蔣達(dá)勇（華南師范大學(xué)，廣東廣州510631）

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現(xiàn)代大學(xué)治理：政府、大學(xué)與社會關(guān)系的厘定與重塑

蔣達(dá)勇
（華南師范大學(xué)，廣東廣州510631）

摘要：現(xiàn)代大學(xué)既是政府與社會力量交匯的場所，也是政府與社會分離對立、互嵌交錯和有機(jī)互動的一個“公共空間”和“治理平臺”。百余年來，政府、社會與大學(xué)之間復(fù)雜的動態(tài)關(guān)聯(lián)始終是導(dǎo)引和影響中國大學(xué)改革發(fā)展的基本線索與核心問題。中國國家與社會關(guān)系呈現(xiàn)出基于合作主義精神之“強政府—強社會”的邏輯走向，政府應(yīng)該致力于創(chuàng)造公平競爭環(huán)境，規(guī)范學(xué)校辦學(xué)行為，提供優(yōu)質(zhì)信息服務(wù)；大學(xué)則應(yīng)集中于功能重組和使命聚焦。

關(guān)鍵詞：大學(xué)治理；政府；社會；強政府—強社會

黨的十八屆三中全會強調(diào)深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，核心是處理好政府和市場的關(guān)系?，F(xiàn)代大學(xué)治理是現(xiàn)代國家治理的重要組成部分和獨特實踐領(lǐng)地。因此，深入研究中國現(xiàn)代大學(xué)治理的理論邏輯和實踐進(jìn)路，厘清政府、大學(xué)與社會的關(guān)系，無疑是一個極具理論魅力和實踐價值的重要課題。

一、政府與社會：大學(xué)治理的核心要素

19世紀(jì)末以來，世界范圍內(nèi)的高等教育迅猛發(fā)展。與這一變革歷程緊密相伴的是大學(xué)規(guī)模結(jié)構(gòu)的擴(kuò)張、層次類型的豐富、辦學(xué)主體的多元以及功能結(jié)構(gòu)的細(xì)化。特別是20世紀(jì)中葉以來，一方面，伴隨著世界經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展尤其是信息革命的興起，大學(xué)逐漸成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重要的支撐力量，越來越深度地融入國家和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展之中；另一方面，高等教育的規(guī)格、類型、層次日益多樣化，公司大學(xué)、營利大學(xué)、跨國大學(xué)、虛擬大學(xué)、大學(xué)聯(lián)合系統(tǒng)以嶄新的姿態(tài)紛紛出現(xiàn)。與此同時，20世紀(jì)60年代開始遍及全球的高等教育財政危機(jī)，使得大多數(shù)國家對繼續(xù)扶持傳統(tǒng)高等教育機(jī)構(gòu)深感困難，市場力量催生諸多新型高等教育機(jī)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)因素逐漸成為推動新型高等教育機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的主要力量。

在這一背景下，西方國家和高等教育研究者開始普遍關(guān)注現(xiàn)代大學(xué)的內(nèi)部管理與外部協(xié)調(diào)問題。1966年，美國大學(xué)教授協(xié)會在《大學(xué)治理聲明》中將“共治”定義為：基于教師和行政部門雙方特長的權(quán)力和決策的責(zé)任分工，以代表教師和行政人員共同工作的承諾。次年，美國大學(xué)教授協(xié)會發(fā)表的《大學(xué)和學(xué)院的治理聲明》則更進(jìn)一步明確了董事會、校長和教師的主要權(quán)力和責(zé)任范圍，肯定和保障教師在大學(xué)決策的地位，形式上體現(xiàn)為校長和教師共同分享大學(xué)的決策權(quán)。[1]與此同時，原本屬于公共行政和公司治理領(lǐng)域的“治理”理論也被運用到高等教育領(lǐng)域，學(xué)者們開始借助“治理”這一理論工具重新思考和分析高等教育的管理問題，進(jìn)而在高等教育領(lǐng)域掀起了一場治理變革的浪潮。1973年，卡耐基高等教育委員會將大學(xué)治理定義為“作決策的結(jié)構(gòu)和過程，從而區(qū)別于行政和管理”。[2]

