田萍

創(chuàng)新社會治理體制背景下政府購買公共服務的困境及對策

田萍

政府購買公共服務作為社會治理創(chuàng)新的一種新理念、新制度和新方法，近年來已被中國各級政府廣泛應用于社會公共服務的各個領域，逐漸成為政府提高公共服務水平的重要途徑。政府購買公共服務面臨著缺乏先進的治理理念、缺乏獨立的資金保障、缺乏統(tǒng)一的管理平臺、缺乏科學的評估機制等困境。化解困境的策略有政府要積極進行理念的更新、明確購買公共服務的財政資金、設置政府購買公共服務的管理平臺、建立政府購買公共服務的第三方評估機制等方面。

社會治理；購買公共服務；問題；對策

一、研究背景和問題的提出

改革開放以來，我國以經濟建設為中心，建立了現(xiàn)代企業(yè)制度，解決了政府與市場的關系，經濟呈現(xiàn)了快速持續(xù)增長。但是，社會領域的改革沒有跟上，政府和社會的關系并沒有得到很好的處理。這不僅影響民眾社會需求的滿足，而且對經濟的發(fā)展不利，政社關系的改革已是當務之急。黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出創(chuàng)新社會治理體制，并提出推廣政府購買服務。社會治理、政府購買服務第一次被寫入黨的文件，彰顯了黨中央切實轉變政府職能、實施政社分開的決心。

社會治理是以實現(xiàn)和維護群眾權利為核心，發(fā)揮多元治理主體的作用，針對國家治理中的社會問題，完善社會福利，保障改善民生，化解社會矛盾，促進社會公平，推動社會有序和諧發(fā)展的過程。［1］社會治理體制就是指社會治理的方式和制度安排。社會治理要求政府轉變觀念，打破過去一元政府的格局，實現(xiàn)治理主體的多元化，即政府、社會組織、企事業(yè)單位、公民等社會主體共同參與社會公共事務的治理。

政府購買公共服務是指政府通過招標、定向委托、邀標等形式將原本由自身承擔的公共服務轉交給社會組織、企事業(yè)單位履行，以提高公共服務供給的質量和財政資金的使用效率，改善社會治理結構，滿足公眾的多元化、個性化需求。［2］

政府購買公共服務這項制度源于西方社會福利制度的改革，新公共管理理論是其改革的理論基礎，新公共管理強調政府的有限性。二戰(zhàn)后，為了解決“市場失靈”的問題，西方國家承擔起了直接為社會成員提供福利的責任。但政府的行為也會出現(xiàn)“失靈”的現(xiàn)象。為了解決這一問題，從20世紀70年代起，各國對社會福利制度進行了改革，政府不再承擔一切公共服務，開始以合同的方式將公共服務外包給一些企業(yè)或社會組織去做。政府購買公共服務就是公共服務合同外包，即政府通過與營利或非營利組織簽訂承包合同的形式來提供公共服務。［3］政府購買公共服務已經成為發(fā)達國家政府提供公共服務的普遍做法，美國是運用合同外包方式購買政府公共服務比較成熟的國家，政府購買公共服務的范圍非常廣泛。政府仍然是福利責任主體，合同外包過程當中，政府部門與社會組織是合同關系，社會組織負責向社會公眾提供公共服務，而政府部門則擔當出資、監(jiān)督、評估、制定政策等角色，政府購買服務是介于政府直接提供服務和完全市場化之間。

