(xùn)、子女教育等基本公共服務(wù)享有不足（主要是戶籍所限）、農(nóng)村交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不夠（制約農(nóng)民財(cái)富創(chuàng)造）、貧困地區(qū)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及相關(guān)技能培訓(xùn)不足，①中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心發(fā)布的第37次 《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》（參見該中心2016年1月22日新聞，http: //cnnic.cn/gywm/xwzx/rdxw/2015/201601/t20160122_53283.htm）顯示，截至2015年12月，中國網(wǎng)民規(guī)模達(dá)到6.88億，這意味著我國尚有1/2左右的國民沒有使用網(wǎng)絡(luò)。不難想象，這與網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及相關(guān)技能培訓(xùn)密切相關(guān)。信息時(shí)代的今天，網(wǎng)絡(luò)對財(cái)富創(chuàng)造和經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著極為重要的作用。加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及相關(guān)技能培訓(xùn)，成為政府基本公共服務(wù)產(chǎn)品的重要內(nèi)容。等等。因此，政府有必要進(jìn)一步提升基本公共服務(wù)水平，為不同民眾提供盡可能平等的條件，以促進(jìn)貧困民眾財(cái)富創(chuàng)造能力提升。另一方面，政府需要實(shí)行分類累進(jìn)稅制，根據(jù)不同情況征收稅款（企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅等），使富有者的財(cái)富讓渡更加合理，貧困者稅負(fù)進(jìn)一步減輕。羅爾斯提出了“差異原則”來解決分配正義（公平）問題，他所說的公平分配是承認(rèn)差異的分配，旨在“最大限度地增加狀況最差的代表人的福利”，［11］即以最弱勢公民利益最大化為前提。皮凱蒂在《21世紀(jì)資本論》中認(rèn)為，收入不公平問題可以通過“累進(jìn)所得稅稅收制度”這一理想工具予以解決。［12］羅爾斯和皮凱蒂的公平分配思想給我們提供了一些有益啟示：（1）實(shí)行有利于最不利者的分配政策；（2）實(shí)行分類累進(jìn)稅制（皮凱蒂主張的累進(jìn)稅制，雖然含有需要在全球范圍內(nèi)實(shí)施的觀點(diǎn)，但其中蘊(yùn)含的分類征稅思想不乏借鑒價(jià)值）。這兩方面啟示，有利于實(shí)現(xiàn)“富者讓渡合理，貧者稅負(fù)減輕”的目的。我們國家可以吸收這種公平分配觀念的合理成分，對企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅相關(guān)制度進(jìn)行完善。

首先，綜合考慮持續(xù)盈利時(shí)間、企業(yè)成立時(shí)間、累計(jì)盈利數(shù)額等因素，完善企業(yè)所得稅征收制度。2008年以來實(shí)施的《企業(yè)所得稅法》，包含了“符合條件的小型微利企業(yè)，減按20%的稅率征收企業(yè)所得稅”、“國家對重點(diǎn)扶持和鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目，給予企業(yè)所得稅優(yōu)惠”等扶持性規(guī)定，但并沒有持續(xù)盈利時(shí)間（如果不能持續(xù)盈利，征收稅款會(huì)對企業(yè)的生存造成威脅）、企業(yè)成立時(shí)間（若成立時(shí)間較短，企業(yè)運(yùn)行模式尚不夠成熟，生存危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)相對較大）、累計(jì)盈利多少（累計(jì)盈利數(shù)額對企業(yè)發(fā)展有著較大影響）等方面規(guī)定，存有諸多不合理因素。因此，在完善企業(yè)所得稅時(shí)，有必要考慮以下因素：（1）根據(jù)成立時(shí)間長短普遍實(shí)行分類征稅。比如以五年為劃分標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)在成立五年以內(nèi)和成立五年以外實(shí)施不同的稅收政策，五年以內(nèi)可以減免稅收或降低稅率，以降低企業(yè)稅負(fù)，提高企業(yè)存活率。這種理念，與《企業(yè)所得稅法實(shí)施條例》第八十八條關(guān)于免征、減征企業(yè)所得稅相關(guān)規(guī)定中所含理念相類似。然而，理念雖似，指涉內(nèi)容卻不相同，這條規(guī)定中的企業(yè)范圍顯得較為狹窄。（2）根據(jù)持續(xù)盈利時(shí)間普遍實(shí)行分類征稅。對經(jīng)濟(jì)效益持續(xù)良好（比如三年）的企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行企業(yè)所得稅征收標(biāo)準(zhǔn)，對于經(jīng)濟(jì)效益持續(xù)較差或不良的企業(yè)可以緩收、減收或免收企業(yè)所得稅。與《企業(yè)所得稅法》中“重點(diǎn)扶持和鼓勵(lì)發(fā)展”的規(guī)定不同，這里所說的企業(yè)是指所有企業(yè)。因?yàn)樗衅髽I(yè)都會(huì)對國家財(cái)富創(chuàng)造作出貢獻(xiàn)。（3）根據(jù)累計(jì)盈利數(shù)額普遍實(shí)行分類征稅。比如以50萬為單位對累計(jì)盈利數(shù)額進(jìn)行等級(jí)劃分，數(shù)額越大稅率越高，數(shù)額越少稅率越低。《企業(yè)所得稅法實(shí)施條例》第九十二條針對減征企業(yè)所得稅對象在納稅額、資產(chǎn)總額等方面的規(guī)定中即包含類似理念。當(dāng)然，雖然類似卻不相同，此處我們所提倡的是根據(jù)累計(jì)盈利數(shù)額普遍實(shí)行分類征稅，而非在納稅額、資產(chǎn)總額等方面部分減免征稅。（4）征稅比例不高于或稍低于世界平均水平。在我國“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”背景下，這種規(guī)定更加有利于激發(fā)創(chuàng)辦企業(yè)的積極性。

