尚 倩

(安徽廣播電視大學(xué) 合肥分校，合肥 230001)

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偵查監(jiān)督視角下的檢警關(guān)系改革研究

尚 倩

(安徽廣播電視大學(xué) 合肥分校，合肥 230001)

科學(xué)合理的檢警關(guān)系對于刑事訴訟目的的實現(xiàn)意義重大。2012年《刑事訴訟法》的修改，對檢警關(guān)系進(jìn)行了完善，但從偵查監(jiān)督的視角來審視，我國現(xiàn)行檢警關(guān)系仍有缺陷。應(yīng)當(dāng)確立檢察引導(dǎo)偵查的模式和相應(yīng)機(jī)制，進(jìn)一步強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對偵查活動的指導(dǎo)與控制，以適應(yīng)打擊犯罪和保障人權(quán)的需要。

檢警關(guān)系;偵查監(jiān)督;檢察引導(dǎo)偵查

一、引言

檢警關(guān)系又稱偵檢關(guān)系，指檢察機(jī)關(guān)和偵查機(jī)關(guān)依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，在刑事偵查活動中因履行各自職責(zé)而發(fā)生的關(guān)系。檢警關(guān)系是否合理，權(quán)力的配置是否恰當(dāng)且符合國情，直接關(guān)涉刑事訴訟程序是否公正，最終影響刑事訴訟目的的實現(xiàn)。因此，檢警關(guān)系問題是一國司法實踐不可回避之問題。自1996年《刑事訴訟法》進(jìn)行控辯式庭審方式改革，檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中的舉證責(zé)任加大，檢警關(guān)系問題開始引發(fā)學(xué)界和實務(wù)界的密切關(guān)注，近年來研討熱烈，研究成果頗多。但學(xué)界至今沒有形成較為一致的觀點，實務(wù)界的探索也仍在進(jìn)行。本文試從我國檢警關(guān)系的現(xiàn)狀入手，探討我國檢警關(guān)系存在的不足，并通過分析幾種不同的檢警關(guān)系改革方案，提出完善我國檢警關(guān)系的思考。

二、我國檢警關(guān)系的現(xiàn)狀及存在問題

根據(jù)我國《憲法》第129條和《刑事訴訟法》第7條、第8條的規(guī)定，我國檢警關(guān)系的基本格局是：分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約；人民檢察院對偵查機(jī)關(guān)享有監(jiān)督權(quán)。

刑事訴訟的主要目的是懲罰犯罪，在追究犯罪中對檢警進(jìn)行分工，由二者發(fā)揮各自優(yōu)勢，有利于高效追訴犯罪；同時，鑒于警察權(quán)的不當(dāng)行使容易對公民權(quán)利造成侵害，又需要由檢察機(jī)關(guān)對之進(jìn)行監(jiān)督和制約，防止警察權(quán)的濫用。因此，作為我國刑事訴訟基本原則，這一基本格局的形成有其特定的歷史條件和司法背景，在相當(dāng)長的時期內(nèi)對遏制犯罪、維護(hù)穩(wěn)定起到了很大的作用，有其積極的正面效應(yīng)。

但是，這一格局也有其明顯的缺陷。首先， “互相配合”的規(guī)定在實務(wù)中的導(dǎo)向作用明顯，對于偵查機(jī)關(guān)的違法偵查活動，檢察機(jī)關(guān)往往容易“心慈手軟”；其次，規(guī)定檢察機(jī)關(guān)和偵查機(jī)關(guān)是“互相制約”，從字面上理解，這種制約強(qiáng)調(diào)的是“互相”，忽略了監(jiān)督主體，削弱了檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的權(quán)威性，實踐中檢察機(jī)關(guān)和偵查機(jī)關(guān)的關(guān)系成了平等的毫無遞進(jìn)關(guān)系的“相互制約”。

上述缺陷引發(fā)了兩個比較突出的問題。第一，偵查監(jiān)督效果不佳。偵查機(jī)關(guān)權(quán)力過大需要監(jiān)督，而刑事訴訟法對檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的行使規(guī)定不力，存在監(jiān)督滯后、欠缺監(jiān)督程序性規(guī)定、審查監(jiān)督書面化、監(jiān)督手段過于軟弱等問題，檢警“平分秋色”關(guān)系的形成又進(jìn)一步弱化了檢察監(jiān)督權(quán)，使偵查監(jiān)督效果差強(qiáng)人意。第二，犯罪嫌疑人權(quán)利難以保證?！斑m度提高犯罪嫌疑人在偵訴階段的防御能力，這不僅是防止偵查機(jī)關(guān)片面收集證據(jù)的需要，而且是從源頭上保證刑事訴訟公正的需要?！盵1]現(xiàn)行檢警關(guān)系使得檢察機(jī)關(guān)和偵查機(jī)關(guān)在“互相配合”的情況下形成偵控合力，而訴訟中防御能力原本就處于劣勢地位的犯罪嫌疑人地位更低，控辯雙方對抗失衡，犯罪嫌疑人權(quán)利岌岌可危。內(nèi)蒙古呼格吉勒圖案等近期頻繁出現(xiàn)的冤假錯案，就是我國檢警關(guān)系存在缺陷，偵查權(quán)控制不力，導(dǎo)致犯罪嫌疑人權(quán)利被嚴(yán)重侵犯的力證。