作為一個從公共管理領(lǐng)域引入的概念，“治理”以及現(xiàn)代大學(xué)治理的核心命題始終是政府與社會的關(guān)系。現(xiàn)代意義上的治理理論則強調(diào)的是“一種有共同目標(biāo)支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現(xiàn)”，治理“既包括政府機(jī)制，但同時也包括非正式、非政府的機(jī)制。”[3]羅伯特·羅茨列舉了關(guān)于治理的六種不同的定義，其中，作為新公共管理的治理，意指將市場的激勵機(jī)制和私人部門的管理手段引入政府的公共服務(wù)。[4]1995年，全球治理委員會對治理作出了至今仍被廣泛引用和認(rèn)可的界定：治理是各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它有四個特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。[5]

事實上，從中世紀(jì)以來的歷史看，現(xiàn)代大學(xué)既受政府的干預(yù)、管控與整合，同時又保有自身的自主、自治與自律；既是政府與社會力量交匯的場所，也是政府與社會分離對立、互嵌交錯和有機(jī)互動的一個“公共空間”和“治理平臺”。因此，作為政治權(quán)力主導(dǎo)的政府與作為學(xué)術(shù)特性依托的大學(xué)之間的復(fù)雜關(guān)系始終是現(xiàn)代大學(xué)治理領(lǐng)域最為基礎(chǔ)和至關(guān)重要的問題。在這種背景下，討論國家治理與大學(xué)治理之間的關(guān)系自然成為頗有意義與價值的課題，而政府、大學(xué)與社會的關(guān)系也自然成為這一命題最為恰當(dāng)?shù)难芯恳暯呛屠碚摶A(chǔ)?，F(xiàn)代國家中的大學(xué)治理，本質(zhì)上就是國家與社會關(guān)系在大學(xué)治理領(lǐng)域的鋪陳與展開。

二、統(tǒng)合與界分：百年演進(jìn)的歷史邏輯

眾所周知，中國現(xiàn)代意義上的大學(xué)誕生于清朝末年。清朝末年，作為“戊戌變法”和清末“新政”的重要組成部分，新式學(xué)堂建立、新的學(xué)制更張、新的教育行政機(jī)關(guān)設(shè)立，中國現(xiàn)代大學(xué)由此萌芽和誕生。但是，處于內(nèi)憂外患交困之中的清朝政府雖然主導(dǎo)了中國現(xiàn)代大學(xué)的誕生，卻又無力為現(xiàn)代大學(xué)的發(fā)展提供豐厚的滋養(yǎng)，從而為新興社會力量的生長留存了空間。現(xiàn)代中國大學(xué)在誕生之初呈現(xiàn)出一種政府與社會分離、“弱政府”與“弱社會”共存的尷尬局面。

民國初期，基于對民主共和的理想追求，政治精英們仿照西方特別是美國的建國理念與模式，一方面致力于從政府層面對現(xiàn)代大學(xué)在管理體制、健全法制、規(guī)范管理等方面做了大量卓有成效的工作，確保民國前期的現(xiàn)代大學(xué)能夠在建立之初就“有章可循”、“有據(jù)可依”，形成了良好的制度生態(tài)；另一方面又能夠主動控制政府權(quán)力的行動界限，給現(xiàn)代大學(xué)的自主發(fā)展留下足夠的空間。南京國民政府時期，伴隨著政權(quán)的逐步穩(wěn)定，政府實質(zhì)性地成為中國現(xiàn)代國家的主導(dǎo)力量，致力于通過軍隊、政黨等工具手段，甚至不惜運用極權(quán)主義的模式，強力推進(jìn)政黨和政府力量對大學(xué)的介入，國家在對大學(xué)發(fā)展予以建設(shè)規(guī)范的同時又越來越深度地介入大學(xué)的治理，大學(xué)在獲得長足發(fā)展的同時又對政府的過度干預(yù)形成各種抵制與反抗。

