陳篤欽

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高?；鶎狱h組織推進(jìn)依法治校的路徑探析

陳篤欽

[作者：福州大學(xué)物理與信息工程學(xué)院黨委書記，副研究員]

當(dāng)前高?；鶎狱h組織在推進(jìn)依法治校面臨著師生法治觀念淡薄、依法管理有待提升、規(guī)章制度尚未完善、優(yōu)勢(shì)作用難以發(fā)揮、黨政職責(zé)尚未明晰、依法決策尚未落實(shí)、民主參與尚未形成、監(jiān)督機(jī)制有待加強(qiáng)等問題。為此，高校基層黨組織應(yīng)通過以下路徑進(jìn)一步推進(jìn)依法治校進(jìn)程：一是加強(qiáng)法治教育，樹立依法治校理念；二是協(xié)同創(chuàng)新立法，完善法律規(guī)章制度；三是遵守現(xiàn)有制度，嚴(yán)格執(zhí)行有法必依；四是發(fā)揮監(jiān)督職能，推進(jìn)依法治校落實(shí)；五是落實(shí)院務(wù)公開，執(zhí)行民主集中制度；六是順應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”，挑戰(zhàn)傳統(tǒng)工作方式。

高校；基層黨組織；依法治校；路徑

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展和法律制度的逐步健全，我國依法治國的進(jìn)程取得了重要進(jìn)展。黨的十八屆四中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，將建設(shè)社會(huì)主義法制體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國家放在了突出位置，依法治國提到了前所未有的高度，引起了廣泛重視。而依法治校作為依法治國重要組成部分，在高校的地位也日趨凸顯。近年來，眾多學(xué)者從不同角度、不同層面對(duì)如何更好的推進(jìn)依法治校進(jìn)行了廣泛的研究。高?；鶎狱h組織（以院系分黨委或黨總支為例）是高校深化改革、促進(jìn)發(fā)展和維護(hù)穩(wěn)定的基層政治核心和戰(zhàn)斗堡壘，對(duì)推進(jìn)高校依法治校具有不可替代的作用。

一、依法治校的提出

1999年，時(shí)任教育部長的陳至立作了《全面推進(jìn)依法治教，開創(chuàng)21世紀(jì)教育振興新局面》的報(bào)告，依法治教、依法治校第一次被國家機(jī)關(guān)正式提出。2003年，教育部頒布《關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見》（以下簡稱《意見》），對(duì)全國學(xué)校開展依法治校工作做出了全面部署。2010 年《中華人民共和國中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》發(fā)布，更是明確提出了要完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度，推進(jìn)依法治教進(jìn)程，大力推進(jìn)依法治校。在《意見》中明確指出，實(shí)行依法治校，就是要在依法理順政府與學(xué)校的關(guān)系、落實(shí)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的基礎(chǔ)上，完善學(xué)校各項(xiàng)民主管理制度，實(shí)現(xiàn)學(xué)校管理與運(yùn)行的制度化、規(guī)范化、程序化，依法保障學(xué)校、舉辦者、教師、學(xué)生的合法權(quán)益，形成教育行政部門依法行政，學(xué)校依法自主辦學(xué)、依法接受監(jiān)督的格局。由此可見，依法治校需處理兩個(gè)層面的關(guān)系：一是高校外部層面，即學(xué)校與政府或其他教育行政管理機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)對(duì)高校的依法管理和高校自主辦學(xué)的有機(jī)統(tǒng)一；二是高校內(nèi)部層面，即高校管理者、老師、學(xué)生之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)各主體對(duì)高校內(nèi)部事務(wù)的依法管理。本文主要從第二層面來探討高?；鶎狱h組織在推進(jìn)依法治校進(jìn)程中的作用和路徑。結(jié)合《意見》中對(duì)依法治校的闡述，我們認(rèn)為依法治校指的是，高校在內(nèi)部管理中，遵循“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的現(xiàn)代法治理念，嚴(yán)格按照法律的原則與規(guī)定開展教育教學(xué)活動(dòng)，處理好師師、師生和生生關(guān)系，維護(hù)廣大師生員工的合法權(quán)益，推進(jìn)學(xué)校各項(xiàng)事業(yè)的健康發(fā)展。因此，依法治校是一種理念，一種管理方式，其中的“法”既包括校外層面的國家憲法、法律法規(guī)、教育部門規(guī)章、其它規(guī)范性文件，也包括學(xué)校內(nèi)部的規(guī)章制度等，而高校的教育管理活動(dòng)都要以此為依據(jù)。

