裘有度

（四川司法警官職業(yè)學院，四川 德陽 618000）

新媒體時代公安執(zhí)法規(guī)范化研究

裘有度

（四川司法警官職業(yè)學院，四川 德陽 618000）

新媒體是對傳統(tǒng)媒體的重大改革，打破了傳統(tǒng)的壟斷式信息傳播格局，使大眾化、互動式地信息發(fā)布與傳播得以實現(xiàn)，這對于公安執(zhí)法工作既是機遇也是挑戰(zhàn)。促進公安執(zhí)法工作與新媒體之間的良性互動，確保公安執(zhí)法的正當性、合法性和有效性，深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設是基本路徑。執(zhí)法隊伍的專業(yè)化建設、執(zhí)法程序的精細化建設、執(zhí)法監(jiān)督的信息化建設有助于實現(xiàn)公安執(zhí)法規(guī)范化。

新媒體時代；執(zhí)法規(guī)范化；執(zhí)法程序

一、新媒體時代的輿論格局

新媒體是一個相對的概念，其內(nèi)涵伴隨著傳播技術的革新而變更；同時，新媒體也是一個比較寬泛的概念，廣義的新媒體泛指在新技術支撐體系下出現(xiàn)的所有媒體形態(tài)，對于新媒體的界定，研究成果雖然豐富，但至今仍沒有定論，而被劃歸為新媒體的介質(zhì)也從“網(wǎng)絡媒體”、“手機媒體”、“互動電視”，到“車載移動電視”、“樓宇電視”、“戶外高清視頻”等不一而足。

從當前來看，對新媒體的理解主要把握“數(shù)字技術、互聯(lián)網(wǎng)技術、移動通信技術”的技術維度和“雙向傳播、用戶創(chuàng)造內(nèi)容”的傳播維度兩個指標，以“網(wǎng)絡媒體”和“移動媒體”為主要類型。特別是二者融合發(fā)展后，以微博、微信、新聞客戶端為代表的“兩微一端”加劇了傳媒業(yè)的融合、重塑，改變著輿論格局，成為新媒體時代溝通對話的主要通道和重要輿論場[1]。根據(jù)人民網(wǎng)輿情監(jiān)測室發(fā)布的《2015年互聯(lián)網(wǎng)輿情分析報告》，截至2015年6月30日，中國網(wǎng)民達6.68億，互聯(lián)網(wǎng)普及率為48.8%，手機網(wǎng)民規(guī)模達5.94億，使用手機上網(wǎng)人群占比達到88.9%；微博月活躍用戶2.82億，日發(fā)布信息2億多條，仍是我國大型輿論事件的策源地和大量小微話題的發(fā)起平臺。微信月活躍用戶超8.06億，微信公眾號1400萬，每日產(chǎn)生信息超過300億條[2]。綜合看來，新媒體時代的輿論格局具有以下的特征：

（一）媒體主體多元化、大眾化

新媒體由于形式多樣，而且具有開放性和匿名性，這得使參與者都可以通過各自的平臺進行交流，每個人都可能成為傳播信息的渠道，都可能成為信息發(fā)布的主體。有學者將其比喻為每個人都擁有一個宣傳的麥克風。新媒體成為不同利益群體進行利益表達，特別是弱勢群體利益訴求的發(fā)聲平臺。在這樣的一個“大眾麥克風”的網(wǎng)絡時代，政府不可能壟斷輿論話語權，媒體主體呈現(xiàn)多元化、大眾化的特點。

（二）傳播效果全域化、即時化

在新媒體時代，信息傳播所受到的時間和空間的限制越來越少，只要有網(wǎng)絡信號和終端設備，就可以發(fā)布信息，而且可以隨時隨地接受信息，新聞事件可以迅速地在全國甚至全球傳播；傳播的速度也比傳統(tǒng)媒體快捷，在事件發(fā)生，就可以同步直播，這是信息傳播速度的重大突破，也滿足了當前大眾對信息的需求。特別是突發(fā)公共事件，以人民網(wǎng)輿情監(jiān)測室的數(shù)據(jù)顯示，自2015年1月1日至2015年10月31日500件社會熱點事件的統(tǒng)計表明，其中44.4%的事件由互聯(lián)網(wǎng)披露而引發(fā)

