邱洪勝

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高校修繕工程施工合同管理探討

邱洪勝

[作者：山東理工大學審計處，高級會計師，碩士]

施工合同管理是高校修繕工程管理的重要一環(huán)，加強施工合同管理對保證工程質量、控制工程造價、減少法律風險都有積極意義。筆者結合自身工作實踐，分析了高校在修繕工程施工合同管理中存在的問題，并對如何解決這些問題提出了自己的思路。

高校；修繕工程；施工合同；合同管理

隨著始于上世紀末的高校擴招態(tài)勢逐年消退，我國高校大規(guī)模的基本建設工作已基本完成。與此形成鮮明對比的是，高校的修繕工程無論在數(shù)量上還是規(guī)模上都在逐年增長。造成這種現(xiàn)象的原因主要有兩個： 一是隨著高校各項事業(yè)的迅速發(fā)展，原有的建設工程設計已不能滿足需要，需對原有建筑物或構筑物的某些功能進行提升； 二是原有建筑物或構筑物因年數(shù)已久或建造時質量不過關出現(xiàn)破損需要整修。

數(shù)量眾多的修繕工程，對于高校發(fā)展的重要意義不言而喻，因此必須從各方面加強對修繕工程的管理工作。筆者認為，高校修繕工程管理工作至少應該實現(xiàn)三個目標：確保工程質量合格；合理控制工程造價；減少學校法律風險。為了實現(xiàn)這三個目標，加強對修繕工程施工合同的管理是至關重要的一環(huán)。

一、修繕工程施工合同的概念厘清及內(nèi)容簡介

在全面建設法治社會的大背景下，為了更好地加強對修繕工程施工合同的管理，有必要 從法律角度厘清修繕工程施工合同的概念。

我國《合同法》第二百六十九條給出了建設工程合同的定義：建設工程合同是承包人進行工程建設，發(fā)包人支付價款的合同。建設工程合同包括工程勘察、設計、施工合同。

修繕工程屬于建設工程的范疇，與修繕工程合同有關的問題，自然應根據(jù)上述建設工程的條款進行規(guī)范。與新建工程不同，實踐中多數(shù)修繕工程一般不需要進行勘察工作，設計工作也僅在一些比較復雜的工程中才涉及到，因此，狹義的修繕工程合同指的是修繕工程施工合同。結合上述合同法關于建設工程合同的定義，以及《中華人民共和國民法通則》第八十五條關于合同的定義——合同是當事人之間設立、變更、終止民事關系的協(xié)議。我們可以給出修繕工程施工合同的定義：修繕工程施工合同是修繕工程發(fā)包人與承包人之間建立的以承包人進行工程施工，發(fā)包人支付工程價款為主要內(nèi)容的協(xié)議。

根據(jù)《合同法》第二百七十五條關于建設工程施工合同內(nèi)容的規(guī)定，結合修繕工程的特點，修繕工程施工合同的內(nèi)容應該主要包括：工程范圍、建設工期、工程質量、工程造價、技術資料交付時間、材料和設備供應責任、撥款和結算、竣工驗收、質量保修范圍和質量保證期、雙方相互協(xié)作、爭議解決等條款。

二、高校修繕工程施工合同管理中存在的問題

相對新建工程而言，修繕工程往往規(guī)模和造價都較小，難以引起高校管理者的充分重視，很多修繕工程管理工作被簡化甚至省略，新建工程所必須的立項、規(guī)劃、設計、概預算、招標、合同簽訂及保管、施工管理、竣工驗收、竣工結算、工程保修等工作程序，很難在修繕工程中得到全面執(zhí)行。筆者總結自身從事的修繕工程審計工作實踐，并曾與多所高校同行進行過交流，發(fā)現(xiàn)各高校對作為修繕工程管理工作重要一環(huán)的施工合同的管理尤其不到位，具體存在的問題主要有如下幾點。