中國政府購買公共服務始于20世紀90年代，上海浦東新區(qū)社會發(fā)展局通過政府購買公共服務將浦東新區(qū)羅山市民會館委托上?；浇糖嗄陼芾怼４撕?，北京、上海、深圳等經濟比較發(fā)達的城市都相繼開展政府購買服務，作為政府提供公共服務的新理念、新制度、新方法，政府購買服務被各級政府日益廣泛地實踐于社會公共服務的多個領域。進入21世紀以來，中國政府就購買公共服務相繼頒發(fā)了各種規(guī)范性文件。2002年6月，人大常委會通過《中華人民共和國采購法》，其中第2條規(guī)定，“政府采購，是指各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為?！?013年9月，國務院辦公廳發(fā)布《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，明確要求在公共服務領域更多利用社會力量，加大政府購買服務力度。并對社會力量作了規(guī)定，“承接政府購買服務的主體包括依法在民政部門登記成立或經國務院批準免予登記的社會組織，以及依法在工商管理或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機構等社會力量?！?014年12月，國務院發(fā)布《中華人民共和國政府采購法實施條例》，明確規(guī)定采購法第2條所稱服務，包括政府自身需要的服務和政府向社會公眾提供的公共服務?？梢姡徺I公共服務的范圍是指原由政府直接提供的、面向公眾的服務，不包括面向自身及自身工作人員的服務。

創(chuàng)新社會治理體制，就要鼓勵和支持社會力量參與社會治理。政府購買公共服務通過服務外包，促進企事業(yè)單位、社會組織承接政府外包公共服務，并培育和推動這些社會力量的發(fā)展，從而實現(xiàn)創(chuàng)新社會治理體制的要求。政府購買公共服務在上海、深圳這些經濟發(fā)達的地區(qū)發(fā)展較為迅速和穩(wěn)定，探索出各自不同的發(fā)展模式，切實提高了公共服務的質量，對政府職能的轉變成效明顯。然而，大部分地區(qū)政府購買公共服務并沒有得到廣泛深入的開展，社會力量承接公共服務的實踐存在很大的局限性，面臨著一定的困境。分析政府購買公共服務的困境，研究如何有效推進政府購買公共服務，使政府購買公共服務成為創(chuàng)新社會治理的重要助推力，顯得十分必要。

二、政府購買公共服務存在的困境

1.缺乏先進的治理理念

十八屆三中全會提出了創(chuàng)新社會治理體制，推行政府購買公共服務，但有些政府部門依舊固守傳統(tǒng)的管理思維，新的治理理念沒有建立起來。長期以來，我國政府掌握著公共服務的資金，承擔了所有的公共服務，成為公共服務的唯一提供者。現(xiàn)在，政府要將資金轉移給承接公共服務的社會力量，由他們提供公共服務，政府由“劃槳者”變?yōu)椤罢贫嬲摺?，有些政府部門不適應。不能正確定位當前我國政府轉變職能的改革，依舊認為完全由政府提供公共服務是最可靠的，無視政府的大包大攬造成的行政效率低下和公共資源的浪費，對購買公共服務的資金是否得到合適的運用以及社會力量是否有能力提供社會服務都存在顧慮，對社會力量承接公共服務抱有防范和懷疑的思想。甚至認為不應該由社會力量承擔公共服務，會激化社會矛盾，影響社會的穩(wěn)定。也有的對社會組織存在及發(fā)展的重要性認識不夠，認為社會組織可有可無，自身的發(fā)展壯大應該完全依靠組織的努力來獲得，國家不應該扶持他們發(fā)展。雖然目前各級地方政府已日益重視政府購買公共服務方式在各領域的運用與推廣，但由于這些落后理念的存在，使政府購買公共服務的速度和規(guī)模都受到了一定限制，阻礙了創(chuàng)新社會治理體制的變革。

