齊米克，孫　強，閆　凱（新疆維吾爾自治區(qū)草原總站，新疆　烏魯木齊　830049）

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新疆草原生態(tài)保護補助獎勵效果初步評價及問題解析——以溫泉縣、拜城縣為例

齊米克，孫強，閆凱
（新疆維吾爾自治區(qū)草原總站，新疆烏魯木齊830049）

摘要：通過對全疆2個縣市4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)8個村80戶牧民的入戶訪談，及與各級畜牧、草原主管部門的座談交流，從草原生態(tài)、畜牧業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)牧民生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變等幾個方面對草原生態(tài)保護補助獎勵機制的政策效果進行科學(xué)評估，梳理獎補政策落實中取得的經(jīng)驗和存在的問題，并提出進一步完善該政策的建議。

關(guān)鍵詞：草原；生態(tài)補助獎勵；效果；評價

10.16863/j.cnki.1003-6377.2016.01.015

2010年，國務(wù)院第128次常務(wù)會議決定，從2011年起在內(nèi)蒙古、新疆等8個主要牧區(qū)省份全面實施草原生態(tài)保護補助獎勵機制政策。項目實施5年來，新疆草原生態(tài)保護補助獎勵機制實施草原禁牧面積0.1億hm2，草畜平衡面積0.359億hm2，涉及全疆14個地（州、市）近百個縣市區(qū)28萬戶農(nóng)牧民，累計落實資金近100億元，是成立新中國以來國家在草原生態(tài)方面投入最大、覆蓋面最廣、惠及牧民最多的一項大政策，在進一步提升草原生態(tài)保護建設(shè)的能力和水平，盡快扭轉(zhuǎn)草原持續(xù)退化的被動局面，促進草原畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級、實現(xiàn)草原可持續(xù)利用和牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮了積極的重要作用。

1　草原生態(tài)保護補助獎勵機制政策效果

1.1對草原生態(tài)環(huán)境的影響

1.1.1牧草長勢明顯好轉(zhuǎn)

依據(jù)衛(wèi)星遙感影像數(shù)據(jù)，拜城縣和溫泉縣天然草原高峰期地面監(jiān)測數(shù)據(jù)和氣象數(shù)據(jù)，利用歸一化植被指數(shù)（NDVI）重分類差值方法，對實施獎補后2015年與實施獎補前2010年牧草高峰期平均植被長勢情況進行了綜合對比分析（見表1），結(jié)果表明：拜城縣與溫泉縣實施獎補后天然草原牧草平均長勢整體明顯好于獎補前同期。

表1　拜城縣、溫泉縣2010～2015年牧草高峰期（7月）植被長勢對比

1.1.2天然草原生產(chǎn)力變化

根據(jù)自2010年全面開始的牧草生長高峰期地面監(jiān)測數(shù)據(jù)，結(jié)合遙感影像、氣象等相關(guān)數(shù)據(jù)資料，通過3S技術(shù)、計算機技術(shù)進行綜合分析，結(jié)果表明：2015年較2010年，溫泉縣天然草原（牧草高峰期）平均鮮草產(chǎn)量增加了19.2%；其中，禁牧區(qū)鮮草平均產(chǎn)量增加了24.1%，草畜平衡區(qū)鮮草平均產(chǎn)量增加了14.5%；拜城縣天然草原（牧草高峰期）平均鮮草產(chǎn)量增加了14.7%，其中，禁牧區(qū)鮮草平均產(chǎn)量增加了19.6%，草畜平衡區(qū)鮮草平均產(chǎn)量增加了11.8%（見表2）。

表2　項目縣天然草原草產(chǎn)量變化

溫泉縣賽里木湖水源涵養(yǎng)區(qū)禁牧4年來，植被恢復(fù)明顯。據(jù)2015年7月的監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，與草畜平衡區(qū)相比，禁牧區(qū)草原植被蓋度平均提高14%，高度平均提高32%，鮮草量平均提高39%，可食畜草鮮草量平均提高36%（見圖1）。

圖1　2015年溫泉縣賽里木湖水源涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)指標(biāo)提高情況

