張璐晶

供給側改革是今年全國兩會的熱點話題，PPP（政府和社會資本合作）改革作為一項重要的供給側結構性改革措施，正在發(fā)揮積極的牽引作用。

3月5日，李克強總理在政府工作報告中提出，深化投融資體制改革，繼續(xù)以市場化方式籌集專項建設基金，推動地方融資平臺轉型改制進行市場化融資，探索基礎設施等資產(chǎn)證券化，擴大債券融資規(guī)模。完善政府和社會資本合作模式，用好1800億元引導基金，依法嚴格履行合同，充分激發(fā)社會資本參與熱情。

系統(tǒng)性化解地方政府債務風險需要改革基礎設施投資體制，以資產(chǎn)證券化和PPP模式為核心，消化存量、嚴控增量。——全國人大代表、中國工商銀行資產(chǎn)托管部總經(jīng)理李勇

3月7日，財政部部長樓繼偉在談到地方融資平臺的時候表示，要防止地方政府利用各種方式變相發(fā)債?！拔覀冴P注著PPP的項目，要把它規(guī)范化，我們也發(fā)現(xiàn)有的地方搞PPP項目是變相的借債。”樓繼偉說，“如果把債務的風險控制住，就不會給經(jīng)濟造成大的傷害?！?/p>

那么，如何用好PPP模式？如何防范地方政府債務風險？

中國政府債務占GDP比重約40%

中國地方政府的債務問題，一直備受關注。去年8月，十二屆全國人大常委會第十六次會議通過決議，批準2015年全國地方政府債務限額為16萬億元，預計債務率為86%，債務風險總體可控。

《關于2015年中央和地方預算執(zhí)行情況與2016年中央和地方預算草案的報告》（下稱《報告》）顯示，2016年政府一般債務余額限額是10.7萬億元，地方政府專項債務余額是6.48萬億元，對比2015年年底的16萬億元限額，新增額度約1.18萬億元。

樓繼偉表示，中國的政府債務占GDP比重大約是40%，這在可比國家中是比較低的。他認為中央政府債務問題不大，關鍵是地方政府會不會在《預算法》規(guī)定之外出現(xiàn)新的債務口子，那樣的話債務風險就可能會突破，要會同各級財政加緊管理。

全國人大代表、中國工商銀行（下稱“工行”）資產(chǎn)托管部總經(jīng)理李勇在2010年至2014年曾任工行黑龍江省分行黨委書記、行長。一線的工作經(jīng)驗讓他在去年就提出關于化解地方政府債務風險路徑的議案。

李勇表示，對地方政府債務問題要統(tǒng)籌考慮，不僅要考慮地方政府的償債能力，還要考慮投資方向和融資結構，地方政府債務問題并非簡單的社會資本參與不足的問題。

對于系統(tǒng)性化解地方政府債務風險的建議，李勇表示要改革基礎設施投資體制，以資產(chǎn)證券化和PPP模式為核心，消化存量、嚴控增量。

《中國經(jīng)濟周刊》獨家獲得財政部PPP中心授權，在2016年第9期封面文章《中國PPP大數(shù)據(jù)》中公布了目前中國PPP項目的相關數(shù)據(jù)信息。該期刊物于3月7日進入全國兩會代表、委員駐地，引發(fā)代表、委員的熱議。

財政部“全國PPP綜合信息平臺”首次披露，目前中國有PPP項目7110個，總投資8.3萬億元，涵蓋19個行業(yè)。在按地域統(tǒng)計中，貴州、山東、四川、河南、新疆居項目數(shù)前五名，合計4158個，占項目總數(shù)的58.5%。

發(fā)展PPP不能“與民搶利”

從PPP項目數(shù)量和投資額上可以看出，邊遠地區(qū)和經(jīng)濟欠發(fā)達省份對于PPP的重視和熱情程度更高。相反，PPP項目較少的省份集中在兩類，一類是經(jīng)濟較發(fā)達、財政資金寬裕的直轄市，比如北京、上海;另一類是經(jīng)濟較落后的省份，比如青海等。

“經(jīng)濟較發(fā)達的省份，并不是對PPP興趣不大，而是這些地方已經(jīng)基本完成了基礎設施建設;而‘興趣大的落后地區(qū)則是現(xiàn)階段需求比較大?！崩钣赂嬖V《中國經(jīng)濟周刊》記者。

財政部“全國PPP綜合信息平臺”中，有78%的項目還處于項目識別階段，作為多年工作在一線的金融從業(yè)者，李勇認為，這在一定程度上說明地方政府在讓項目真正落地中存在“與民搶利”的問題?！罢畱贸鲆恍┯行б娴摹⒖梢杂捻椖縼碇匦陆M織融資結構開展PPP合作，不能一廂情愿地拿一些根本就無法盈利的項目希望社會資本來投資?！彼f。