公眾關注，互聯(lián)網(wǎng)已成為第一信源，2/3的信息來

自互聯(lián)網(wǎng)，僅1/3信息來自傳統(tǒng)媒體[3]。

（三）信息處理的互動化、均等化

新媒體傳播過程中，新聞受眾并不是只能被動地接受信息，而是能夠進行各種形式的互動，新聞的線索搜集、采訪、發(fā)行等一系列活動，所有用戶都有機會參與進去，并且在事后可以發(fā)表評論。手機上網(wǎng)和“兩微一端”讓上網(wǎng)瀏覽和表達的門檻降低，使更多的社會階層上網(wǎng)，可以針對公共事件的政府處理方式和結果，發(fā)表評論和意見。公民積極參政，監(jiān)督時政，打破了政府信息發(fā)布的特權，網(wǎng)絡話語權趨于均等化。

二、新媒體與公安執(zhí)法工作的互動

新媒體是對傳統(tǒng)媒體的重大改革，打破了傳統(tǒng)的壟斷式信息傳播格局，使大眾化、多元化的信息發(fā)布與傳播得以實現(xiàn)，從而提高了公民參政議政的積極性，對公安機關執(zhí)法工作而言既有良性互動，也對其形成了挑戰(zhàn)。

（一）新媒體對公安執(zhí)法工作的促進作用

1.促進規(guī)范執(zhí)法。新媒體時代的網(wǎng)絡輿論作為新型輿論監(jiān)督形式，發(fā)揮著公安執(zhí)法工作外部監(jiān)督的作用。多元化、大眾化的媒體主體扮演著執(zhí)法監(jiān)督者的社會角色，依法享有對公安執(zhí)法工作的知情權、參與權和監(jiān)督權，并且在新媒體技術的支持下這些權利有了充分實現(xiàn)的可能，只要有手機、只要能上網(wǎng)，就能將公安機關的執(zhí)法活動進行即時發(fā)布，引發(fā)全民監(jiān)督。這樣的監(jiān)督增加了民警的執(zhí)法壓力，使其有意識地規(guī)范自身執(zhí)法行為。

2.和諧警民關系。通過新媒體的介入，可以讓更多的人對公安執(zhí)法從不了解走向了解，消除誤解，及時辨別虛假信息；特別是通過積極正面地引導，在媒體上宣傳警察模范和先進事跡，著力弘揚主旋律、傳播正能量，從而增進警民關系，形成民眾與公安互相信任、互相支持、互相依靠的和諧警民關系。

3.有助于保護警察權益。公安執(zhí)法過程中，時有侵害警察權益的事件發(fā)生，或者出現(xiàn)行政相對人誣告民警的情形，在這樣的事件中，公眾處于第三方的中立地位，其拍攝的視頻或見證過程更具有說服力，有助于保護執(zhí)法者的合法權益。

（二）新媒體對公安執(zhí)法工作帶來的挑戰(zhàn)

1.媒體主體的差異性決定了網(wǎng)絡輿情的復雜性

多元化的媒體主體具有巨大的差異性，比如：理性程度參差不齊，部分媒體主體并非出于對真相的追求，而是出于獵奇或博眼球心理，甚至是利益的驅(qū)動；思維判斷依據(jù)不同，部分主體能夠依據(jù)法律來評判議論，而部分主體可能只是從道德情感角度考量；以及行為方式有差異，部分主體過于隨意，甚至用謾罵、詆毀、誣陷的方式攻擊執(zhí)法人員，抹黑公安機關，這些都會造成網(wǎng)絡輿情的復雜性。

2.傳播內(nèi)容的多樣化導致執(zhí)法工作的瑕疵放大

新媒體的傳播內(nèi)容呈現(xiàn)多樣化的特點，可以是視頻、圖片、錄音等形式，而這些都極易剪輯和拼接，容易造成信息傳播中的失真，被“有心人”利用，會導致公眾斷章取義，將執(zhí)法工作中的瑕疵放大。