2.缺乏獨立的資金保障

政府購買公共服務的資金應該主要來源于財政預算，但多數(shù)地方政府購買公共服務的資金依賴于非財政預算資金，如專項業(yè)務資金、福彩公益金、社會捐助等，這些資金大都具有臨時性的特點，資金的數(shù)量不穩(wěn)定，政府購買服務的資金也就具有了很大的不確定性。2015年1月，財政部頒布的《政府購買服務管理辦法（暫行）》規(guī)定，“政府購買服務所需資金，應當在既有財政預算中統(tǒng)籌安排。購買主體應當在現(xiàn)有財政資金安排的基礎上，按規(guī)定逐步增加政府購買服務資金比例?！彪m然這個文件對政府購買公共服務的財政資金做出了安排，但沒有新增或單獨列出購買公共服務的資金。這樣，有些部門就認為推行政府購買公共服務，財政又不額外增加資金投入，在購買公共服務方面多投入資金，其他方面就要受影響。因此，對推進政府購買服務工作積極性不高，動力不足。還有認為當?shù)亟洕l(fā)展水平低，財政預算安排中統(tǒng)籌考慮購買服務占預算支出比重自然就較低。目前，我國政府購買公共服務的領域偏窄，購買規(guī)模也偏小，服務項目的持續(xù)性不夠，這和資金的投入不足是有很大關系的。缺乏穩(wěn)定的財政支持，政府購買公共服務不能得到充分的發(fā)展，制約了其作為一種創(chuàng)新社會治理機制的有效運作。

3.缺乏統(tǒng)一的管理平臺

根據(jù)采購法，中央和地方政府都建立了統(tǒng)一的政府采購平臺，公開發(fā)布政府采購服務、貨物、工程的信息，沒有設置獨立的服務采購平臺。在現(xiàn)有的采購平臺上，大多數(shù)也都是貨物和工程項目的采購，服務方面的采購不多，僅有的服務采購主要集中在物業(yè)管理服務項目、咨詢服務項目、保潔服務項目等。但現(xiàn)實中，政府采購服務的范圍遠不止這些，養(yǎng)老服務、矯正服務、婦女兒童服務、殘疾人服務、醫(yī)療衛(wèi)生服務等都已成為公共服務購買的內容。這些政府購買服務項目由民政部門、司法部門、婦聯(lián)、殘聯(lián)等分散購買，在采購平臺上一般沒有公開相關信息，在選擇服務機構時較多地使用定向購買的方式而不是用公開、公平的招投標方式。缺乏統(tǒng)一的購買公共服務管理平臺，政府購買公共服務的規(guī)范透明、承接公共服務主體之間的公平競爭、社會對購買公共服務的監(jiān)督評價都難以做到。政府也不能及時掌握向社會力量購買公共服務的總體信息，服務的對象會出現(xiàn)重復救助或救助缺位，有限的購買資金不能發(fā)揮最有效的作用。造成統(tǒng)一管理平臺缺乏的主要原因是購買公共服務的相關法律制度不健全，中央和地方雖然都出臺了一系列規(guī)范政府購買服務的法律，但是總體上來說，制度規(guī)定還不夠完備。政府購買公共服務的目錄、流程、價格標準、資金管理以及承接主體的資格條件等，很多地方政府沒有明確、統(tǒng)一的法律規(guī)定。沒有健全的法律制度，統(tǒng)一的政府購買公共服務管理平臺的建立就缺乏堅實的基礎。

4.缺乏科學的評估機制

目前政府購買公共服務的評估在實踐中開展得不充分，政府沒有制定出科學完備的評估指標體系，評估的專業(yè)人才和機構不足，評估的學術理論研究成果也很缺乏。政府購買公共服務的評估大都是由政府出面組織，主要考核依據(jù)是服務對象對服務的評價，真正科學的評估機制并沒有建立起來。由于政府部門往往和一些承接公共服務的組織存在著千絲萬縷的聯(lián)系，這種復雜的利益關系使政府組織的評估很難得到有效執(zhí)行。評估主要依靠服務對象對于服務的滿意度調查，但服務對象大都是老弱病殘等社會群體，他們的評估能力有一定的局限，加上是服務對象，和承接組織也有著利益上的關聯(lián)，因此評估的結果也很難可靠。購買公共服務的評估相對比較困難，因為公共服務和工程、貨物不一樣，公共服務的項目內容差別很大，評判標準不同，成本計算復雜，服務的考核難以量化，而且公共服務的績效具有滯后的特點，更多的是長遠的社會效益體現(xiàn)。但評估是購買公共服務過程的重要環(huán)節(jié)，如果不加強對公共服務的評估，便會導致一些社會力量提供公共服務的品質下降，在購買市場上出現(xiàn)劣幣驅逐良幣的現(xiàn)象，導致公眾對政府購買公共服務的公信力下降，購買公共服務的發(fā)展必然受到影響。