二、高?；鶎狱h組織推進(jìn)依法治校面臨的主要問題

（一）師生法治觀念淡薄，依法管理有待提升。高校作為先進(jìn)文化的聚集地，作為社會(huì)思潮的引領(lǐng)者，應(yīng)以“法治”這一先進(jìn)的理念引領(lǐng)學(xué)校前進(jìn)和社會(huì)發(fā)展。但由于受傳統(tǒng)行政管理的影響，基層黨組織慣于一切事務(wù)聽從上級(jí)計(jì)劃、通知的安排，缺乏依法治校、依法治院（系）的意識(shí)，認(rèn)為法治可有可無。有些基層黨組織的主要領(lǐng)導(dǎo)法治觀念不強(qiáng)，存在與現(xiàn)代法治精神相悖的思想觀念，淺顯地認(rèn)為法治就是管理師生員工，似乎與其自身關(guān)系不大，依法管理更無從談起。一些一線師生員工習(xí)慣聽從領(lǐng)導(dǎo)工作布置安排、指示批示等，依法辦事主動(dòng)性較差。此外，一些師生由于法律意識(shí)淡薄，每當(dāng)自身權(quán)益遭到侵害時(shí)，缺乏依法維護(hù)自身權(quán)益的意識(shí)和行動(dòng)。

（二）規(guī)章制度尚未完善，優(yōu)勢(shì)作用難以發(fā)揮。目前我國高等教育法律法規(guī)還不夠健全，各項(xiàng)規(guī)章制度建設(shè)還比較滯后。現(xiàn)有的規(guī)章制度主要集中在學(xué)校層面，針對(duì)院系一級(jí)的規(guī)章制度相對(duì)較少，因此高校院系一級(jí)的基層黨組織在依法治校過程中難以按照現(xiàn)有法律法規(guī)開展工作，遇到復(fù)雜問題時(shí)較多憑借經(jīng)驗(yàn)或陳規(guī)辦事，影響了其作為基層核心作用的發(fā)揮。同時(shí)由于學(xué)校規(guī)章制度由校部機(jī)關(guān)擬定，再由分管校領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人簽發(fā)或集體討論通過，基層黨組織在學(xué)校有關(guān)規(guī)章制度的制定過程中鮮有參與，導(dǎo)致有些規(guī)章制度難以真正和基層情況相適應(yīng)，影響了工作的開展和作用的發(fā)揮。有調(diào)查表明，在實(shí)際學(xué)校規(guī)章制度的制定過程中，30%是由學(xué)校有關(guān)部門中層參與制定，10% 的學(xué)校規(guī)章制度是由領(lǐng)導(dǎo)制定的，學(xué)校基層黨組織較少直接參與制定學(xué)校有關(guān)規(guī)章制度，影響了有關(guān)規(guī)章制度的落實(shí)，也影響了依法治校工作的開展。

（三）黨政職責(zé)尚未明晰，依法決策仍未落實(shí)。目前來說，有些高校院系單位黨政職責(zé)不夠明晰，黨政分工不夠明確，黨政工學(xué)組織不夠健全，工作核心未能理順，導(dǎo)致議事規(guī)則不清，黨政關(guān)系失調(diào)，工作不能相互配合，影響了院系工作的開展，阻礙了依法治校工作的成效和進(jìn)程。在決策程序上，與法治相對(duì)應(yīng)的有人治、德治以及依靠行政手段治理等方式方法。以往我們進(jìn)行學(xué)校管理較多所依靠的是人治和以行政命令作為主要手段的治理，上級(jí)命令大于法律法規(guī)和有關(guān)制度。有些高?；鶎狱h組織的主要領(lǐng)導(dǎo)思維理念傳統(tǒng)，管理方式落后，工作作風(fēng)粗暴，主要依靠權(quán)力、運(yùn)用行政手段進(jìn)行“家長式”的管理，決策程序簡單，一把手“一言堂”現(xiàn)象仍舊存在，黨、政、工、學(xué)等組織成為擺設(shè)，在一些重大的問題上，往往是主要領(lǐng)導(dǎo)拍板決定，沒有聽取廣大黨員和群眾的意見，沒有按照有關(guān)法律法規(guī)和程序辦事，導(dǎo)致有些決策脫離實(shí)際甚至失誤。