新中國成立后，中國共產(chǎn)黨在建立中央集權(quán)的政治體制的同時，以強有力的意識形態(tài)、深入基層的政治組織以及高度集中統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)體制，共同構(gòu)造形成一個由政黨和政府全面管理和控制社會各個領(lǐng)域的全能主義國家。高等教育作為一個重要領(lǐng)域，也深深地卷入這一全能國家的建構(gòu)進(jìn)程之中。在這種情況下，中國的高等教育和大學(xué)治理逐步形成了“大一統(tǒng)”的體制。從政府、大學(xué)與社會的關(guān)系來看，全能主義國家體現(xiàn)的是一種政府對社會全方位的滲透、干預(yù)、吞噬和塑造。雖然1956年后的十年無論是國家治理還是大學(xué)治理，都曾一度出現(xiàn)反復(fù)、波動和調(diào)整。遺憾的是，在艱難而曲折的探索中，“左”傾思想最終占了上風(fēng)，政府與社會的力量天平呈現(xiàn)出“一邊倒”，最終滑向了政府完全取代社會、大學(xué)無法獨立存在的“文化大革命”深淵。

改革開放后，經(jīng)歷十年反思，“現(xiàn)代化”無疑成為全國上下的共同意志和強烈愿望，“改革”、“開放”、“搞活”成為歷史的“主基調(diào)”，成為時代的“最強音”。正是在這樣的背景下，一方面，中央放權(quán)于地方，發(fā)揮地方積極性和創(chuàng)造性；政黨放權(quán)給政府，適度區(qū)分黨政職能，發(fā)揮國家行政部門的作用與功能；政府放權(quán)于社會，釋放農(nóng)村、城市、企業(yè)、學(xué)校以及科技文化戰(zhàn)線等各行各業(yè)建設(shè)現(xiàn)代化的活力。另一方面，社會力量的興起與生長，對政府與社會關(guān)系進(jìn)行了新中國成立以來最大規(guī)模、最廣領(lǐng)域和最深層次的反思與調(diào)整，對政府、社會與大學(xué)的關(guān)系進(jìn)行了全方位和深層次的調(diào)整與重塑。在這種背景下，政府一方面繼續(xù)保持對大學(xué)強有力的控制，另一方面又希望大學(xué)擁有適度自治發(fā)展的空間，大學(xué)自主辦學(xué)、自我發(fā)展的空間也得到越來越大的拓展。雖然在特定歷史時期曾有反復(fù)，但總體上國家適度放權(quán)、推動大學(xué)自主發(fā)展、調(diào)整政府與社會治理關(guān)系這一改革的總體方向清晰可見。

總體來看，從清末政府試圖控制社會，但新興社會力量開始萌芽，現(xiàn)代大學(xué)得以萌芽；民初政府與社會試圖按照民主共和的理念適度確立自己的邊界；南京國民政府時期政黨和政府力量的逐步下探；新中國成立后政黨與政府包攬社會形成“大一統(tǒng)”的格局；改革開放后政府的適度放權(quán)與大學(xué)逐步拓展自主辦學(xué)空間。百余年來，政府與社會是趨于一體的統(tǒng)合，也是基于各自領(lǐng)域的適度調(diào)整和分離，政府、社會與大學(xué)之間復(fù)雜的動態(tài)關(guān)聯(lián)始終是導(dǎo)引和影響中國大學(xué)改革發(fā)展的基本線索與核心問題。

三、邊界與限度：三維關(guān)系的理論聚焦

就政府和大學(xué)的關(guān)系而言，無論是基于政治統(tǒng)治地位的維護(hù)，還是基于公共管理職能的履行，現(xiàn)代國家中的政府都有充足的理由對現(xiàn)代大學(xué)治理進(jìn)行干預(yù)。并且伴隨著現(xiàn)代大學(xué)在國家和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的地位與作用越來越突出，代表現(xiàn)代國家的政府必然對大學(xué)的治理與發(fā)展傾注更多關(guān)注。特別是中國，作為一個后發(fā)展國家，無論是國家建設(shè)還是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展諸多領(lǐng)域，都面臨全面追趕的急切形勢與任務(wù)。在這種情況下，教育的優(yōu)先作用特別是高等教育的先導(dǎo)作用尤其應(yīng)該得到充分發(fā)揮，這的確為政府更多、更深地嵌入和干預(yù)大學(xué)的治理與發(fā)展提供了更為充足的理由，創(chuàng)造了更為豐富的合法性。無論是政府本身還是大學(xué)來說，雙方都期待政府在幫助大學(xué)治理和發(fā)展過程中發(fā)揮更加積極的作用。但是，我們必須保持清醒的是，政府應(yīng)當(dāng)深入介入并不代表政府可以隨意介入，更不代表政府可以無限介入。