1.2對草原畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響

1.2.1牧區(qū)及畜牧業(yè)發(fā)展政策逐步完善

圍繞草原生態(tài)保護補助獎勵機制的建立落實，結(jié)合“游牧民定居”、“退牧還草”、“肉牛肉羊產(chǎn)業(yè)發(fā)展”等草原生態(tài)保護建設(shè)工程和產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目，以“禁牧不禁養(yǎng)、減畜不減肉、牧民不減收”為目標(biāo)，新疆自治區(qū)及各地州、縣黨委、政府相繼出臺了有關(guān)牧民定居、草畜聯(lián)營合作社、飼草料地管理等一系列的惠牧惠草政策，并通過整合項目，明確資金，加大牧民后續(xù)產(chǎn)業(yè)扶持力度，引導(dǎo)和鼓勵牧民向其它產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，促進草原畜牧業(yè)向規(guī)?；B(yǎng)殖、集約化經(jīng)營、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)轉(zhuǎn)變。如溫泉縣出臺了《溫泉縣牧民定居人工飼草料地管理辦法》、《溫泉縣金融支持規(guī)模養(yǎng)殖業(yè)和農(nóng)區(qū)育肥業(yè)發(fā)展實施方案》等，拜城縣出臺了《拜城縣畜牧業(yè)發(fā)展推進年實施意見》等配套方案、辦法。這些惠牧惠草政策的出臺和落實，進一步完善了牧區(qū)和畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，為草原生態(tài)保護補助獎勵機制的建立落實，起到了積極的促進和推動作用。

1.2.2草原畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式初步改變

從本次調(diào)研的2個縣來看，隨著禁牧和草畜平衡制度的逐步落實，在限制了單位面積放牧規(guī)模的同時，也對代牧、農(nóng)區(qū)牲畜放牧等現(xiàn)象進行了限制，一方面無畜戶、少畜戶不再從事放牧生產(chǎn)，將自己的草場和牲畜以租賃、入股等形式進行流轉(zhuǎn)，自己則從事飼草料種植、牲畜育肥或務(wù)工等；另一方面養(yǎng)殖大戶、草畜聯(lián)營合作社通過流轉(zhuǎn)，不斷整合擴大牲畜、草場規(guī)模，規(guī)模化、集約化、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)有了基礎(chǔ)保障，飼草種植與加工儲運，牲畜育肥、牲畜銷售等專業(yè)化分工也日趨明顯，草原畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式初步改變。

以溫泉縣為例：配合草原補獎?wù)?，溫泉縣積極爭取實施中央現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、草原畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型示范工程、發(fā)改委標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模化養(yǎng)殖小區(qū)（場）建設(shè)等項目工程，充分利用牧民定居點設(shè)施齊全、草料地配套的優(yōu)勢，已聚集形成草原畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型示范基地4個，建成肉羊肉牛規(guī)?；B(yǎng)殖場31個，對于轉(zhuǎn)變畜牧業(yè)生產(chǎn)方式，加快傳統(tǒng)草原畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級起到了積極的促進作用。

同時，草原生態(tài)保護補助獎勵機制的建立落實，進一步促進了牧區(qū)放牧方式的轉(zhuǎn)變，溫泉縣冷季放牧?xí)r間從過去的4～5個月，減少到2014年冬季的2～3個月；拜城縣充分利用農(nóng)區(qū)豐富的秸稈資源，牧區(qū)牧民自發(fā)到農(nóng)區(qū)租賃農(nóng)茬地進行放牧，冷季天然草原放牧牲畜數(shù)量減少了近50%，極大的緩解了天然草原放牧壓力。

1.2.3畜群畜種結(jié)構(gòu)趨于合理，當(dāng)年羔羊出欄比例穩(wěn)步提高

4年來，圍繞草原生態(tài)保護補助獎勵機制的建立落實，和“禁牧不禁養(yǎng)、減畜不減肉、牧民不減收”的工作目標(biāo)，各地陸續(xù)加大了“大畜換小畜、良畜換土畜”的政策引導(dǎo)力度，大力推廣品種改良、冬羔生產(chǎn)、多胎羊高效繁育、青黃貯飼料制作、科學(xué)飼養(yǎng)管理等技術(shù)，整體的畜群畜種結(jié)構(gòu)日趨合理，畜群周轉(zhuǎn)速度加快，使牲畜一季出欄變?yōu)樗募境鰴冢行岣吡松髥萎a(chǎn)和效益。

以溫泉縣為例，2014年溫泉縣草食家畜存欄34.29萬頭只，較2010年增加了0.22萬頭只，增長了0.6%，但2014年草食家畜產(chǎn)肉量達到了4 694 t，較2010年的4 257 t，增加了10%，充分體現(xiàn)了生產(chǎn)方式改變、牲畜良種化提高的政策效果。