“要解決這個矛盾，需要在PPP項目落地過程中對項目類型有具體的劃分、區(qū)別對待。對于可以盈利的項目，政府和社會資本應各自擔當責任。對于一些前期可能虧損的項目，政府要做好配套的補貼支持。對于一些特別極端、長期扭虧無望的項目，政府為了從長遠吸引社會資金和為人民提供更好的公共服務的角度要適當兜底。”李勇建議。

對于如何引導更多的社會資本進入PPP領域，李勇用了一個生動的比喻，即改革開放初期的特區(qū)政策“靚女先嫁”，把政府的優(yōu)質資產(chǎn)盤活，把資金先投入到好的項目中，發(fā)揮好示范作用。

他舉例，比如在已上市國有企業(yè)中，國有股份占70%以上的，是否可以把股份降到50%，在保持國有控股地位的前提下，把這部分撤出來的股份的資金投入新的項目，充分發(fā)揮已有資源，合理利用杠桿，盤活更大資產(chǎn)。

“目前財政部全國PPP綜合信息平臺上公布的大部分PPP項目還集中在一些基礎設施領域，未來一些涉及民生的項目，如醫(yī)療、養(yǎng)老、健康領域，利用PPP模式升級、改造的余地可能更大?！崩钣卤硎?，用PPP的手段，解決的不光是資金、銀行惜貸的問題，更重要的是引入市場化的管理機制?！坝捎阢y行貸款周期偏短、PPP項目周期長，項目運行中需要再融資，但期限錯配從來不是問題，核心是項目要好，好項目要有好的團隊來管理，融資結構要多元化，更重要的是專業(yè)的人干專業(yè)的事?！?/p>

通用機場建設應加快引入PPP模式

今年，航空系統(tǒng)的多位全國人大代表，包括南昌航空大學校長、農(nóng)工黨江西省委副主委羅勝聯(lián)，中航工業(yè)副總工程師、中國工程院院士樊會濤，中航工業(yè)南方執(zhí)行董事、總經(jīng)理彭建武等，聯(lián)合提交了《加快全國通用機場建設，盡快實現(xiàn)“縣縣通”》的議案。

航空界代表建議，以PPP模式統(tǒng)籌推動全國通用機場建設，加快構建層次清晰、布局合理、定位準確、通達性強的全國性通用機場網(wǎng)絡體系，盡早實現(xiàn)全國2800多個縣“縣縣通”，建立健全國家通用機場專業(yè)化服務標準與管理體系。

中航工業(yè)集團董事長林左鳴表示，中國的通用航空和美國相比其實剛剛起步，中航工業(yè)為通航的發(fā)展做了很多鋪墊。中國要達到美國20多萬架通用航空飛機、70多萬駕駛員的水平，還有很長的路要走。

據(jù)公開資料顯示，目前我國的通用航空機場加上臨時起降點約400個（其中獲得民航局機場許可的通航頒證機場只有40余個），每萬平方公里僅有機場0.52個，而美國有19500個通航機場，美國、巴西每萬平方公里擁有的機場則分別為15.34個和2.94個，若按照人均保有量和經(jīng)濟總量計算，差距更加明顯。

林左鳴告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，PPP模式是發(fā)展通用航空機場、發(fā)展基礎設施的一個很好的模式，通航機場如果規(guī)劃好也可以盈利。

“一個產(chǎn)業(yè)要發(fā)展，首先認識要到位。拿通用機場建設來說，如果按照全國2800個縣（區(qū)）平均每個縣（區(qū)）建設1座通用機場，每座通用機場投資1.5億元計算，全國通用機場建設將帶動投資4200億元，同時對通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展和周邊產(chǎn)業(yè)起到顯著拉動作用?！贝舜巍都涌烊珖ㄓ脵C場建設，盡快實現(xiàn)“縣縣通”》議案的牽頭人羅勝聯(lián)告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，“按照產(chǎn)業(yè)帶動比1：10計算，通用機場建設將帶來數(shù)萬億的經(jīng)濟增長和大量新的就業(yè)崗位?！?/p>

所以兩會航空界代表建議以PPP模式加快我國通用機場建設，調動社會資本進入該領域，加快基礎設施建設，同時也有利于機場運營的市場化。

在翻閱《中國經(jīng)濟周刊》封面文章《中國PPP大數(shù)據(jù)》PPP項目投資行業(yè)分布情況后，羅勝聯(lián)表示，目前還少有通用航空機場項目以PPP形式出現(xiàn)，這既需要政府引導，也要靠企業(yè)家投資。

“當然，用PPP模式去建通航機場也不是唯一模式，機場建設的形式還是多樣的，要本著哪種形式有利用哪種形式來做事?！绷_勝聯(lián)說。