3.傳播范圍的廣泛性使得執(zhí)法公信力受到影響

公安執(zhí)法處在國家權力與民眾最直接的交界，其規(guī)范與否，理所當然被當成觀察和衡量一個國家政治文明程度最直觀的標志。公安執(zhí)法的公信力，培育過程極其緩慢，做一萬件好事不一定能營造出來，卻會因為一件壞事就能毀之一旦，所謂“百世養(yǎng)之不足，一朝毀之有余”，尤其是在新媒體網(wǎng)絡傳播時代，不規(guī)范不文明執(zhí)法，一旦被圍觀者用手機錄下來公諸網(wǎng)上，瞬間引爆輿情，對公安隊伍整體形象造成極大損害，嚴重破壞警民關系，影響人民對法治前景的信心，甚至成為政府公信力和政治合法性快速流失的破口[4]。

新媒體可謂是“雙刃劍”，正確地引導和利用新媒體輿論，能夠促進公安執(zhí)法工作；不能因為新媒體帶來的全民監(jiān)督和輿情爆發(fā)就與之對抗，其中固然有不少情緒宣泄的非理性成分，但也為我們提供了反思執(zhí)法制度的契機。公安部于2016年7月26日召開的“全國公安機關規(guī)范執(zhí)法視頻演示培訓會”指出，民眾拍攝若不影響執(zhí)法，在場警察不得干涉，這不但是對執(zhí)法的自信，也是對民意的回應。

三、新媒體時代公安執(zhí)法的重點問題

面對新媒體帶來的機遇和挑戰(zhàn)，當前公安執(zhí)法的應對并不令公眾滿意，從“雷洋案”到“深圳女孩未帶身份證被強制傳喚”，可以看出在新媒體的檢視下，公安執(zhí)法的規(guī)范化建設可謂任重而道遠。所暴露的問題主要有以下幾個方面：

（一）執(zhí)法隊伍素質(zhì)參差不齊

雖然公安機關也利用官方微博、微信等新媒體大力宣傳公安執(zhí)法隊伍的正面形象，也收到了一定的效果，但是一旦在網(wǎng)絡媒體上曝光違規(guī)執(zhí)法、暴力執(zhí)法、不文明執(zhí)法的案例，哪怕是個別現(xiàn)象，也會引發(fā)公眾對公安隊伍的輿論攻擊，拉低公安執(zhí)法隊伍的整體素質(zhì)，進而影響公安執(zhí)法的公信力，破壞良好的警民關系。執(zhí)法隊伍的素質(zhì)在一定程度上成為了公安執(zhí)法質(zhì)量的短板。

（二）執(zhí)法程序不規(guī)范

伴隨著社會公眾法律意識的提升，對于公安執(zhí)法行為合法性的審視，已經(jīng)從實體的公正，逐步擴大到程序的正義；加之新媒體的實時傳播、視頻音像傳播功能，使得執(zhí)法中的程序瑕疵被人為放大，例如在“雷洋案”中，公眾一度回避雷洋是否真正嫖娼的實體問題，集中關注強制傳喚是否合法的程序問題，這使得公安執(zhí)法“重實體、輕程序”的痼疾重回公眾視野，對于執(zhí)法程序不重視、不規(guī)范的現(xiàn)象應當引起重視。

（三）執(zhí)法相對人權利保障不足

新媒體時代，大眾參政、議政的氛圍已然形成，網(wǎng)民結構復雜，涉及到社會的各個階層；而當前社會，官民矛盾還較為突出，作為國家公權力的代表，公安機關一直處于社會關注的中心，執(zhí)法相對人則被定義為“弱勢群體”，在這種“強弱”之分下，暴力執(zhí)法等現(xiàn)象使得相對人的權利保障雪上加霜，這也使得“惡意揣測警權”的大眾心理被強化，嚴重削弱公安執(zhí)法的公信力，甚至可能陷入“塔西佗陷阱”。