綜上，我國現(xiàn)行的檢警關(guān)系雖然有其合理性，但偵查機(jī)關(guān)的獨(dú)立性過大，檢察機(jī)關(guān)缺乏相應(yīng)的監(jiān)督制約機(jī)制，“不僅難以滿足檢察機(jī)關(guān)有效指控、懲罰犯罪的需要，也無法適應(yīng)偵查監(jiān)督、保障人權(quán)的要求?！盵2]需要進(jìn)行改革。

三、改革我國檢警關(guān)系方案評析

對于由檢警關(guān)系模式缺陷而導(dǎo)致的諸多問題，很多學(xué)者提出了改革方案，這些方案各有特點，現(xiàn)就其中比較有代表性的進(jìn)行分析。1、“檢警一體化”模式。其主要特點是，在偵查和公訴階段，檢警雙方合為一體，偵查機(jī)關(guān)處于輔助地位，檢察機(jī)關(guān)始終處于核心地位。在這種模式之下，檢察機(jī)關(guān)享有對偵查機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)、指揮權(quán)，偵查機(jī)關(guān)必須執(zhí)行檢察機(jī)關(guān)的意見，二者是一種命令和服從的關(guān)系。2、“偵訴一體化”模式。該模式的特點是，將控訴職能從檢察機(jī)關(guān)分離出來，檢察和控訴職能合二為一，統(tǒng)一交由偵查機(jī)關(guān)。在這種模式下，立案、偵查和控訴等職權(quán)全部由偵查機(jī)關(guān)行使。3、“檢警協(xié)作”模式。該模式也稱“偵訴協(xié)作”模式，是指偵查機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)在偵查和起訴過程中緊密配合，互相協(xié)作。特別強(qiáng)調(diào)檢警之間的平等協(xié)作與交流溝通，如通過協(xié)作辦案機(jī)制、委托偵查制度加強(qiáng)交流，通過檢警協(xié)作信息平臺的建設(shè)加強(qiáng)信息溝通等。4、“檢察引導(dǎo)偵查”模式。也稱“檢察指導(dǎo)偵查”模式，是由檢察機(jī)關(guān)行使對偵查機(jī)關(guān)刑事案件受理、立案后的證據(jù)的收集、偵查方向的確定等偵查活動提出建議和意見權(quán)，并對偵查活動進(jìn)行法律監(jiān)督的訴訟活動。[3]該模式下，檢察機(jī)關(guān)和偵查機(jī)關(guān)是一種指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，且這種關(guān)系以法律監(jiān)督手段為基礎(chǔ)和保障。

從偵查監(jiān)督的視角來考量，前三種模式在約束偵查權(quán)力、保障公民權(quán)利方面都存在缺陷。 “檢警一體化”模式中，檢警一體的關(guān)系過于“親密”，缺乏應(yīng)有的距離，“不利于維系檢警之間合理的張力，將削弱國家刑事偵查能力”[4]，而且，檢警一體會造成控方權(quán)力的膨脹，不利于對被追訴人權(quán)利的保護(hù)；“偵訴一體化”模式中，偵查機(jī)關(guān)的權(quán)力原本就過大，再賦予其控訴職能，將加劇其與被追訴人之間的能力懸殊，卻又欠缺相應(yīng)監(jiān)督和制約，也增加了公民權(quán)利受到侵犯的可能；“檢警協(xié)作”模式則因其過于強(qiáng)調(diào)檢警雙方平等的協(xié)作與配合，強(qiáng)調(diào)二者共同的追訴職能，檢察機(jī)關(guān)對偵查機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約同樣效果不佳。

相較而言，“檢察引導(dǎo)偵查”模式能夠較好地解決我國現(xiàn)有檢警關(guān)系中存在的偵查機(jī)關(guān)權(quán)力監(jiān)督和公民權(quán)利保障等問題，筆者認(rèn)為，是最恰當(dāng)?shù)臋z警關(guān)系模式。