（一）規(guī)章制度不健全

實踐中高校基本都沒有制定專門的修繕工程合同管理辦法，甚至在修繕工程管理辦法中也沒有對修繕工程施工合同的管理做出比較具體的規(guī)定，與修繕工程施工合同有關的問題只能參照學校統(tǒng)一的合同管理辦法，而由于修繕工程施工合同有其自身的特殊性，一些具體的問題往往難以在統(tǒng)一的合同管理辦法中找到解決方案，由此給相關部門的工作帶來困惑。例如，實踐中經(jīng)常遇到的工程變更問題，從理論上講，甲乙雙方應該通過變更合同或簽訂補充合同的方式重新確定雙方的權利義務，但由于沒有具體的規(guī)章制度可遵循，這些步驟往往被省略掉，直接按照變更后的施工進行結算，通行的做法是以簽證的形式將變更的內(nèi)容確定下來，而簽證又因程序上的簡單性會引起結算人員的合理懷疑，由此給工程結算工作帶來諸多不必要的麻煩。

（二） 合同締結階段存在的問題

1.合同主體不規(guī)范，可能引起合同無效或被撤銷。[1]一些合同的發(fā)包方不是蓋學校合同專用章或公章，而是學校的基建、后勤等內(nèi)設部門的公章；乙方也經(jīng)常不是真正的施工人，而是承包人或者分包人、轉包人，真正的施工人有時甚至不具備承攬?zhí)囟üこ趟璧馁Y質；甲乙雙方的代表也往往不是各自法定代表人，而是部門負責人甚至一般工作人員，這些人員通常并沒有獲得法定代表人的書面授權，一旦出現(xiàn)糾紛，在合同效力方面就會產(chǎn)生爭議。

2.合同簽訂程序不規(guī)范，容易在發(fā)包方內(nèi)部或承包方與分包方、轉包方之間產(chǎn)生扯皮，影響工程管理或結算。出于各種原因，一些應招標的工程未經(jīng)招標直接確定施工方并簽訂施工合同；一些工程先開工后簽訂合同，或者干脆在竣工結算時補簽合同；一些零星修繕工程，學校往往交由固定的施工方進行施工，為圖省事只與施工方簽訂一個籠統(tǒng)的總施工合同，只約定一些共性問題，如定額的選用、人工工日單價等，而不是逐個工程簽訂，導致在遇到一些具體問題時由于沒有事先約定而產(chǎn)生爭議；還有一些施工合同的簽訂違反有關內(nèi)控制度，如不履行相關內(nèi)部審批程序，違反不相容崗位相分離制度，[2]等等，容易導致違規(guī)違法行為的產(chǎn)生。

3.合同內(nèi)容約定不明確、不完整甚至錯誤，可能給學校造成不應有的損失。如有的合同對工程材料的規(guī)格型號約定不明，對特殊情況引起的工期變動未作約定，對工程變更情形、定額適用、違約責任等約定模糊，這些情況都可能引致雙方的爭議。筆者曾接觸過一個修繕工程結算審計項目，因合同簽訂人員對建設工程專業(yè)知識缺乏了解，合同約定的工程造價取費標準與實際情況不符，造成竣工結算時雙方在這個問題上產(chǎn)生了爭議，因為甲方很難證明合同存在重大誤解、顯失公平或欺詐等情形，無法根據(jù)合同法有關規(guī)定主張變更或撤銷合同，最后只能接受對自己不利的后果，導致不必要損失的產(chǎn)生。

4.合同履行階段存在的問題

由于高校對修繕工程重視程度不夠，加上施工管理力量薄弱等原因，修繕工程施工合同履行過程中，對一些問題常常疏于管理，造成工程造價超出預算或者工程質量不達標。較為常見的情形是工程變更、簽證不嚴格履行相關審批程序，尤其是不經(jīng)過審計人員的現(xiàn)場跟蹤審計，導致一些不必要變更甚至虛假簽證的產(chǎn)生，從而導致工程造價虛高。另外，在工程材料的選用上，甲方因技術力量不足或工作人員責任心不強等原因，也常常未能促成乙方采用合適工程且性價比高的材料，或者在采用甲供材料的情況下，經(jīng)常會在數(shù)量這個問題上產(chǎn)生爭議，[3]這些問題都有可能給工程質量埋下隱患或者給甲方造成損失浪費。

三、破解高校修繕工程施工合同管理難題對策

為了避免修繕工程施工合同管理不善給高校帶來的損失（包括現(xiàn)實的損失或潛在的風險），筆者結合自身工作經(jīng)驗，嘗試提出如下解決方案，以供高校修繕工程管理部門和工作人員參考。