四、公安執(zhí)法規(guī)范化建設的思考

促進公安執(zhí)法工作與新媒體之間的良性互動，確保公安執(zhí)法的正當性、合法性和有效性，輿論媒體的引導、新聞發(fā)布的技巧都是“治標”而不“治本”。打鐵還需自身硬，補齊短板、深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設才是最終出路。2015年2月中央深改組審議通過的《關于深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設的意見》，強調(diào)要深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設，保障執(zhí)法質(zhì)量和執(zhí)法公信力不斷提高，“努力讓人民群眾在每一項執(zhí)法活動、每一起案件辦理中都能感受到社會公平正義”。公安執(zhí)法規(guī)范化建設可以從以下幾方面深入思考。

（一）執(zhí)法隊伍專業(yè)化、職業(yè)化

執(zhí)法隊伍是執(zhí)法的主體，是法律法規(guī)的執(zhí)行者，直接與相對人打交道，其執(zhí)法理念、意識、素質(zhì)和能力直接影響了執(zhí)法行為的規(guī)范性，因此，有必要從招錄、培養(yǎng)、管理的角度來考慮執(zhí)法隊伍的建設，專業(yè)化、職業(yè)化是其發(fā)展的方向。

1.推進公安機關人民警察招錄機制改革

對于人民警察招錄機制的改革，是要從源頭上提升公安隊伍整體素質(zhì)和戰(zhàn)斗力水平，推進公安隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設。在黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中，就提出“健全從政法專業(yè)畢業(yè)生中招錄人才的規(guī)范便捷機制”。人力資源社會保障部、公安部、國家公務員局等部門聯(lián)合印發(fā)了《關于加強公安機關人民警察招錄工作的意見》、《關于公安院校公安專業(yè)人才招錄培養(yǎng)制度改革的意見》，對今后我國公安機關人民警察招錄培養(yǎng)工作做出規(guī)劃安排：從招警模式看，突出表現(xiàn)為建立了“雙軌”招警機制，實行面向社會公開招錄和面向公安院校公安專業(yè)畢業(yè)生單獨招錄兩種方式。從招警方法看，實現(xiàn)從“粗放型”向“精細化”的轉(zhuǎn)變。公安機關招警職位將劃分為執(zhí)法勤務、綜合管理、警務技術三大職位類別，分別采取不同的考試內(nèi)容和測評方式手段。從政策重心來看，充分體現(xiàn)對特殊職位、特殊人才和艱苦邊遠地區(qū)的政策傾斜[5]。

2.完善公安干警的培訓制度

《公安機關人民警察訓練條令》要求，民警上崗前必訓、職務、警銜晉升前必訓、基層一線民警每年的實戰(zhàn)必訓，簡稱“三個必訓”。雖然規(guī)定了培訓的時段，但是對培訓的內(nèi)容和標準沒有進行細化，而且培訓形式缺乏創(chuàng)新。要把培訓落到實處，而不是走形式，就要進一步明確不同階段的培訓內(nèi)容和考核標準，并且和招錄機制形成呼應，進行精細化培訓，即按照警種、崗位、級別的不同，設置針對性的內(nèi)容和考核要求：一方面應當注重政治意識、法治意識、服務意識的培養(yǎng)，另一方面更要注重實務技能的培養(yǎng)，以促使公安干警素質(zhì)的全面提升；同時，創(chuàng)新培訓形式，把視頻、網(wǎng)絡互動等技術融合起來，激發(fā)干警參加培訓的興趣，優(yōu)化培訓效果。

3.建立動態(tài)的執(zhí)法資格管理機制

公安機關人民警察執(zhí)法資格考試目前還存在內(nèi)容較為僵化，與實際工作脫離的問題，也引發(fā)了部分干警的質(zhì)疑。這就要求我們根據(jù)實際需要改革考核機制，比如，改革目前主要是書面考核的方式，增加實務操作類的考試；考核內(nèi)容從法律條文的記憶，擴充到不同警種、不同崗位的實務案例分析處置等等。同時，以考促訓，將培訓與考核結合起來，從而將提高隊伍能力落到實處。

