王洪明　王燕燕

遼寧省政府間事權(quán)與支出責(zé)任問題研究

王洪明王燕燕

政府間事權(quán)與支出責(zé)任的劃分問題是國家財政體制建設(shè)需要解決的核心問題。本文分析了遼寧省政府間事權(quán)與支出責(zé)任現(xiàn)狀，并提出建設(shè)性建議。

遼寧??；事權(quán)；支出責(zé)任

1994年以來實行的以圍繞財權(quán)劃分、財力保障展開的分稅制，給社會帶來巨大福利，其弊端也逐漸顯露。目前政府間事權(quán)與支出責(zé)任關(guān)系模糊、各級政府職能扭曲、社會分配不公平等問題，均與分稅制有密切關(guān)聯(lián)。

中國共產(chǎn)黨與中央政府意識到明確政府職能、劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任的急迫性，黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”“中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任”“保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定”［1］，為實現(xiàn)我國服務(wù)型政府職能轉(zhuǎn)換指明方向。本文通過梳理相關(guān)文獻(xiàn)，分析了遼寧省政府間事權(quán)與支出責(zé)任的現(xiàn)狀，并提出建設(shè)性建議。

一、遼寧省政府間事權(quán)配置與支出責(zé)任存在問題

1.政府與市場橫向分工內(nèi)外不清，越位與缺位并存

黨的十八大報告指出：“經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系”。當(dāng)前遼寧省各級次政府事權(quán)劃分橫向分工存在一定的“內(nèi)外不清”，市場與政府職能界定不清，政府“越位”與“缺位”同時存在。地方政府在GDP政績觀誘導(dǎo)下，通過“洼地效應(yīng)”手段招商引資，承擔(dān)了應(yīng)由市場做的事。政府的“越位”導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)非理性波動，也占用了政府的有限財力，削弱了政府保障民生支出的能力。同時，我國1998年開始以“摸著石頭過河”實踐構(gòu)建公共財政，政府容易忽略一些其應(yīng)承擔(dān)的事務(wù)，“缺位”問題主要表現(xiàn)在教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等各種公共服務(wù)上。

2.地方政府間縱向分解上下不清，形成錯位局面

我國各級政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上高度一致，呈現(xiàn)“職責(zé)同構(gòu)”現(xiàn)象，［2］導(dǎo)致各級政府對同一事務(wù)“齊抓共管”，遼寧省各級政府之間亦存在此類問題。各級政府“齊抓共管”容易導(dǎo)致權(quán)力不清、責(zé)任不明。應(yīng)由上級政府負(fù)責(zé)的事務(wù)卻交由下級政府處理。比如，跨地區(qū)污染防治、公共安全、食品藥品安全等；屬于下級管理的事項，上級政府承擔(dān)了較多的支出責(zé)任。比如，從區(qū)域性重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)到農(nóng)村廁所改造等地方項目，中央相關(guān)部門都有相應(yīng)的資金補(bǔ)助。

我國是單一制國家，行政層級分為“中央、省、市、縣、鄉(xiāng)”五級，上下級政府之間實質(zhì)上是一種委托代理關(guān)系。由于政府層級過多，加上各級政府職能定位不清，同一層級政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡等問題，導(dǎo)致各級次政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清。一旦出現(xiàn)事權(quán)擴(kuò)展或新增事權(quán)時，所有矛頭自然指向不同層級政府間對新增部分的支出責(zé)任的分配問題。這種情況下，通常上級政府“主動定單”，下級政府“被迫買單”。上級政府處于絕對權(quán)威地位，下級政府沒有話語權(quán)，處于被動狀態(tài)。而且通常采用“一事一議”型模式進(jìn)行下級各級政府間事權(quán)分?jǐn)偂蛹壴降?，事?quán)越多，支出責(zé)任越大，不利于事權(quán)的有效履行，只是暫時的應(yīng)事之策。同時，易造成上級政府“應(yīng)有為而無為”，下級政府“應(yīng)不為而為之”的錯位局面。