其次，有必要修改“一刀切”規(guī)定，考慮根據(jù)財(cái)產(chǎn)狀況完善個(gè)人所得稅制度。當(dāng)前《個(gè)人所得稅法》規(guī)定的“超額累進(jìn)稅率”，適用于財(cái)產(chǎn)狀況不同的所有公民。不難發(fā)現(xiàn)，這一規(guī)定有利于財(cái)產(chǎn)較多的富人，而不利于財(cái)產(chǎn)較少的窮人，因而會(huì)進(jìn)一步加重貧富分化。所以，有必要根據(jù)財(cái)產(chǎn)狀況對個(gè)人所得稅制度進(jìn)行完善。具體措施如下：（1）充分考慮固定資產(chǎn)（法定歸屬個(gè)人的部分）、可支配資金、家庭負(fù)擔(dān)等因素，合理劃定稅收檔位線（比如20萬、50萬、100萬、200萬、500萬、1000萬）分類征收個(gè)人所得稅，以減少“財(cái)產(chǎn)收益”引起的不公平因素。當(dāng)前，這種措施已經(jīng)進(jìn)入政府視野，如財(cái)政部部長樓繼偉就個(gè)人所得稅的改革方向曾指出，會(huì)將按揭貸款、贍養(yǎng)人口等個(gè)人家庭負(fù)擔(dān)相關(guān)情況計(jì)入抵扣因素，以體現(xiàn)稅收公平，［13］只是，尚未提上政策制定議程。（2）可以考慮較大幅度提高較少財(cái)產(chǎn)擁有者（比如20萬下）的個(gè)人所得稅起征點(diǎn)（比如當(dāng)前可以設(shè)定為10 000元/月）。因?yàn)閾碛休^少財(cái)產(chǎn)的民眾更容易變?yōu)榛虮旧砭褪秦毨д?。?dāng)然，以上措施中的具體數(shù)字、操作流程、實(shí)施時(shí)間等還需要通過調(diào)研論證和試點(diǎn)檢驗(yàn)。

3.2系統(tǒng)保障要求建立精細(xì)分類機(jī)制與效果倒推機(jī)制

實(shí)行公平分配，有利于從根本上破解民生底線困境。然而，在民生底線問題較為凸顯的現(xiàn)實(shí)背景下，建立完善的社會(huì)保障系統(tǒng)更為急切。具體來講，完善的社會(huì)保障系統(tǒng)主要包含兩種含義：（1）底線保障制度體系完整。存有漏洞的保障措施網(wǎng)無法全面有效地解決問題。（2）底線保障效果良好。效果好壞是檢驗(yàn)功能良好與否的根本標(biāo)準(zhǔn)。對社會(huì)保障體系而言，第一種含義提出了精細(xì)化的要求，第二種含義暗含了效果倒推的意指。