同時，當(dāng)年羔羊的出欄率也大幅提高，2014年溫泉縣當(dāng)年羔羊除留作后備母畜外，已基本實現(xiàn)了6個月出欄。拜城縣充分利用當(dāng)?shù)剞r(nóng)區(qū)豐富的農(nóng)副秸稈資源，實行“母畜上山，羔羊育肥”，減輕了天然草原放牧壓力。

1.2.4人工種草面積逐年擴大

隨著草原生態(tài)獎補政策的落實，各地州、縣普遍加大了對人工種草的扶持力度，在國家獎補政策中牧草良種補貼的基礎(chǔ)上，各地也相繼出臺了種草補助標(biāo)準(zhǔn)，在一定程度了促進了農(nóng)牧民發(fā)展飼草料種植的主動參與意識，農(nóng)牧區(qū)人工種草面積逐年擴大，為禁牧和草畜平衡奠定了良好的物質(zhì)基礎(chǔ)。

從調(diào)研的結(jié)果來看，溫泉縣人工種草主要以糧飼兼用玉米、苜蓿、蘇丹草為主，2014年溫泉縣糧飼兼用玉米面積達到0.43萬hm2，苜蓿保留面積突破0.2萬hm2，分別較2010年增加了近0.27萬hm2和0.1萬hm2。拜城縣以苜蓿、草木樨、飼用甜菜為主，2014年小麥套種草木樨面積達到1萬hm2，飼用甜菜面積達到了0.13萬hm2。

1.3對牧區(qū)牧民生產(chǎn)生活的影響

草原生態(tài)保護補助獎勵機制政策在牧區(qū)的逐步深入落實，牧區(qū)廣大牧民無論是對獎補政策的認(rèn)知程度、對草原生態(tài)保護的主動參與意識都得到了很大提高，牧區(qū)生產(chǎn)生活方式發(fā)生積極改變，生產(chǎn)生活水平不斷提高。

1.3.1牧民對草原補獎?wù)哒J(rèn)知程度較高

通過樣本牧戶對草原補獎?wù)叩恼J(rèn)知度調(diào)查，可以看出:

（1）70%的走訪牧戶明確知道草原補獎?wù)甙◣醉梼?nèi)容，95%的牧戶對于補獎資金的發(fā)放形式表示滿意和基本滿意。

（2）75%的牧戶對補獎?wù)叩膶嵤┦菨M意的，20%的牧戶基本滿意，只有5%的牧戶不滿意。不滿意的牧民大多為貧困戶或剛分家的小戶，生產(chǎn)資料短缺、補獎資金較少。

（3）牧民認(rèn)為補獎機制政策的實施有利于政府和草原的恢復(fù)。70%的牧民認(rèn)為補獎機制政策的實施對政府有利，90%的牧民認(rèn)為對草原有利，65%的牧民認(rèn)為對牧民有利。

（4）75%的牧民對于補獎?wù)邔τ跍p少放牧、禁牧給予補貼獎勵表示滿意；30%的牧戶對于補助獎勵標(biāo)準(zhǔn)表示滿意，但希望能增加一些；55%的牧民對于補獎?wù)吆脱a貼標(biāo)準(zhǔn)表示基本滿意；5%的牧戶對補獎?wù)卟粷M意，主要是剛分家的牧戶和沒有草場的牧戶；15%的牧戶認(rèn)為補助標(biāo)準(zhǔn)比較低。

1.3.2牧民技能培訓(xùn)力度加強，就業(yè)渠道逐漸拓寬

在典型牧戶調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，伴隨著草原補獎機制政策的落實和自治區(qū)對牧民技能培訓(xùn)的加強，青壯年牧民中有75%的愿意外出務(wù)工，不再愿意從事畜牧業(yè)，尤其是傳統(tǒng)的四季游牧畜牧業(yè)，傾向于轉(zhuǎn)向其他行業(yè)。選擇放棄傳統(tǒng)畜牧業(yè)的主要原因是認(rèn)為務(wù)工收入比放牧牲畜收入高，以及冷季放牧生活條件比較辛苦。