（四）民主參與還未形成，監(jiān)督機(jī)制有待加強(qiáng)。民主參與指的是學(xué)校在日常管理過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛吸納校內(nèi)外各個(gè)方面的意見和建議，最大限度地體現(xiàn)廣大一線教職員工和學(xué)生的意志和利益。目前各高?；鶎釉合灯毡榇嬖趲熒鷨T工民主參與事務(wù)管理的積極性不高、覆蓋面小的特點(diǎn)，監(jiān)督機(jī)制更是無從談起。尤為突出的是科研活動(dòng)難以監(jiān)管，學(xué)術(shù)腐敗時(shí)有發(fā)生。有些高?；鶎釉合涤捎诿裰鞴芾頇C(jī)制不夠健全，尚未依法落實(shí)教職工工會(huì)和教職工代表大會(huì)制度，導(dǎo)致師生民主參與事務(wù)管理機(jī)會(huì)較少，其積極作用難以發(fā)揮，校內(nèi)監(jiān)督更是無從入手。有些院（系）務(wù)公示公開尚未完全實(shí)行，涉及學(xué)生、教職工切身利益的事項(xiàng)未能及時(shí)公布公示，無法自覺接受師生和社會(huì)監(jiān)督。

三、高?；鶎狱h組織推進(jìn)依法治校的路徑選擇

（一）加強(qiáng)法治教育，樹立依法治校理念。理念是行為的先導(dǎo)，先進(jìn)正確的理念決定正確的行為。高校基層黨組織作為本單位思想政治工作的領(lǐng)導(dǎo)和核心力量，應(yīng)發(fā)揮其貼近一線師生員工和群眾的特點(diǎn)，充分發(fā)揮其思想引領(lǐng)作用，加強(qiáng)法治教育，提高師生員工思想認(rèn)識(shí)和水平，樹立依法治校的理念。一是要發(fā)揮基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)及黨員同志對(duì)師生群眾的模范引領(lǐng)作用?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》指出，“全黨同志特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要牢固樹立法制觀念，堅(jiān)持在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，帶頭維護(hù)憲法和法律的權(quán)威?！备咝；鶎狱h組織領(lǐng)導(dǎo)及黨員同志在日常工作中應(yīng)該以身作則，認(rèn)真學(xué)習(xí)有關(guān)法律法規(guī)，依照法律法規(guī)和學(xué)校制度辦事，杜絕違法亂紀(jì)行為，保證法律的權(quán)威性，為其他師生樹立良好的依法治校的榜樣。二是要加大宣傳教育力度，營造依法治校氛圍。高?；鶎狱h組織應(yīng)利用宣傳欄、海報(bào)、網(wǎng)絡(luò)等媒介，通過學(xué)習(xí)會(huì)、研討會(huì)等途徑，開展內(nèi)容豐富、形式多樣的普法教育、征文演講等活動(dòng)，加大依法治校宣傳教育力度，提高師生整體法治水平，使其做到知法、懂法、守法、用法，為依法治校營造良好的氛圍。