首先，“檢察引導(dǎo)偵查”模式根植于我國現(xiàn)有司法體制，具有可操作性。檢警關(guān)系作為一國司法體制中十分重要的部分，其核心內(nèi)容是權(quán)力配置問題，即檢察機(jī)關(guān)和偵查機(jī)關(guān)如何進(jìn)行權(quán)力的分配?！皺z察引導(dǎo)偵查”模式是根植于我國現(xiàn)有司法體制之上的一種檢警關(guān)系模式，它符合我國刑訴法規(guī)定的“分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”基本原則，也能夠滿足我國懲治犯罪、維護(hù)社會穩(wěn)定的基本要求，并且還能解決我國目前檢警關(guān)系的一些弊端，具有合理性和可操作性，符合當(dāng)前的歷史條件和司法背景。

其次，“檢察引導(dǎo)偵查”模式能夠彌補(bǔ)我國現(xiàn)行檢警關(guān)系的缺陷，具有現(xiàn)實意義。我國現(xiàn)行檢警關(guān)系的主要缺陷是“檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)的偵查活動實際上相脫離，檢察機(jī)關(guān)一般不參加公安機(jī)關(guān)的偵查活動，也不對如何收集保全證據(jù)提出建議”[5]，所以，檢察機(jī)關(guān)對偵查活動的指導(dǎo)作用受限。而為公訴作準(zhǔn)備是偵查機(jī)關(guān)的主要任務(wù)之一，高質(zhì)量的偵查可以為公訴高質(zhì)量打下基礎(chǔ)。適用“檢察引導(dǎo)偵查”模式，建立檢察機(jī)關(guān)從公訴角度對調(diào)查取證的引導(dǎo)機(jī)制，既利于偵查機(jī)關(guān)提高證據(jù)的針對性和質(zhì)量，也有利于檢察機(jī)關(guān)對案件情況的把握，提高訴訟質(zhì)量和訴訟效率。

再次，“檢察引導(dǎo)偵查”模式有利于強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對偵查機(jī)關(guān)的監(jiān)督與制約，保障司法公正。對偵查活動的監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)刑事訴訟監(jiān)督的重點，關(guān)于這一點，學(xué)界早已達(dá)成共識。“檢察引導(dǎo)偵查”模式通過檢察機(jī)關(guān)對案件偵查的適時介入，可以及時發(fā)現(xiàn)偵查機(jī)關(guān)在案件偵查過程中存在的問題，有利于檢察機(jī)關(guān)對偵查機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約，減少偵查活動中違法行為的發(fā)生，督促偵查權(quán)的正當(dāng)行使，既提高了訴訟效率，又可以保護(hù)被追訴人的合法權(quán)利，實現(xiàn)司法公正。

四、“檢察引導(dǎo)偵查”與我國檢警關(guān)系改革

(一)“檢察引導(dǎo)偵查”的實踐

實際上，早在20世紀(jì)80年代，我國就已經(jīng)開始建立檢察機(jī)關(guān)提前介入案件的工作機(jī)制。其后，最高人民檢察院對該機(jī)制進(jìn)行細(xì)化，并制定實施細(xì)則，在全國推廣。1996年《刑事訴訟法》的修改引發(fā)控辯式庭審方式改革，檢察機(jī)關(guān)舉證責(zé)任加大，過去那種偵查機(jī)關(guān)主導(dǎo)偵查，偵查與審查起訴嚴(yán)重脫節(jié)的做法已經(jīng)不能滿足新的審判方式的需求。為此，1999 年河南省周口市檢察院提出自偵案件的“三三制”，并將之拓展到偵查機(jī)關(guān)，首次創(chuàng)設(shè)檢察引導(dǎo)偵查機(jī)制。隨后，根據(jù)最高人民檢察院的部署，周口市檢察院與公安局于 2001 年 4 月 26 日聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于在全市公安機(jī)關(guān)設(shè)立引導(dǎo)偵查室的決定》和《關(guān)于檢察引導(dǎo)偵查工作的暫行規(guī)定》兩個文件，該市兩級檢察院先后在公安機(jī)關(guān)派駐了引導(dǎo)偵查室 11 個，工作進(jìn)展順利。[6]2002 年 5 月，全國刑事檢察工作會議召開，提出了“堅持、鞏固和完善‘適時介入偵查、引導(dǎo)偵查取證、強(qiáng)化偵查監(jiān)督’的工作機(jī)制”等改革措施。 “檢查引導(dǎo)偵查”開始向全國范圍推廣， “檢察引導(dǎo)偵查”的檢警關(guān)系模式初具雛形。此后，各地檢察機(jī)關(guān)陸續(xù)開始相關(guān)的改革和探索，并取得了一定的經(jīng)驗。