（二）執(zhí)法程序合法化、精細化

在執(zhí)法程序的規(guī)范化建設中，重點在于合法化、精細化，具體有以下幾個方面需要進一步完善：

1.執(zhí)法程序應當以相對人權利保障為核心

程序存在的意義就在于約束權力，防止恣意和專斷，從而實現(xiàn)對相對人的權利保障，讓公眾體會到執(zhí)法的公正。程序正義的理念在司法領域發(fā)展較早也較為成熟，在行政執(zhí)法領域還不夠深入。比如，在刑事司法活動中強調(diào)的“沉默權”“律師參與權”等等從未進入行政執(zhí)法程序的討論。解決執(zhí)法規(guī)范化的問題，從執(zhí)法程序的設計來看，需要從相對人權利保障的視角梳理執(zhí)法全程的每一個環(huán)節(jié)，從而實現(xiàn)嚴格規(guī)范、公正文明的執(zhí)法。并且，要讓程序正義的理念深入人心，真正做到立警為公、執(zhí)法為民。

2.執(zhí)法程序應當精細化設置

依法行政，不僅要依實體法，還應當依據(jù)程序法，程序法定是規(guī)范公安執(zhí)法活動的重要機制。公安部新修訂了《公安機關執(zhí)法細則》，但可以看到內(nèi)容更加偏重刑事，行政部分仍是以《行政處罰法》、《行政強制法》規(guī)定為主體，但實際上公安執(zhí)法的種類多樣，相比一般的行政執(zhí)法權，公安機關享有的職權更廣泛，現(xiàn)有的程序規(guī)定較為粗放，缺乏對公安執(zhí)法行為特點的考量，需要進一步精細化。部分省市細化了執(zhí)法操作規(guī)程，但文件效力較低，無法實現(xiàn)執(zhí)法的統(tǒng)一。

首先，要加強公安執(zhí)法的程序制度的建設，進一步細化執(zhí)法流程，讓執(zhí)法全程每一個環(huán)節(jié)的權力運行都必須有章可循、有法可依。各級公安機關和各部門、各警種要在新修訂的《公安機關執(zhí)法細則》框架下，按照精細化、標準化、實戰(zhàn)化要求，緊密結合實際，緊緊圍繞現(xiàn)場接處警、執(zhí)法執(zhí)勤等關鍵環(huán)節(jié)，抓緊研究制定細化基層急需、民警急盼的執(zhí)法標準和操作規(guī)程，盡快形成一整套覆蓋全警、突出重點、簡明扼要、務實管用的標準體系，切實為一線民警提供針對性、操作性、實用性強的執(zhí)法指引[6]。

其次，建立執(zhí)法裁量權基準制度，實現(xiàn)執(zhí)法行為的標準化，也就是要科學合理地細化、量化行政裁量權，盡可能限縮公安機關在執(zhí)法時自由裁量權的使用范圍，并指引警察在必要的情境中能遵循比例原則而合理使用自由裁量權，從而減少因無章可循造成的客觀失誤，避免執(zhí)法的隨意性，杜絕因個人情緒或私利導致的主觀任意，從而解決執(zhí)法標準彈性太大、可操作性較差的問題。

3.執(zhí)法程序應當公開化、透明化

完整的執(zhí)法程序應當向社會公開，這是對相對人知情權的保障，是進行外部監(jiān)督的基礎，也是新媒體時代對公安執(zhí)法工作的要求。對網(wǎng)絡輿論的引導，首要的要求就是信息透明，公安機關不及時發(fā)布執(zhí)法過程，會導致公眾對事實和真相的猜疑，甚至會被虛假信息誤導。執(zhí)法信息透明化有利于清理網(wǎng)絡謠言，凈化輿論環(huán)境，保障了公眾的知情權，從而提高公安執(zhí)法公信力。向公眾最大限度地公開執(zhí)法過程、執(zhí)法進度和執(zhí)法結果，符合“正義不僅要實現(xiàn)，而且以人們看得見的方式實現(xiàn)”的現(xiàn)代程序理念的要求，從而克服公安執(zhí)法工作中封閉性、強制性、分散性帶來的弊端，實現(xiàn)法律效果和社會效果的統(tǒng)一。