牧區(qū)的勞動力轉(zhuǎn)移主要是有草無畜戶和有草少畜戶，大多數(shù)牧民選擇在本鄉(xiāng)或本村打零工，并且這部分勞動力中有部分人還在從事牲畜養(yǎng)殖，并在本地兼職打零工。隨著草原旅游業(yè)的發(fā)展，牧家樂、民族刺繡、特色餐飲等形式的民族傳統(tǒng)特色烹飪、手工藝品制作、畜產(chǎn)品加工等二三產(chǎn)業(yè)在牧區(qū)得到了長足發(fā)展。

如溫泉縣安格里格鄉(xiāng)確肯布拉格牧業(yè)隊定居點加孜依娜刺繡社組織村里哈薩克族婦女40多人從事民族手工刺繡，在村委會文化室還設(shè)置了民族服飾、工藝品展臺，供客商和游客參觀訂購，最高時平均每人每月靠刺繡能收入2 000多元。

從拜城縣和溫泉縣的對比分析來看，因縣域及周邊社會經(jīng)濟發(fā)展的不同，也有著一定的區(qū)別，拜城縣作為國家西氣東輸?shù)钠瘘c和自治自治區(qū)重要的煤炭、天然氣資源大縣，依托二三產(chǎn)業(yè)帶動，剩余勞動力就業(yè)渠道多，牧民對于傳統(tǒng)草原畜牧業(yè)的依靠較低。而溫泉縣作為傳統(tǒng)的草原牧區(qū)，二三產(chǎn)業(yè)相對滯后，草原畜牧業(yè)依然是家庭收入的主要來源。

1.3.3牧民對草地保護的意識增強

根據(jù)對牧民入戶調(diào)查的資料分析，100%的牧戶認(rèn)為草地退化，并且有75%的牧戶認(rèn)為是自家部分草場嚴(yán)重退化。有70%的牧戶認(rèn)為補獎?wù)邔嵤┮詠?，草原?010年好了，25%的認(rèn)為差不多，只有5%的認(rèn)為比以前差了。經(jīng)詢問當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村干部和技術(shù)人員，認(rèn)為差了的原因由于2014年的持續(xù)干旱造成草場質(zhì)量下降。

關(guān)于草地退化的主要原因，有35%牧民認(rèn)為是由于超載過牧；40%牧民認(rèn)為是對草場維護不夠重視所致；25%牧民認(rèn)為是濫開濫墾、挖礦、占地等所致。大多數(shù)牧戶（80%）表示會控制牲畜養(yǎng)殖頭數(shù)；只有少部分牧戶（15%）表示仍然會增加養(yǎng)殖頭數(shù)。大多數(shù)牧戶（85%）認(rèn)為，牲畜養(yǎng)殖數(shù)量越多，家庭收入就越高。

有90%的牧民認(rèn)識到有必要性對草地進行維護；其中25%的牧戶對草地進行過有意識的維護，如溫泉縣安格里格鄉(xiāng)的一戶牧民將自己的夏季放牧場分為兩片，每年只利用其中一片，進行年度間的分區(qū)禁牧。

對草場維護采取的措施中，較多牧戶（80%的牧戶）希望通過圍欄（主要集中在打草場上），靠草地地力自然恢復(fù)；有60%牧戶的牧戶愿意采取適度放牧以恢復(fù)草地植被。但只有25%的牧民愿意投入資金對天然草場進行維護，其主要原因是資金缺乏（70%牧戶）。

有70%的牧戶牲畜數(shù)量沒有減少，25%的牧戶牲畜略有減少，5%的牧戶牲畜數(shù)量有所增加。50%的牲畜常年四季游牧，40%的牲畜只在暖季進行放牧，還有10%的牧戶只在夏季進行放牧。

1.3.3牧民居住等生活條件得到改善，獎補成為收入主要來源之一

隨著草原生態(tài)補獎?wù)叩穆鋵崳汀坝文撩穸ň印?、“退牧還草”工程的實施，牧區(qū)牧民的生產(chǎn)生活條件得到了極大改善，本次調(diào)研的2個縣80戶牧民100%已不同程度“定居”，住房面積在（60～120）m2之間，并配套有人均（0.33～0.67）hm2的飼草料地，但多是定人不定畜，100%的牲畜暖季在天然草原放牧。拜城縣有40%、溫泉縣有60%的牲畜常年在天然草原四季輪牧。