（二）協(xié)同創(chuàng)新立法，完善法律規(guī)章制度。完備的法律法規(guī)制度體系是進(jìn)行依法治校的前提和保障，正所謂要“有法可依”，以實(shí)現(xiàn)用制度管人、制度育人、制度服務(wù)人。因此，高校應(yīng)從兩個(gè)角度搭建協(xié)同創(chuàng)新平臺(tái)。其一是推動(dòng)高校校內(nèi)規(guī)章制度的制定與實(shí)施工作與高?；鶎狱h組織思想教育工作的協(xié)同創(chuàng)新。就目前而言，高?；鶎狱h組織首先要積極參與以大學(xué)章程為代表的有關(guān)校內(nèi)規(guī)章制度的制定和實(shí)施，積極宣傳大學(xué)章程的意義和作用，深入學(xué)習(xí)大學(xué)章程的內(nèi)涵和思想，真正貫徹落實(shí)大學(xué)章程的內(nèi)容和條款。此外，高校基層黨組織還應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況的發(fā)展，根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和大學(xué)章程等，或?qū)υ合翟械闹贫冗M(jìn)行修訂，或重新制定符合基層特點(diǎn)、具有針對(duì)性的規(guī)章制度。其二是協(xié)調(diào)高校內(nèi)外部層面關(guān)系，廣泛征集創(chuàng)新意見，完善制度改革。為了體現(xiàn)制度的權(quán)威性和廣泛性，需注意兩個(gè)問題：首先，不能違背法律效力處于高位階的國家憲法、法律法規(guī)、教育部門規(guī)章、其它規(guī)范性文件及校內(nèi)的大學(xué)規(guī)章等，以確保制定規(guī)章制度的合法性；然后，為保證其能給教學(xué)、科研、管理等各項(xiàng)工作提供有效的行為準(zhǔn)則，維護(hù)校內(nèi)各方權(quán)益，高?；鶎狱h組織應(yīng)充分發(fā)揮宣傳動(dòng)員優(yōu)勢(shì)，積極發(fā)動(dòng)師生參與其中，多方征求有關(guān)意見，建言獻(xiàn)策，確保制定的規(guī)章制度能反映廣大教職員工的心聲。

（三）遵守現(xiàn)有制度，嚴(yán)格執(zhí)行有法必依?！吨袊伯a(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎狱h組織工作條例》明確規(guī)定了院（系）級(jí)黨組織的職責(zé)、權(quán)限等，確立了黨政聯(lián)席會(huì)議作為院系最高決策機(jī)構(gòu)。院系分黨委或黨總支作為黨的基層組織，起著政治核心和領(lǐng)導(dǎo)作用，要支持行政班子、院（系）學(xué)術(shù)委員會(huì)、教代會(huì)等各種機(jī)構(gòu)在法律法規(guī)確定的職責(zé)權(quán)限內(nèi)行事，做到相互配合、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、依法辦事。院系的重大問題要由黨政聯(lián)席會(huì)議研究決定，涉及師生重大利益的問題要通過教代會(huì)討論決定，重要事項(xiàng)由院（系）務(wù)會(huì)討論決定。涉及重大問題的會(huì)議會(huì)前要充分溝通醞釀，會(huì)中要暢所欲言，會(huì)后要不作評(píng)說。高?；鶎狱h組織要明確自己的分工和職責(zé)，了解議事范圍，嚴(yán)格議事規(guī)則，執(zhí)行議事程序，遵守校內(nèi)外各種法律法規(guī)的規(guī)定，依法辦事，不僅注重實(shí)體正義，更要注重程序正義，做到有法必依。

（四）發(fā)揮監(jiān)督職能，推進(jìn)依法治校落實(shí)?！吨袊伯a(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎狱h組織工作條例》中明確規(guī)定高?；鶎狱h組織的主要職責(zé)之一就是監(jiān)督黨的路線方針政策及學(xué)校各項(xiàng)決定的貫徹落實(shí)情況，其中就包括監(jiān)督這些行為是否遵循了依法治校的理念，是否符合法律法規(guī)等的要求，尤其是對(duì)于校內(nèi)較為突出的學(xué)術(shù)腐敗問題，更要大力發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督管理職能，打擊學(xué)術(shù)不端行為，預(yù)防學(xué)術(shù)科研活動(dòng)腐敗風(fēng)險(xiǎn)。要根據(jù)學(xué)術(shù)不端行為的性質(zhì)和情節(jié)輕重程度，按照法律法規(guī)及有關(guān)規(guī)定，對(duì)學(xué)術(shù)不端行為人員從黨內(nèi)或行政上給予相關(guān)處分；對(duì)于其所從事的教學(xué)工作，可采取調(diào)離崗位、暫停授課等辦法；對(duì)于其所從事的科學(xué)研究工作，可采取暫?；蚪K止科研項(xiàng)目、追繳或收回已撥付的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)、暫停或取消其申請(qǐng)科研項(xiàng)目等措施；對(duì)其所取得的獎(jiǎng)勵(lì)和榮譽(yù)，可采取取消或收回其獲得的科研獎(jiǎng)勵(lì)和科研榮譽(yù)，限制其在一定期限和范圍內(nèi)獲得學(xué)術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)資格等處理辦法；觸犯國家法律的，移送司法機(jī)關(guān)處理；查處結(jié)果要在一定范圍內(nèi)公開，接受廣大師生監(jiān)督。