3.地方政府間事權(quán)與財權(quán)不對稱，基層政府入不敷出

遼寧省政府與地方各級政府間事權(quán)劃分呈“金字塔”形，財力劃分卻呈“倒金字塔”形，導(dǎo)致省與地方各級政府之間收支不對稱。尤其是基層政府要用有限的財力提供較多數(shù)量的公共產(chǎn)品和服務(wù)，在龐大支出責(zé)任壓力下，所提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)水平不足、質(zhì)量低在所難免。雖然下級政府財政收支不匹配可通過政府間的財政轉(zhuǎn)移支付制度加以調(diào)節(jié)，但由于我國財政轉(zhuǎn)移支付制度具有過渡性質(zhì)，五級財政層級導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付渠道太長，再加上上級政府往往將補(bǔ)助款挪作他用或抵扣下級的稅收欠款，基層政府事責(zé)與財力失衡不但沒能得到適當(dāng)彌補(bǔ)，反而讓其事責(zé)變得更重了。由此可見，事權(quán)層層下移，財權(quán)層層上移，各級政府間事權(quán)和財權(quán)嚴(yán)重不對稱，基層政府已入不敷出。

二、完善遼寧省政府間事權(quán)配置與支出責(zé)任對策

1.實現(xiàn)“全能型”政府向“公共服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)變

黨的十八屆三中全會《決定》指出，要處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，并對政府的職責(zé)和作用做出明確規(guī)定。強(qiáng)調(diào)市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，并不是否定或弱化政府作用，而是引導(dǎo)和影響資源配置，不是直接配置資源。［3］政府與市場的關(guān)系不是非此即彼，而是相互補(bǔ)充、互為依托關(guān)系。遼寧省各級政府應(yīng)遵循“有所為，有所不為”原則，重新劃分和規(guī)范政府與市場職能范圍，真正實現(xiàn)從全能型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。首先，各級政府應(yīng)發(fā)揮宏觀調(diào)控職能，按社會公共物品效益最大化原則，帶頭行使規(guī)制、管理和監(jiān)督職能，建立合理的市場競爭和制約機(jī)制。其次，各級政府退出“越位”領(lǐng)域，即政府投資應(yīng)逐步退出經(jīng)營性和競爭性生產(chǎn)領(lǐng)域，專注在保證政府機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、社會公共事業(yè)和社會保障等公共需求上。比如，提供安全飲水保障、城鄉(xiāng)污水和垃圾等公益性強(qiáng)的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上。再次，上級政府建立完善的監(jiān)督與評價下級政府的有效機(jī)制，各級政府及時財政彌補(bǔ)“缺位”。各級政府要自覺承擔(dān)起應(yīng)管卻沒管或沒管好的公共事務(wù)，比如，基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生保健、社會保障、農(nóng)業(yè)和環(huán)境等支出，上級政府做好及時監(jiān)督與評價。

2.頂層設(shè)計事權(quán)清單，明確各級政府事權(quán)配置的著力點(diǎn)

遼寧省政府應(yīng)從全局高度系統(tǒng)謀劃各級政府事權(quán)和支出責(zé)任劃分的改革路徑，從職能、職責(zé)、權(quán)限出發(fā)，制定各級政府事權(quán)清單，形成省與地方各級政府之間法治化、規(guī)范化、長期穩(wěn)定的事權(quán)關(guān)系。只有列明事權(quán)清單，才能相應(yīng)劃分支出責(zé)任，從而實現(xiàn)“誰負(fù)責(zé)，誰花錢”，避免“層層委托，而層層推脫”現(xiàn)象。同時，又能對行動不力的部門或個人及時問責(zé)。我國五級財政管理級次人為地加大了信息衰減系數(shù)，造成了大量機(jī)構(gòu)重疊和行政開支。為此，中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心財稅改革課題組將政府間財政關(guān)系的目標(biāo)定位在“扁平化”框架下建立中央、省、市（縣）三級政府間職責(zé)與財權(quán)的劃分體系。［4］但這種“扁平化”改革模式極易引起因“財”而廢“政”現(xiàn)象的出現(xiàn)，現(xiàn)實中也得到印證?？傮w來說，政府職能轉(zhuǎn)變，機(jī)構(gòu)改革和財力追源，從實踐角度出發(fā)，市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級作用都不可偏廢，因財力問題影響各級次政府財政作用的發(fā)揮，是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主導(dǎo)的改革思路，不是事權(quán)劃分的改革思路。事權(quán)改革的思路是，無論各級政府財力如何，都必須承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)，因“財”廢“政”不能從根本上解決支出責(zé)任的問題。治標(biāo)不治本，財力缺乏主要是因為各級政府承擔(dān)了無法承擔(dān)的責(zé)任。要明確各級政府事權(quán)配置著力點(diǎn)，中央政府強(qiáng)化宏觀管理、制度設(shè)定職責(zé)和必要的執(zhí)法權(quán)；省級政府要強(qiáng)化統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化職責(zé)；市（縣）政府要強(qiáng)化執(zhí)行職責(zé)。［5］在合理設(shè)置基本公共服務(wù)基礎(chǔ)上，給予一定基礎(chǔ)財力保障，并建立相應(yīng)考核和約束機(jī)制，這樣才不會陷入財權(quán)和事權(quán)矛盾中。