（一）制度設計方面

首先，高校應該在充分考慮自身機構設置、人員配備等實際情況的基礎上，結合有關內(nèi)控制度要求，專門制定出科學、可行的《修繕工程施工合同管理辦法》，或者在《修繕工程管理辦法》、《合同管理辦法》等制度中專設一章，對修繕工程施工合同管理涉及的問題，包括合同的簽訂負責部門、簽訂程序、合同履行、合同監(jiān)督、合同變更及解除等問題做出詳盡規(guī)定。

其次，高校應對修繕工程施工合同管理有關崗位職責做出明確規(guī)定，包括合同的擬定、簽字、蓋章、審查、監(jiān)督、保管等各環(huán)節(jié)都要有相應的人員各司其職，并根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》中建設項目控制、合同控制的有關規(guī)定，在這些崗位之間建立相互監(jiān)督、相互制約的機制，以確保修繕工程施工合同在各環(huán)節(jié)都得到適當?shù)墓芾?，從而達到合同簽訂的目的，并最終實現(xiàn)修繕工程管理的目標：確保工程質量合格；合理控制工程造價；減少學校法律風險。

（二）工程管理隊伍建設方面

修繕工程施工合同的簽訂是一項嚴肅的工作，直接影響到工程施工質量和工程造價，影響到建設工程資金效益的發(fā)揮，而工程質量的優(yōu)劣又是師生員工對學校后勤工作滿意度的重要影響因素。因此，高校應強化工程管理人員的合同意識，加強對修繕工程施工合同的重視程度，提升工程管理人員責任意識和專業(yè)能力。很多工程項目從開始到結束整個過程會產(chǎn)生很多爭議，這些爭議點都應該成為下一個項目施工合同簽訂時的借鑒，唯有如此，才能不斷提高修繕工程管理水平。

（三）修繕工程施工合同簽訂階段應注意的問題

第一，有關合同經(jīng)手人員必須嚴格履行相關程序，包括合同法及建筑法等規(guī)定的法定程序以及學校內(nèi)部審批、備案等程序。從廣義上講，建設工程合同的訂立也要經(jīng)過要約和承諾的過程。[4]在這些過程中，每個環(huán)節(jié)的經(jīng)手人員都應該在確信前面環(huán)節(jié)已正確履行的前提下才能進行自己的工作。尤其應注意的是，合同中涉及到的建筑、法律、財稅等專業(yè)問題，應該咨詢相關專業(yè)人士后再確定，以將各種潛在的風險降至最低。相關制度應該規(guī)定，任何合同經(jīng)手人員因沒有盡到必要的審查義務而導致給學校造成損失的應當承擔相應責任，包括行政處分、民事賠償，因玩忽職守、徇私舞弊等行為給學校造成重大損失的應提請有關司法機關追究其刑事責任。

第二，在合同上簽字蓋章的必須是適格合同主體，學校代表應當是學校法定代表人，或者取得法定代表人的書面授權，未取得書面授權而在施工合同上簽字的人員應當對由此導致的不利后果承擔相應責任。根據(jù)筆者工作經(jīng)驗，為了最大限度避免因合同主體不適格給施工合同帶來的不確定性，合同中應寫明一條“本合同須加蓋甲乙雙方合同專用章或公章，并經(jīng)雙方法定代表人或其書面授權代表簽字方為有效”。

（四）合同履行階段應注意的問題

在修繕工程施工階段，學校修繕工程管理部門應該督促施工方認真按照施工合同的約定進行施工，高校內(nèi)部審計部門在對修繕工程實施跟蹤審計時，也應堅持以施工合同為依據(jù)，對于與施工合同約定不相符的做法，應提示工程管理部門進行充分論證，經(jīng)論證后如果任務確屬必要變更原合同約定的做法，工程管理部門應按規(guī)定程序與施工方變更合同或簽訂補充合同；如果不是必須的變更，則有權要求施工方改正，否則對變更部分可以不予審計，造成的損失應該根據(jù)合同約定向施工方索賠。

參考文獻：

[1] 邱洪勝.高校修繕工程審計難題與對策 [J].價值工程，2014(9):97-98.

[2] 財政部.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）[Z]. 財會[2012]21號，2012,11.

[3] 劉魯明.建設工程中甲供材料數(shù)量發(fā)生爭議解決方法探討 [J].鐵路工程造價管理，2016(1):16-19.

[4] 宋宗宇.建設工程合同成立程序研究 [J].重慶建筑大學學報，2004(3):93-98.

（責任編輯：趙永奎）