三、化解政府購買公共服務困境的策略

1.政府要積極進行理念的更新

十八屆三中全會提出了創(chuàng)新社會治理體制這一新的執(zhí)政思想，政府各部門必須與時俱進，更新觀念，樹立先進的社會治理理念。傳統(tǒng)的社會管理，主要依靠政府單一的主體，進行自上而下的管理，而治理強調多元性，要求發(fā)揮政府的主導作用，鼓勵和支持多個主體對公共事務的共同參與。同時，治理強調互動性，是一個上下互動的過程，通過合作、協(xié)商、平等的關系，實施對公共事務的管理。在創(chuàng)新社會治理體制的背景下，政府必須改變全能政府的形象，將大量公共職能從政府中分離出去，交給社會力量承接。社會本身是一個有著自我發(fā)展能力的有機體，有著自己的運行規(guī)律。所以，我們要相信社會，凡是社會能做好的事情就交給社會，不要把所有的公共事務都掌握在政府的手里。政府購買公共服務是完成“全能政府”向“有限政府”轉變行之有效的方法，政府通過購買，將公共服務交由社會力量承接，可以推動政社分離的改革，彌補政府和市場在資源配置方面的不足，可以向公眾提供更高質量的公共服務。市場經濟條件下，政府購買公共服務符合當下社會的需要，也是社會發(fā)展的必然趨勢。正確的社會治理理念是實施有效治理的前提和基礎，各級政府要樹立先進的社會治理理念，明確創(chuàng)新社會治理體制的核心是處理好政府與社會的關系，推行政府購買公共服務，促進政府職能轉型。

2.明確購買公共服務的財政資金

政府購買公共服務的資金應該主要由財政預算支出，根據(jù)采購法和其他相關制度規(guī)定，購買資金是在既有財政預算中統(tǒng)籌安排，而不是新增資金。所以，政府部門要認識到購買公共服務只是公共服務供給方式的改進，是將原來由自己直接提供的、但可以交由社會力量承接的公共服務納入政府購買的范圍，逐步擴大購買公共服務的資金在年度財政預算中的比例。不能把政府購買公共服務的工作進展建立在財政新增資金上，當然，根據(jù)社會發(fā)展的需要，也會新增一些公共服務項目，新增一些財政支出。政府部門要將購買公共服務的資金數(shù)量明確列入年度財政預算，并建立持續(xù)性財政預算增長機制。各個預算單位要將購買公共服務的項目和預算資金上報財政部門，財政部門要對項目進行統(tǒng)一審核，避免公共服務項目的重復購買或資金使用的不均衡。對于財政比較困難的地區(qū)，政府要仔細斟酌購買公共服務的內容和范圍，把有限的資金用在購買人民群眾最迫切需要政府解決的民生項目上。同時，鼓勵地方結合本地實際，在公共服務購買領域積極探索，形成適合各地特點的購買方式。建立穩(wěn)定的政府購買服務的資金制度，實現(xiàn)政府購買公共服務的常態(tài)化，對于社會組織等購買主體的培育，政府公共服務供給水平的提升，創(chuàng)新社會治理體制都是十分有利的。