3.建立與事權(quán)相匹配的財力與支出責(zé)任體系

事權(quán)、支出責(zé)任和收入劃分是相互貫通的鏈條，事權(quán)劃分是起點(diǎn)，支出責(zé)任劃分是聯(lián)結(jié)點(diǎn)，收入劃分是落腳點(diǎn)。政府事權(quán)履行需要有相應(yīng)的財力相匹配。政府財力是政府通過行使征權(quán)或通過其他方式獲得的財政資金。從獲得收入的途徑劃分，可分為自有財力和轉(zhuǎn)移財力。然而地方政府財力與事權(quán)往往不匹配，嚴(yán)重制約了支出責(zé)任的履行。遼寧省政府與地方各級政府應(yīng)建立與事權(quán)相匹配的財力與支出責(zé)任體系。

一是完善地方各級政府收入體系。當(dāng)前，各級政府間的收入僅局限于預(yù)算內(nèi)收入中的稅收部分，而大量土地資源類收入、一部分壟斷性收入等游離于預(yù)算之外，影響了政府間收入劃分的總體效果。在我國五級財政層級下，基層政府缺乏穩(wěn)定增長的主體稅種，縣鄉(xiāng)政府更是“無稅可分”，基層政府支出責(zé)任與財力嚴(yán)重脫節(jié)。基于此，本著“財力下移，照顧基層”思路，可將目前中央和省級財政集中的部分專項收入按不同性質(zhì)和責(zé)任分別下劃到縣級，分別設(shè)置省稅和市縣稅，將稅基較廣、收入穩(wěn)定、流動性不大的稅種作為市縣級政府的主體稅種，改變目前縣級沒有主體稅種和共享稅過多局面。同時，提高分稅制下地方收入分成。［6］比如，重新劃分增值稅分成比例，將消費(fèi)稅劃分為地入收入，加快資源稅由從量計征調(diào)整為從價計征的改革。

二是建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。財政轉(zhuǎn)移支付制度是優(yōu)化經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要制度手段。從現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模看，主要有轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范、均等化程度低等問題。因此，規(guī)范化轉(zhuǎn)移支付應(yīng)以均等化轉(zhuǎn)移支付為主體，加大一般轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和力度，減少對地方財政支出的政策干預(yù)和直接參與，給地方政府更大的自主權(quán)；同時要將專項轉(zhuǎn)移支付作為補(bǔ)充形式，逐步減少專項轉(zhuǎn)移支付的類別和規(guī)模，將其補(bǔ)助范圍相對集中到義務(wù)教育、社會保障、環(huán)境保護(hù)、公共交通等主要項目上，并適當(dāng)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜。通過改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付的技術(shù)方法，簡化轉(zhuǎn)移支付形式，提高專項轉(zhuǎn)移支付的效益。

綜上所述，只有界定好政府的職能和作用，政府不越位、不缺位、不錯位，各自歸位，才能使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。同時，建立與事權(quán)相匹配的財力和支出責(zé)任體制，各級政府才能權(quán)責(zé)明確，充分發(fā)揮財力，各盡其責(zé)。

［1］中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定［M］.北京：人民出版社，2013.

［2］朱光磊，張志紅.“職責(zé)同構(gòu)”批判［J］.北京：北京大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2005（1）.

［3］樓繼偉.建立現(xiàn)代財政制度［M］//《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》輔導(dǎo)讀本.北京：人民出版社，2013.

［4］中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心財稅改革課題組.深化財稅體制改革的基本思路與政策建議［J］.財政研究，2014（7）.

［5］樓繼偉.推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化法律化［N］.人民日報，2014-12-1（7）.

［6］梁紅梅，王輝.我國政府間責(zé)任劃分與支出分配的實證研究——以甘肅為例［J］.開發(fā)研究，2007（05）：70-73.

（作者單位：沈陽建筑大學(xué)教學(xué)咨詢與督導(dǎo)工作辦公室、沈陽建筑大學(xué)馬克思主義學(xué)院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.13.032

2015年度遼寧省財政科研基金重點(diǎn)項目：遼寧省政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分問題研究（編號：15B005）］