3.2.1建立精細(xì)分類機(jī)制，科學(xué)推進(jìn)底線保障工作。正如習(xí)近平總書記在2013年11月在湖南湘西考察時(shí)提出的“精準(zhǔn)扶貧”，民生底線保障也應(yīng)該是精準(zhǔn)化保障，只有這樣才能實(shí)現(xiàn)覆蓋面和保障程度的科學(xué)化，從而富有實(shí)效地解決民生底線問題。精細(xì)是精準(zhǔn)的前提，因此，精準(zhǔn)化保障需要精細(xì)化保障機(jī)制予以支撐。具體來說，精細(xì)化保障機(jī)制具有如下特點(diǎn)：（1）全面化。精細(xì)化機(jī)制應(yīng)該適用于所有類別的被保障民眾，不可遺漏。也就是說，要確保社會(huì)保障制度體系涵蓋最低生活保障問題人員、需要醫(yī)療救助人員、殘疾人、五保戶、優(yōu)撫對象、孤兒、流浪人員等所有民眾。（2）具體化。不管是在法律法規(guī)中，還是在政府規(guī)范性文件中，都需要有明確的保障分類、明細(xì)的保障標(biāo)準(zhǔn)（包括民生底線的界定標(biāo)準(zhǔn)）、清晰的操作程序、具體的財(cái)政保障方式等具體內(nèi)容。（3）動(dòng)態(tài)化。不同類別人員的情況處于變化之中，因而需要建立動(dòng)態(tài)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)機(jī)制。（4）實(shí)際化。精細(xì)化機(jī)制的建立，要以充分的實(shí)地調(diào)研為基礎(chǔ)，讓保障機(jī)制的每個(gè)運(yùn)行環(huán)節(jié)均緊貼實(shí)際。（5）常態(tài)化。精細(xì)化保障機(jī)制不能是暫時(shí)的或短期的機(jī)制，而應(yīng)該是常態(tài)化的機(jī)制。綜合來看，有必要結(jié)合上述具體特點(diǎn)建立精細(xì)化保障機(jī)制，科學(xué)推進(jìn)底線保障工作，以有效解決當(dāng)前保障體系中存在的保障程度、績效保證等重要問題。

3.2.2建立效果倒推機(jī)制，切實(shí)增強(qiáng)保障體系實(shí)效。社會(huì)保障體系優(yōu)劣與否，歸根到底需要以實(shí)際效果為判斷標(biāo)準(zhǔn)。從功能目標(biāo)來看，需要建立效果倒推機(jī)制，以保證民生底線有效防守這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。具體而言，可以考慮以下建議：（1）成立績效考核專門機(jī)構(gòu)。不僅有必要成立履行相應(yīng)職能的政府內(nèi)部部門 （可以歸口扶貧辦），也有必要發(fā)揮第三方社會(huì)組織的作用（比如成立獨(dú)立于政府的民生建設(shè)績效考核中心），并制定配套制度賦予其足夠的自治權(quán)利。因?yàn)椋瑑?nèi)部考核和外部監(jiān)督共同發(fā)揮作用，更有利于社會(huì)保障制度體系功能發(fā)揮。關(guān)于第三方組織參與治理，政府并不缺乏相關(guān)理念，比如中共中央關(guān)于十三五規(guī)劃的建議中“人人參與、人人盡力”、“構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局”、“社會(huì)協(xié)同、公眾參與”等表述所含理念。在實(shí)踐層面，政府已經(jīng)或即將開始推動(dòng)第三方組織參與治理，國家十三五規(guī)劃綱要相關(guān)內(nèi)容可以予以說明。這一官方正式文件明確指出，要“建立扶貧政策落實(shí)情況跟蹤審計(jì)和扶貧成效第三方評估機(jī)制”。（2）建立量化指標(biāo)體系。社會(huì)保障效果，最終需要通過種類、數(shù)量、程度、時(shí)效等方面具體指標(biāo)來衡量。離開這些量化指標(biāo)，效果倒推機(jī)制就是一句空話。所以，建立量化指標(biāo)體系是社會(huì)保障效果倒推機(jī)制的題中應(yīng)有之義。當(dāng)前，我國民生底線問題所涉民眾，種類繁多，數(shù)量龐大，處境迥異。從現(xiàn)實(shí)技術(shù)角度來講，此種狀況無疑會(huì)大大增加量化指標(biāo)體系建設(shè)難度；但從應(yīng)然規(guī)范視角來看，情況復(fù)雜更加顯示出構(gòu)建量化指標(biāo)體系的必要性。（3）形成結(jié)果反饋與民意吸納機(jī)制。一方面，有必要充分發(fā)揮政府網(wǎng)站、新聞媒介、大數(shù)據(jù)企業(yè)等信息化平臺(tái)作用，暢通結(jié)果反饋渠道，形成績效結(jié)果公示反饋制度。另一方面，有必要充分發(fā)揮社會(huì)組織的作用，廣泛匯聚民意，以便于政府吸納民意和人民進(jìn)行監(jiān)督。黨的十八屆三中全會(huì)指出，要推進(jìn)“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。正如俞可平所說，治理是“政治國家與公民社會(huì)的合作、政府與非政府的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作”，［14］其最基本含義便是多元主體共同參與。發(fā)揮社會(huì)組織匯聚民意的作用，正是體現(xiàn)的此種含義。