（三）執(zhí)法監(jiān)督的信息化、聯(lián)動化

1.重視外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督的協(xié)調(diào)聯(lián)動

公安執(zhí)法監(jiān)督，是指法律授權的機關、公民和社會組織對公安機關及其人民警察依法履行職責、行使職權和遵守紀律情況所實施的監(jiān)察和督促。雖然內(nèi)部監(jiān)督仍是公安執(zhí)法監(jiān)督的主體，但新媒體時代的輿論格局，使得社會監(jiān)督的力量日益強大，網(wǎng)絡輿論回應不及時、恰當，會極大削弱公安執(zhí)法的公信力。這就要求公安執(zhí)法監(jiān)督的信息化，公安機安應當利用新媒體對公共事件進行回應和反饋，建立內(nèi)部公安執(zhí)法監(jiān)督與外部執(zhí)法監(jiān)督的互相協(xié)調(diào)和聯(lián)動，以達到優(yōu)勢互補、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、有力有效。

2.嚴格落實執(zhí)法過錯責任追究制度

從歷史經(jīng)驗看，制度、程序的設計和正面引導必不可少，但只有問責才能激活它們。因此，嚴格落實執(zhí)法辦案責任，構建有權必有責、用權受監(jiān)督、失職要問責、違法要追究的執(zhí)法責任體系，才能快速有效地把“嚴格規(guī)范公正文明”要求落實到執(zhí)法全過程。法律的有效性取決于究責和懲罰的不可避免性，《關于深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設的意見》強調(diào)“執(zhí)法規(guī)范過程信息化”，就是要在過錯責任追究中要充分利用執(zhí)法記錄儀、公共視頻監(jiān)控、目擊者影像記錄等信息化證據(jù)保全手段，不僅有效保護正當執(zhí)法權益，更能有力促進執(zhí)法者自覺規(guī)范現(xiàn)場行為。

[1]孫時聯(lián).主流媒體“兩微一端”正改變輿論格局[N].中國新聞出版廣電報，2016-07-29（4）.

[2][3]人民網(wǎng)輿情監(jiān)測室.2015年互聯(lián)網(wǎng)輿情分析報告[EB/OL].http://yuqing.people.com.cn/n1/2015/1224/c210107-27972297.html,2015-12-24.

[4]張昭陽.深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設[N].吉林日報，2016-05-3（5）.

[5]張璁.“雙軌”招警，提升公安隊伍戰(zhàn)斗力[N].人民日報，2016-01-25（11）.

[6]李海洋.公安部對一線民警執(zhí)法行為做出規(guī)范和示范[N].中國商報，2016-08-09（W01）.

On Standardization of Police Law Enforcement in New Media Age

QIU Youdu
（Sichuan Judicial and Police Officers Professional College,Deyang 618000,China）

New Media,a major reform to the traditional media,breaks the traditional pattern of monopolistic dissemination of information,and achieve popular interactive information dissemination and communication.New Media bringsboth challengesand opportunitiesforpolice law enforcement. Deepening public security law enforcement standardization construction is the basic path to promote positive interaction between law enforcement and new media,and to ensure the justification,the legitimacy and the effectiveness of law enforcement of public security.Construction of the specialization of law enforcement force,of the fine law enforcement procedures,and of the Supervision of law enforcement information will contribute to the standardization law enforcement of public Security organs.

New Media Age;Standardization of Law Enforcement;law enforcement procedures

D631.1

：A

：2095-2384（2016）03-0071-05

（責任編輯 儲 歡）

2016-07-25

裘有度（1983-），男，江西南昌人，四川司法警官職業(yè)學院法學系講師，法學碩士。