(二)“檢察引導(dǎo)偵查” 實踐中發(fā)現(xiàn)的問題

雖然“檢察引導(dǎo)偵查”模式在實踐中取得了一定的成果，但也存在一些問題需要解決。

1、檢察機(jī)關(guān)的介入沒有保障。在實踐中，檢察機(jī)關(guān)介入存在兩個問題：一是介入的啟動權(quán)問題?！度嗣駲z察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》第383條規(guī)定：“人民檢察院根據(jù)需要可以派員參加公安機(jī)關(guān)對于重大案件的討論和其他偵查活動”，由此可知，檢察機(jī)關(guān)掌握介入的主動權(quán)或啟動權(quán)。而實踐中，該權(quán)利常常掌握在偵查機(jī)關(guān)手中；二是介入的時間問題，適時的介入偵查，引導(dǎo)偵查方向，可以避免偵查機(jī)關(guān)走彎路，提高追訴質(zhì)量。但實踐中，介入時間常根據(jù)案件情況由偵查機(jī)關(guān)單方確定，且覆蓋了偵查的整個階段，沒有介入的時間標(biāo)準(zhǔn)，隨意性很大。

2、引導(dǎo)偵查的案件范圍不明確。實踐中的引導(dǎo)偵查，目前基本停留在對疑難案件或者在某個區(qū)域領(lǐng)域內(nèi)有較大影響案件的個案引導(dǎo)上，而對那些存在共性問題的類案引導(dǎo)較少。雖然對個案的引導(dǎo)有一定的意義，但作為一種檢警關(guān)系的模式，其覆蓋范圍過小，不能起到真正的示范作用，不僅對提高偵查機(jī)關(guān)的整體偵查和追訴水平作用有限，而且浪費(fèi)了原本就不夠充裕的司法資源。

3、檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部引導(dǎo)銜接不暢。雖然理論上檢察機(jī)關(guān)是偵查活動的引導(dǎo)機(jī)關(guān)，但具體工作還要落實到檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的不同部門。目前的做法是，偵查監(jiān)督部門負(fù)責(zé)案件批捕前這一階段對偵查機(jī)關(guān)的引導(dǎo)，而公訴部門負(fù)責(zé)批捕后到起訴前階段的引導(dǎo)。由于偵查監(jiān)督部門和公訴部門對案件引導(dǎo)的著眼點和重點不同，而且工作中也會出現(xiàn)溝通上的問題，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)的引導(dǎo)統(tǒng)一性差，甚至存在矛盾，進(jìn)而影響到工作的質(zhì)量和效率。

(三)改革我國檢警關(guān)系的思考

1、通過立法確立“檢察引導(dǎo)偵查”模式，并建立相應(yīng)機(jī)制。作為對檢警關(guān)系改革的探索，“檢察引導(dǎo)偵查”模式一直沒有統(tǒng)一的運(yùn)作規(guī)范及程序，2012年《刑事訴訟法》也沒有相關(guān)規(guī)定。但同年公布的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》第361條卻對該模式給予了肯定：“對于重大、疑難、復(fù)雜的案件,人民檢察院認(rèn)為確有必要時,可以派員適時介入偵查活動,對收集證據(jù)、適用法律提出意見,監(jiān)督偵查活動是否合法?！被谖覈L期以來進(jìn)行的“檢察引導(dǎo)偵查”模式實踐探索及相關(guān)法律的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由《刑事訴訟法》對這一模式進(jìn)行制度化，并建立相應(yīng)的“檢察引導(dǎo)偵查”工作機(jī)制。法律的規(guī)定要盡可能的明確和詳盡，避免過于原則性的規(guī)定。有了法律的依據(jù)和具體的機(jī)制，檢察機(jī)關(guān)才能夠?qū)刹闄C(jī)關(guān)的偵查行為進(jìn)行更加有效的監(jiān)督和指導(dǎo)，也有利于該模式在全國范圍內(nèi)的推廣和進(jìn)一步實踐。