現(xiàn)代國家的政府對大學(xué)的干預(yù)“擁有巨大的合法性”，這種合法性基于大學(xué)作為公共機(jī)構(gòu)應(yīng)該為公眾服務(wù)的屬性，基于學(xué)術(shù)自由自治與防止權(quán)力濫用的制衡，基于高等教育具有規(guī)模效益、外部性以及效果延遲性等特點，基于國家必須對包括大學(xué)在內(nèi)的社會的普遍約束等。但是，政府在采取具體干預(yù)措施時，必須遵循公益性、公開性、公正性、必要性、效率性等基本原則，以確保政府干預(yù)的正當(dāng)性和有效性。同時，由于大學(xué)作為一個特殊的自組織，這種組織不以營利為目的，它需要來自公共財政的支持，但又需要保持其作為學(xué)術(shù)組織最大限度的自由。因而政府干預(yù)大學(xué)又必須具有合理的限度，比如：政府干預(yù)限于公共領(lǐng)域中的大學(xué)外部事務(wù)，止于教育自由，止于大學(xué)自治，止于學(xué)術(shù)自由等。[6]

考慮到中國總體上還是政府力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)強大于社會力量的歷史現(xiàn)實，就當(dāng)下的實踐而言，改革的重點就是在保持政黨和國家有力規(guī)制的前提下，積極開展社會建設(shè)，厘清政府、社會與大學(xué)三者之間的權(quán)力邊界和限度。具體包括三個方面的著力點：

一是國家與社會的有效分化。這意味著國家必須承認(rèn)社會的獨立空間，并給予社會的自我管理以法律保障、資源配置和效用承認(rèn)；同時，也意味著社會必須在自主、自治和自律的平臺之上，成為與國家權(quán)力各顯其能的空間。前者需要國家精心培育社會，后者需要社會確立理性精神；前者需要壟斷型國家讓渡社會空間，后者需要社會捍衛(wèi)自身的活動空間；前者需要國家保持克制的態(tài)度，后者需要社會對國家權(quán)力保持警惕等等。

二是國家對于社會自治的有效資源與制度供給。社會的自主與自治，需要豐富的資源供給才能實現(xiàn)。社會自治需要的資源，社會可以自己籌備相當(dāng)部分，不管是社會利益組織活動的資源自籌，還是社會公益組織的公共捐獻(xiàn)，但都僅僅只能滿足社會自治的部分資源要求。國家之所以必須為社會自治提供所要的資源，一方面是由國家的性質(zhì)所決定的，因為國家必須履行宏觀社會管理的職責(zé)；另一方面則是由國家的職能所確定的，因為國家除履行相應(yīng)的公共決策職能之外，還必須履行相關(guān)的社會職能。因此，“國家提供給社會以資源，并不是顯示國家的合道德性，而是國家呈現(xiàn)其基本功能的必須”。[7]

三是社會自身的高度組織狀態(tài)。社會的自然化存在狀態(tài)是分散的、欠組織的、個體化的。社會進(jìn)入一個高度建構(gòu)的狀態(tài)，社會的自治方才顯示出集合的、組織化的和群體性的情形。因此，社會的組織程度，與社會的自治水平成正相關(guān)關(guān)系；而社會的分散化情形，與社會的無序狀態(tài)也成正相關(guān)關(guān)系。強化社會的組織狀態(tài)，意味著經(jīng)由社會的各級各類組織，將公民納入到他們感興趣、按習(xí)性樂意加入的社會組織之中，由此促進(jìn)公民形成獨立于國家權(quán)力的直接支配，而能夠自行解決公民間某些私人與公共事務(wù)的能力。如果社會的組織程度太低，公民間的所有事務(wù)都必須在國家權(quán)力干預(yù)下才能處置，這樣不僅會過分分散國家力量，而且必定弱化社會自治的基本能力。