3．設置政府購買公共服務管理平臺

根據(jù)采購法，政府采購包括政府購買公共服務，但公共服務有著自身的特殊性，它和貨物、工程不同，必須設置購買服務的統(tǒng)一信息共享平臺。這個平臺要及時發(fā)布政府購買服務目錄、財政預算、競標流程、投標的社會組織資質、購買結果、服務實施過程、項目驗收和績效考核等信息，做到購買服務全程信息的公開。平臺作為連接各方資源的紐帶，不僅有利于政府對購買公共服務進行宏觀管理，也便于相應的單位充分了解購買的相關事項，公眾也可以監(jiān)督購買項目的情況，消除信息不對稱的負面影響，確保購買公共服務公開、公平、公正。更重要的是設置公共服務管理平臺，可以為社會力量營造公平競爭的環(huán)境，激勵他們參與提供公共服務的積極性，從而推動他們的成長。為確保政府購買公共服務的管理平臺順利運行，要制定相關的法律制度，形成完備的法律體系，為平臺的建設提供制度和法律的保障，使政府購買公共服務在法律的框架內規(guī)范進行。除了中央制定的統(tǒng)一法律法規(guī)，各地要進行充分的調研，制定符合地方特點的規(guī)范文件。要成立專門的機構，負責政府購買公共服務事宜以及平臺的建設與維護。美國專門成立了聯(lián)邦總務署（GSA），除了向聯(lián)邦機構提供采購供應服務外，還負責聯(lián)邦采購信息管理，主要是建立、更新、維護聯(lián)邦商機信息系統(tǒng)和聯(lián)邦采購數(shù)據(jù)系統(tǒng)。［4］

4.建立政府購買公共服務的第三方評估機制

所謂第三方評估是指評估機構依據(jù)評估標準和程序，對評估對象一定時段內活動狀況及活動業(yè)績、效益、影響和持續(xù)性進行的專業(yè)化評價。評估既可以考量公共服務效果，也可以對公共服務實施有效的監(jiān)督，是政府購買公共服務績效管理的關鍵環(huán)節(jié)。政府購買社會組織公共服務這一過程涉及公共服務的供給、生產與消費三個環(huán)節(jié)，這一分析框架即為“購買者-承接者-使用者”。［5］在評估中，購買者、承接者、使用者都必須參與到公共服務的評估中，但是由于利益的相關聯(lián)，他們都不能成為評估的實施者，評估必須由不同于他們的獨立第三方進行。由于第三方和購買者、承接者、使用者中的任何一方沒有利益關系，能夠站在公正的立場上做出評估。要充分發(fā)揮第三方評估獨立、專業(yè)、權威的優(yōu)勢，對政府購買服務形成一種必要而有效的外部制衡機制。2015年5月，民政部頒布《關于探索建立社會組織第三方評估機制的指導意見》，明確了建立社會組織第三方評估的總體思路、基本原則、政策措施和組織領導。第三方在評估的時候主要從效率和效果兩個方面進行，效率是評估一定量的財政資金購買了多少公共服務，效果是評估公共服務的享用者是否滿意。國外的購買服務評估機制經過了大量實踐的檢驗，比較成熟，有很多地方值得我們學習。我們要結合中國的實踐制定出可操作性強的評估標準，過程性評估和結果性評估并重。要加快培養(yǎng)購買公共服務評估的專業(yè)人才和機構，必須盡快建立完善的第三方評估機制，從而順利實現(xiàn)政府購買公共服務的目標。

提供公共服務是政府社會治理的職責，創(chuàng)新公共服務供給方式，是社會治理機制創(chuàng)新的重要內容。政府購買公共服務作為一種新的公共服務方式和社會治理機制的重要創(chuàng)新，可以促進政府不斷轉變政府職能，更好地滿足社會對公共服務的需求，在社會生活中將發(fā)揮越來越重要的作用。

［1］姜曉萍.國家治理現(xiàn)代化進程中的社會治理體制創(chuàng)新［J］.中國行政管理，2014（2）：24-28.

［2］徐家良，趙挺.政府購買公共服務的現(xiàn)實困境與路徑創(chuàng)新：上海的實踐［J］.中國行政管理，2013（8）.

［3］薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關系［M］.北京：中國人民大學出版社，2003：129.

［4］吳正合.高度集中的美國政府采購管理體制及其啟示［J］.中國政府采購，2006（8）：73-76.

［5］王浦劬，［美］萊斯特·M·薩拉蒙.政府向社會組織購買公共服務研究——中國與全球經驗分析［M］.北京：北京大學出版社，2010（9）.

（作者單位：淮陰工學院人文學院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.13.025

江蘇省教育廳年度高校哲學社會科學基金項目（編號：2014JSB687）］