新疆在2010年獎補政策出臺之前就已經(jīng)建立了比較完善草畜平衡監(jiān)管制度，獎補政策的落實和獎補資金的發(fā)放，尤其是草畜平衡獎勵資金的發(fā)放，對于牧區(qū)牧民來說是“遲到”的獎勵。調(diào)研的80戶牧民，戶均獎補收入1.05萬元，占牧民戶均收入的16.7%，其中：拜城縣40戶牧民戶均1.25萬元，占18.4%；溫泉縣40戶牧民戶均0.78萬元，占15.2%；獎補資金已成為牧民收入的主要來源之一。

草原補獎資金主要是通過“一卡通”的形式進行發(fā)放，關(guān)于發(fā)放草原補獎資金的目的，45%的牧民認(rèn)為是為了減少放牧，55%的牧民認(rèn)為是用來補貼牲畜飼草料費的；在草原補獎資金的利用方面，55%的牧民選擇改善生活質(zhì)量，90%的牧民選擇用在飼草料購置、改善生產(chǎn)條件和其它方面，還有10%的牧民將補獎資金用在畜牧業(yè)以外的其它方面。

1.3.4對牧民收入支出的影響

從調(diào)研的80戶牧民情況來看，90%的牧民認(rèn)為生活質(zhì)量得到了明顯的提高，10%的牧民認(rèn)為與原來生活質(zhì)量差不多；95%的牧民認(rèn)為家庭收入增加了，5%的牧民認(rèn)為家庭收入與原來差不多。

100%的牧民認(rèn)為支出增加了，增加的原因主要是由于價格上漲，生活成本增加很大。但對于生產(chǎn)成本，有80%的牧民認(rèn)為是禁牧草畜平衡政策實施以后，飼草料成本增加較大，20%的牧民認(rèn)為沒有增加。飼草料成本增加的原因主要有2個，一是禁牧后需要采購更多的飼草料或租用農(nóng)茬地；二是飼草料價格上漲幅度較大。其中有15%的牧民認(rèn)為獎補資金可以平衡飼草料增加的成本，85%的牧民認(rèn)為隨著飼草料價格的上漲，獎補資金不足以彌補。

由于本次調(diào)研只是一個時間節(jié)點的數(shù)據(jù)，缺乏基準(zhǔn)年（2010年）和連續(xù)多年的時間數(shù)據(jù)，加之牧民本身對自身收入支出明細比較模糊，難以獲取準(zhǔn)確有效的數(shù)據(jù)，因此在本次調(diào)研分析報告中，我們僅對牧民自我認(rèn)識進行說明。

2　草原生態(tài)保護補助獎勵機制落實中存在的問題

2.1補獎標(biāo)準(zhǔn)偏低

2.1.1禁牧補助偏低，不足以彌補禁牧之后舍飼圈養(yǎng)的飼養(yǎng)成本

依據(jù)調(diào)查縣禁牧面積、放牧?xí)r間和草畜平衡的理論載畜量，以及舍飼圈養(yǎng)的直接飼草成本測算，溫泉縣禁牧草場主要為春秋季放牧場，每羊單位理論需草地面積1.33 hm2，按照現(xiàn)行的每畝補助5.5元計算，每羊單位補助110元，而140 d的舍飼，按每天1.8 kg飼草、90%的利用率計算，需草280 kg，對照目前市場上秸稈、苜蓿的價格，每公斤飼草按0.8元計算，需要飼草費用224元，缺114元，折合到每畝補助應(yīng)達到11.2元，這還不算增加的人工、棚圈等生產(chǎn)性支出。拜城縣的夏季放牧場放牧?xí)r間為90 d，每羊單位需草面積為0.23 hm2，同理測算，每畝補助應(yīng)該為40元，才能平衡。

2.1.2飼草料價格上漲，造成禁牧后生產(chǎn)成本增加，禁牧補助和生產(chǎn)資料綜合補貼不能滿足實際需要

在調(diào)查中，牧民普遍反映，2014年麥茬地的放牧承包價格達到了30元/畝，較2010年提高了20元，玉米秸稈的價格也從2010年的0.1～0.2元，上漲到了0.5～0.6元。加之2014年牲畜價格基本回落到2010年的水平，飼草料價格的上漲給禁牧減畜增加了難度。

2.1.3牧草良種補貼在種草成本中占比小，作用輕

現(xiàn)有良種補貼10元/畝的標(biāo)準(zhǔn)，僅相當(dāng)于市場上進口苜蓿種子60元/kg的16%，按每畝1.2 kg種子計算，僅相當(dāng)于每畝種子成本的14%，在整個牧草種植成本中的占比不足3%，難以調(diào)動牧區(qū)牧民發(fā)展人工種草的積極性。加之牧區(qū)牧民所有的飼草料地多為三、四類地，土地貧瘠，水利基礎(chǔ)設(shè)施不完善，牧民的種植和管理水平較農(nóng)民有一定差距，牧草產(chǎn)量普遍較低，牧民種草的熱情和積極性不高。