［1］2015年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)［EB/OL］.中央政府門戶網(wǎng)站，2016-02-29，http：//www.gov.cn/ xinwen/2016-02/29/content_5047274.htm，2016-05-28.

［2］守住底線保障群眾基本生活［EB/OL］.新華網(wǎng)，2015-11-23，http：//news.xinhuanet.com/2015-11/23/c_11 17234122.htm，2016-05-28.

［3］景天魁.三十年民生發(fā)展之追問：經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)公正、底線公平［J］.理論前沿，2008，（14）：5-9.

［4］許玉鎮(zhèn)等.民生政策形成中利益相關(guān)者有序參與問題研究［J］.政治學(xué)研究，2015，（1）：21-31.

［5］劉俊祥.民生國家論［J］.武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2013，（4）：7-16.

［6］〔美〕羅伯特·A·達(dá)爾.誰統(tǒng)治［M］.范春輝等譯.江蘇：江蘇人民出版社，2011.269.

［7］媒體評習(xí)近平講話：守住民生底線 創(chuàng)造美好生活［EB/OL］.中國新聞網(wǎng)，2013-07-18，http：//www.chi nanews.com/gn/2013/07-18/5059567.shtml，2016-05-28.

［8］習(xí)近平：經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性改革要守住民生底線［EB/OL］.南方網(wǎng)，2015-11-11，http：//news.southcn.com/china/ content/2015-11/11/content_136682159.htm，2016-05-28.

［9］守住民生底線 共享發(fā)展成果—七論學(xué)習(xí)貫徹中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神［EB/OL］.中央政府門戶網(wǎng)站，2015-12-31，http：//www.gov.cn/xinwen/2015-12－31/content_5029751.htm.

［10］報(bào)告稱中國1%家庭占有全國1/3財(cái)產(chǎn)［EB/OL］.新浪網(wǎng)，2016-01-13，http：//news.sina.com.cn/c/2016 -01-13/doc-ifxnkkuv4547850.shtml，2016-05-28.

［11］〔美〕約翰·羅爾斯.正義論［M］.何懷宏等譯.北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2006.83.

［12］〔法〕托馬斯·皮凱蒂.21世紀(jì)資本論［M］.巴曙松等譯.北京：中信出版社，2014.531.

［13］民生支出要“守底線”稅制改革求“促公平”［EB/ OL］.財(cái)政部網(wǎng)站，2013-09-05.http：//www.mof.gov. cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201309/t2013090 5_985573.html，2016-05-28.

［14］俞可平.全球治理引論［J］.馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，2002，（1）：20-32.

責(zé)任編輯梅瑞祥

D081

A

1004-0544（2016）10-0142-06

劉俊祥(1964-)，男，四川樂至人，法學(xué)（政治學(xué)）博士，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；邊留峰（1980-），男，河南新鄉(xiāng)人，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士生。