（五）落實(shí)院務(wù)公開，執(zhí)行民主集中制度。“公開”是實(shí)現(xiàn)程序正義的重要途徑，是落實(shí)依法治校的內(nèi)在要求。高?；鶎狱h組織應(yīng)全面落實(shí)院（系）務(wù)公示公開制度，保障廣大師生通過民主管理機(jī)制參與學(xué)院管理，建立監(jiān)督反饋機(jī)制，廣泛吸納校內(nèi)外各方面的意見和建議，做到有錯(cuò)必改、有錯(cuò)必糾，最大限度地體現(xiàn)學(xué)院廣大教職工和學(xué)生的利益和意志。涉及院系改革和發(fā)展的重大決策和事項(xiàng)，如財(cái)務(wù)收支、招生收費(fèi)、考核評(píng)優(yōu)、職稱晉升以及其它涉及學(xué)生、教職工切身利益的事項(xiàng)，要及時(shí)向師生發(fā)布通知、公布進(jìn)程、公示結(jié)果，接受師生及社會(huì)的監(jiān)督，增強(qiáng)工作的透明度，促進(jìn)各項(xiàng)決策的透明化、民主化、科學(xué)化。教職工代表大會(huì)作為廣大一線教職員工參與民主管理和行使民主權(quán)利的主要形式，是基層黨組織與教職員工進(jìn)行交流溝通的重要渠道和路徑，是依法治校和實(shí)行民主化管理的基本制度和方式。院系教職工代表大會(huì)每年至少召開一次，院系重大事務(wù)和涉及教職工切身利益的重大決策需要通過大會(huì)決定，保證教職工參與民主管理和監(jiān)督的權(quán)利。

（六）順應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”，挑戰(zhàn)傳統(tǒng)工作方式。李克強(qiáng)總理在今年政府工作報(bào)告中首提 “互聯(lián)網(wǎng)＋”行動(dòng)計(jì)劃，給高?；鶎狱h組織開展思想教育工作帶來了新的思考。在“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代，人人都擁有自己的發(fā)聲器，人人都可以成為自己的“媒體”。廣大的大學(xué)生走在了“互聯(lián)網(wǎng)+”的潮頭浪尖上，互聯(lián)網(wǎng)影響著大學(xué)生學(xué)習(xí)、工作、生活的方方面面，這已成為了一種新常態(tài)。高?；鶎狱h組織應(yīng)當(dāng)順應(yīng)這種新常態(tài)，努力探索“互聯(lián)網(wǎng)+”法制教育工作新方式。首先，充分利用互聯(lián)網(wǎng)工具，以新形態(tài)發(fā)聲。打造官方微信、微博、易班等微平臺(tái)，通過廣大師生喜聞樂見的新形式進(jìn)行針對(duì)性的教育引導(dǎo)。同時(shí)通過這些平臺(tái)收集師生意見，創(chuàng)新師生參與制度改革的新模式。其次，合理運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)用語，用新語態(tài)溝通。高校思想教育實(shí)效性持續(xù)下降的問題，很大程度上是由于話語體系不一致，導(dǎo)致教育無法“入心入腦”。高校院系黨組織應(yīng)放下姿態(tài)，拋開成見，學(xué)會(huì)用大學(xué)生的語言開展思想教育工作，拉近與師生間的距離，以朋友的方式進(jìn)行引導(dǎo)。

最初，中國公立高等學(xué)校的法治之門，是學(xué)生牽著法官的手叩開的。但經(jīng)過這么多年的發(fā)展，國家的法治化進(jìn)程取得了很大發(fā)展，依法治國被提到了空前的高度，依法治校已是不容質(zhì)疑的發(fā)展趨勢(shì)和方向。高?；鶎狱h組織作為黨在科研、教學(xué)、管理第一線的政治核心力量和戰(zhàn)斗堡壘，應(yīng)結(jié)合職責(zé)，積極發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)依法治校的進(jìn)一步發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：趙永兵）