2.2草場確權(quán)承包不完善，牧戶檔案信息管理有缺陷

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前牧民草原使用證上的草原面積是根據(jù)1984年草地資源普查數(shù)據(jù)確定的，草原使用證在1989年發(fā)放。后期，國家和新疆自治區(qū)在2004年進行了第二輪承包確權(quán)工作，而此工作并未對草地資源進行測量、數(shù)據(jù)也并未更新，而是繼續(xù)根據(jù)1989年發(fā)的草原使用證上的數(shù)據(jù)重新謄抄完成；并且各地（州、縣）分配草原的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一；根據(jù)2006年有關(guān)部門的測量統(tǒng)計，草原實際承包面積與劃分面積不符。目前全區(qū)草場已大部分承包到戶，但草場四至界限還需通過GPS打點進一步核實完善，草場流轉(zhuǎn)程序也需進一步規(guī)范，電子化管理工作還需進一步加強。同時由于草場繼承、牧戶分戶等原因，導(dǎo)致部分縣牧戶檔案信息不完整，直接影響了補獎資金的發(fā)放。

2.3管護資金和設(shè)施不足，草原管護隊伍不穩(wěn)定

草原管護員隊伍的初步建立，對進一步強化草原管護工作發(fā)揮了重要作用。各地在財力緊張的情況下，克服困難，建立了一定規(guī)模的管護站和管護隊伍，但目前草原管護員隊伍建設(shè)仍存在一些亟待解決的問題。一是一些地方草原管護員隊伍建設(shè)進展緩慢，其草原管護職責(zé)暫由鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧部門工作人員、村級防疫員、牧業(yè)大戶來擔(dān)當(dāng)；二是草原管護員補貼標(biāo)準(zhǔn)偏低或部分地方無力持續(xù)解決補貼資金問題，使得現(xiàn)有部分管護員喪失了管護積極性和主動性；同時管護人員數(shù)量少，管護員人均管護達到數(shù)十萬畝之多，加上交通工具、管護設(shè)備等裝備缺乏，很難進行有效管控。三是部分地方對草原管護員的培訓(xùn)、管理滯后，草原管護員對草原的管護作用尚未充分發(fā)揮。

2.4牧民訴求增加

草原補獎資金發(fā)放所依據(jù)的草原面積標(biāo)準(zhǔn)和靜態(tài)牧戶數(shù)是由國家和全疆統(tǒng)籌，固定不變的；加之歷史上核定牧民草原面積、牧戶數(shù)量等工作的不到位，無法均衡到草原生產(chǎn)力，達到“因地、因人而異”，因此，政策的實施，在所難免增加了一些牧民的訴求。此外，因獎補資金的發(fā)放是以1989年的草原承包證為依據(jù)，當(dāng)時承包證上的一個牧戶多個成員，現(xiàn)在大多已成為各自獨立的牧戶，家庭成員之間因獎補資金分配形成的矛盾也時有發(fā)生。

3　建　議

3.1提高禁牧補貼標(biāo)準(zhǔn)

以不同區(qū)域的禁牧草原面積、理論載畜能力、放牧?xí)r間、飼草料價格為依據(jù)，測算禁牧后的飼草料成本增加值，確定草原禁牧補助標(biāo)準(zhǔn)。測算公式：禁牧補助（元/畝）=（放牧?xí)r間*日食量*飼草價格）/利用率/禁牧草原理論承載力（畝/羊單位)。以拜城縣為例，禁牧區(qū)主要為春秋季放牧場，放牧?xí)r間150 d，每羊單位需10畝草地，利用率按90%，日食量按1.8 kg，飼草價格按0.8元，按照公式測算：禁牧補助=150 d*1.8 kg*0.8元/90% /10畝=24元。以溫泉為例，則是11.2元。新疆總體同比測算，應(yīng)該達到每畝15～20元的補助標(biāo)準(zhǔn)為宜。