四、合作與互動：大學(xué)治理的實踐路徑

在歐美等西方早期發(fā)達(dá)國家理論語境中，社會特別是公民社會、市民社會往往扮演著政府權(quán)力的抵抗者與制衡者的角色，“弱政府—強社會”和“小政府—大社會”往往是理論上的基本預(yù)設(shè)和實踐上的傳統(tǒng)慣例。值得注意的是，無論是“弱政府—強社會”、“強政府—弱社會”，還是“弱政府—弱社會”的狀態(tài)，這三種模式一個共同的理論預(yù)設(shè)就是政府與社會的對立，政府與社會是此消彼長、非此即彼的二元對立關(guān)系，政府與社會處于競爭狀態(tài)，是一種零和博弈的格局。事實上，雖然政府與社會之間的確存在著對立的一面，但實際上它們又是互為條件、互相依存的，政府和社會都不是固定的實體，在相互作用的過程中，它們的結(jié)構(gòu)、目標(biāo)、支持者、規(guī)則和社會控制方式都會發(fā)生變化，它們在不斷地適應(yīng)當(dāng)中互相轉(zhuǎn)換和互相構(gòu)造。與西方國家不同，以中國為代表的后發(fā)國家在政府與社會關(guān)系上呈現(xiàn)出與眾不同的理論形態(tài)和實踐趨勢。這就是國家和政府并不作為必然的“惡”的形象出現(xiàn)，相反，國家和政府往往是一種積極而值得信賴和依靠的力量，可以對不發(fā)達(dá)公民社會缺陷和市場競爭機(jī)制進(jìn)行必要的修復(fù)、填補和建構(gòu)。因此，在未來可預(yù)見的一段時間內(nèi)，中國國家與社會關(guān)系似乎更加呈現(xiàn)出基于合作主義精神之“強國家—強社會”的邏輯走向。

與“強政府”相對應(yīng)，中國現(xiàn)代大學(xué)治理中“強社會”的實踐邏輯重點集中在功能重組和使命聚焦上?？傮w來看，當(dāng)代中國大學(xué)還沒有脫離“單位體制”的束縛，除作為學(xué)術(shù)共同體的人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)以外，還承擔(dān)著諸如政治組織、經(jīng)濟(jì)實體和生活社區(qū)等繁重的附加任務(wù)。這樣的大學(xué)其實是一個功能齊全的“小社會”，大學(xué)員工從生到死，撫幼養(yǎng)老、子女教育就業(yè)、醫(yī)療、集貿(mào)市場等一切生活所需，都可以在大學(xué)這個單位里得到滿足。但是，正是這樣，卻使得中國的大學(xué)因為承載了包括經(jīng)濟(jì)、政治、社會等過多過重的功能任務(wù)而造成“生命不能承受之重”的現(xiàn)實尷尬。這就決定了未來大學(xué)治理的一個重要改革路徑就是去除大學(xué)多余的功能承載，把大學(xué)從計劃體制下的“單位社會”中解放出來，剝離大學(xué)的經(jīng)濟(jì)實體、養(yǎng)老保障等額外負(fù)擔(dān)，真正使大學(xué)回歸到人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會服務(wù)的基本功能，聚焦于知識傳承與創(chuàng)新的根本任務(wù)，承擔(dān)起作為學(xué)術(shù)共同體的核心使命。事實上，功能轉(zhuǎn)換與使命聚焦是中國現(xiàn)代大學(xué)治理的首要問題，它內(nèi)在地契合政府與社會之間的功能區(qū)分，適應(yīng)社會組織力量成長和大學(xué)自治能力彰顯的改革趨勢，因而具有理論上的自洽性和實踐上的正當(dāng)性。

參考文獻(xiàn)：

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（責(zé)任編輯田曉苗）

Modern University Governance: Redefinition and Reconstruction of the Relationship Between Government, University and Societ

Jiang Dayong

Abstract：Modern university is not only the place of interchange between the government and social forces, but also the embedded, organic and interactive“public space”and“governance platform”of the separation and opposition of the government and society. For hundreds of years, the complicated dynamic association between the government, the society and the university has always been the basic guideline and core issue guiding and influencing Chinese universities' reform and development. The relationship between the state and society in China shows the logic trend of cooperation -based“strong government -strong society”. The government should endeavor to create a fair competition environment, make up for the lack of free competition, standardize school managerial behavior, and provide high-quality information service while the university should focus on functional reconstruction and the mission-focusing.

Key words:university governance; government; society; strong government-strong society

作者簡介：蔣達(dá)勇，男，華南師范大學(xué)學(xué)術(shù)委員會秘書處主任，研究員，主要從事政治學(xué)理論、高等教育管理研究。

基金項目：教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項目（14YJCZH065）

收稿日期：2015-12-10

中圖分類號：G646

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1672－4038（2016）03－0060－05