2、完善“檢察引導(dǎo)偵查”模式。針對前文所分析的模式在實踐中存在的問題，采取以下措施進(jìn)行完善。其一，明確檢察機(jī)關(guān)介入案件程序。信息暢通才能保證檢察機(jī)關(guān)介入案件的時機(jī)恰當(dāng)。解決此問題，可以嘗試建立案件報備制度，偵查機(jī)關(guān)的立案、撤案及強(qiáng)制措施的實施，都應(yīng)當(dāng)立即通知檢察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)了解案情后，根據(jù)法律賦予的權(quán)力，可以及時做出是否介入案件進(jìn)行偵查引導(dǎo)的決定。同時，還可以建立案件信息平臺，由偵查機(jī)關(guān)如實錄入案件偵查活動信息，方便檢察機(jī)關(guān)了解案件進(jìn)展情況，為偵查監(jiān)督提供線索。其二，明確引導(dǎo)偵查的案件范圍。即便檢察機(jī)關(guān)享有對所有案件的引導(dǎo)權(quán)，但是鑒于我國司法資源的現(xiàn)狀，引導(dǎo)偵查的范圍暫時不應(yīng)過于寬泛，建議檢察引導(dǎo)偵查的范圍為：“重大、疑難、復(fù)雜案件、退回補(bǔ)充偵查案件、立案監(jiān)督案件以及公安機(jī)關(guān)要求或檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要進(jìn)行指導(dǎo)的案件”。[7]第三，明確檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的引導(dǎo)分工。在現(xiàn)有情況下，建立偵查監(jiān)督和公訴合一的偵查引導(dǎo)體制顯然是不切實際的，也沒有必要。筆者認(rèn)為，可以加強(qiáng)偵查監(jiān)督和公訴部門的聯(lián)系與溝通，通過兩部門共同參加的案件討論會議的形式，樹立全局觀念，統(tǒng)一引導(dǎo)目標(biāo)，明確引導(dǎo)分工，協(xié)作完成偵查引導(dǎo)的任務(wù)。

3、進(jìn)一步強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對偵查機(jī)關(guān)的制約。僅有引導(dǎo)，不足以對偵查機(jī)關(guān)產(chǎn)生真正的制約，還應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對偵查機(jī)關(guān)的控制。如，擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)對強(qiáng)制措施和偵查手段的控制范圍，規(guī)定逮捕、延長羈押、監(jiān)視居住、拘留、搜查、扣押、技術(shù)偵查等強(qiáng)制措施和強(qiáng)制偵查手段的應(yīng)用都需由檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；賦予檢察機(jī)關(guān)對偵查人員懲戒建議權(quán)，如若偵查人員拒絕執(zhí)行或消極執(zhí)行檢察機(jī)關(guān)的意見或指令，檢察機(jī)關(guān)可以建議偵查機(jī)關(guān)對其進(jìn)行處分，以保障檢察機(jī)關(guān)各種命令和指示得到有效執(zhí)行；嚴(yán)格貫徹刑事訴訟法關(guān)于非法證據(jù)排除的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可以充分運(yùn)用這一規(guī)則，對偵查機(jī)關(guān)通過非法手段獲得的言辭證據(jù)進(jìn)行排除，并有權(quán)追究相關(guān)偵查人員的責(zé)任。

[1] 陳嵐．我國檢警關(guān)系的反思與重構(gòu)[J].中國法學(xué)，2009(6)：112.

[2] 劉計劃．檢警一體化模式再解讀[J].法學(xué)研究，2013(6)：147.

[3] 秦炯天，蔡永彤.“檢察引導(dǎo)偵查”機(jī)制的反思與展望[J].中南大學(xué)學(xué)報，2009(3)：341.

[4] 龍宗智．評“檢警一體化”兼論我國的檢警關(guān)系[J].法學(xué)研究，2000(2)：54.

[5] 卞建林．論我國偵查程序中檢警關(guān)系的優(yōu)化[J].國家檢察官學(xué)院學(xué)報，2005(6)：65

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[責(zé)任編輯 葉甲生]

Research on the Reform of the Investigation-procuratorate Relationship from the Perspective of Investigation and Supervision

SHANG Qian

(Hefei Branch, Anhui Open University, Hefei 230001, China)

The scientific and reasonable investigation-procuratorate relationship is of great significance to the realization of the purpose of criminal procedure. In 2012, the amendment ofCriminalProcedureLawimproved the investigation-procuratorate relationship, but from the perspective of investigation and supervision, there are still some defects in the current investigation-procuratorate relationship in China. Therefore, it's suggested that the mode of procuratorial guiding investigation and the corresponding mechanism should be established, the supervision of the procuratorial organs should be further enhanced, in addition, the guidance and control of the procuratorial organs in the investigation activities also should be strengthened, so as to adapt to the needs of the fight against crime and the protection of human rights.

investigation-procuratorate relationship; investigation and supervision; procuratorial guiding investigation

2016-02-20

尚 倩(1975-)，女，安徽碭山人，講師，法律碩士。

D915.3

A

1008-6021(2016)02-0042-04