3.2將牧草良種補貼調(diào)整為牧草種植補貼

由于生產(chǎn)資料和人工費較大幅度的上漲，目前人工種草補貼10元/畝的標(biāo)準(zhǔn)，對發(fā)展人工種草作用不大。建議把良種補貼調(diào)整為牧草種植補貼，按照新疆目前苜蓿種植平均每畝400元左右的成本估算，建議種植補貼標(biāo)準(zhǔn)定為每畝100元，并按照上一年的人工種草上報面積，經(jīng)核查后實行動態(tài)補助機制。

3.3完善草原補獎機制的管理措施

根據(jù)調(diào)研組與地州、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村各級管理機構(gòu)的座談交流，基層管理人員普遍反映隨著草原生態(tài)補獎?wù)叩穆鋵?，需要進一步完善草原可持續(xù)利用的管理措施，主要包括兩個方面，一是在國家對禁牧草原實行補助的基礎(chǔ)上，將禁牧草原的使用權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)收回到縣鄉(xiāng)人民政府或草原行政主管部門，待禁牧期滿后，在對草原進行充分評估的前提下，進行重新發(fā)包，對天然草原放牧實行準(zhǔn)入制，并要求承包經(jīng)營者繳納一定的草原管護保證金；二是國家在補獎?wù)吖ぷ鹘?jīng)費中設(shè)立草原管護專項經(jīng)費，通過對第一輪政策實施中全疆及調(diào)研縣各管護站燃油、機械交通、人員工資等管護費用調(diào)查統(tǒng)計，平均每個管護站（點）年管護資金約30萬元，折合到每畝的管護成本為1元/畝。

3.4開展第二次草原資源詳查，保障基準(zhǔn)科學(xué)

草原生態(tài)補獎機制政策的實施，是在草原確權(quán)的基礎(chǔ)上來完成。目前，全疆的草原確權(quán)工作相對比較滯后，草原界限不清是導(dǎo)致政策有效實施的主要原因。建議國家在第二輪草原補獎?wù)邔嵤┣?，通過1年的時間，全面啟動并完成天然草原資源詳查，同時完成草原確權(quán)工作。這項工作的實施將會投入大量的人力和物力，因此，建議國家應(yīng)對此項工作的實施提供資金保障，保證此項工作的順利實施。

3.5盡快建立完善草原生態(tài)獎補政策效果評價技術(shù)體系

根據(jù)草原生態(tài)保護補助獎勵機制各類型指標(biāo)信息，參照相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)不同的評價需求，遴選具有系統(tǒng)性、代表性、科學(xué)性、客觀性的評價指標(biāo)，建立完善的獎補政策效果技術(shù)評價體系，開展以牧戶為單位的農(nóng)牧民經(jīng)濟生活水平評價，以單位草原（鄉(xiāng)、村或季節(jié)放牧場）為單位的草原生態(tài)環(huán)境評價，以鄉(xiāng)村為基本單位的畜牧業(yè)經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型變化評價，才能全面、準(zhǔn)確、科學(xué)評估草原生態(tài)保護補助獎勵機制對于草原生態(tài)、畜牧業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型、牧區(qū)牧民生產(chǎn)生活的影響，明確草原生態(tài)獎補政策實施的有點和不足，進而為草原管理者和各級政府提供客觀、真實的建議和決策依據(jù)，確保草原生態(tài)保護補助獎勵機制的長期持續(xù)實施。

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Preliminary Assessment and Problem Analysis on Effect of Reward-Compensation for Ecological Protection of Xinjiang Grasslands ----Taking Wenquan and Baicheng Counties as examples

QIMIKE，SUN Qiang,YAN Kai
（Xinjiang Grassland Central Station,Urumqi830049，China）

Abstract:This research,based on household interview with 80 herdsmen in 8 villages of 2 towns of 2 counties across Xinjiang and on discussion and communication with competent authorities at different levels for livestock husbandry and grasslands,tries to scientifically assess the effect of the reward-compensation mechanism for grassland ecological protection from aspects of grassland ecology, livestock husbandry production and lifestyle of farmers and herdsmen and others,is intended to summarize the experiences and problems of implementation of the said mechanism,and makes a proposal to further improve themechanism.

Key words:grassland,ecological reward-compensation,effect,assessment

收稿日期：2015-12-15修回日期：2015-12-24

作者簡介：齊米克（1973-），男，畜牧師，長期從事草原資源管理工作。

基金項目：國家草原生態(tài)補獎?wù)咝б嫜芯宽椖俊?/p>

中圖分類號：S812.5

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-6377（2015）06-0069-07